Слідкуйте за новинами

Французький досвід децентралізації очима вільними від захоплення.

Дата: 30.09.2016

Французький досвід децентралізації очима вільними від захоплення.

Трохи передісторії

На початку 90-тих мені довелось десь два тижні провести у Франції на стажуванні в Міністерстві внутрішніх справ, яке опікувалось тоді питаннями місцевого самоврядування та державної служби. Це було дійсно класно. Дуже хороші фахівці читали професійно та доступно про адміністративну систему Франції, ми їздили в префектуру і мерію, зустрічались з депутатами.

Це були перші роки широкої «децентралізації», які проводила Франція. Багато чого нам виглядало дуже логічним, працюючим і ми хотіли запроваджувати в себе подібну систему. Хоча відверто кажучи уже тоді виникали деякі побоювання щодо певної громіздкості цієї системи. Але захоплення від Франції брало гору і українська Конституція фактично увібрала в себе значну частину французького досвіду. Ну і Франція була досить активна тоді в Україні і на всьому постсовєтському просторі.

Проте йшли роки, українці знайомились з досвідом інших держав і поступово почала формуватись у нас більш «загальноєвропейська» модель адміністративної системи загалом і місцевого самоврядування зокрема. Поряд з цим Франція фактично втратила інтерес до України і її місце зайняли ЄС, США, Польща, Швейцарія, Швеція, Данія, Німеччина…

Окремі носії французького досвіду, які навчались у Франції ще в часи, коли існував Інститут державного управління під керівництвом Богдана Кравченка і його випускники масово стажувались в різних країнах, продовжують використовувати старий французький досвід, але французький «тренд» в українських реформах фактично завершився.

І от тепер, коли Україна два роки реалізовує реформу місцевого самоврядування та територіальної організації влади, Франція знову намагається «зайти» в Україну і поділитись своїм досвідом. Це гарна ідея, адже вивчаючи чийсь досвід, особливо маючи за плечима досвід власний та багатьох інших держав, можна побачити як свої так і чужі помилки.

Три дні насичених лекцій та зустрічей у Франції, проведені в кінці вересня 2016 року дають змогу на короткі тезові осмислення цієї теми – децентралізації1 та державної служби.

Державна служба

Здається, що державна служба у Франції побудована дуже сильно, логічно і системно. Це дійсно кар‘єрна служба, де проходження по службі залежить винятково від освіти, стажу та досвіду. Ну майже так…

Освіта. Для кар‘єри на державній службі, крім власне вищої освіти, потрібна спеціальна освіта, яку дає Вища школа державного управління – ЕНА.

Тут починається перша принципова відмінність ЕНА від нашої НАДУ(національної академії державного управління): ЕНА – не університет, це школа, де навчають досвіду.

Кандидати у слухачі школи в основному держслужбовці, які вже попрацювали на держслужбі, або випускники університетів , які отримали диплом магістра і хочуть робити кар‘єру на держслужбі.

Загалом ЄНА готує вищий корпус держслужби.

Школа заснована в 1945 році Шарлем де Голем на принципі – демократизувати доступ до вищої державної служби і перевести держслужбу на професійну підготовку. Раніше вища держслужба була не професійною і закритою для багатьох верств суспільства, призначення на ці посади відбувалось на основі політичних підходів.

Для того аби приєднатись до держслужби слід податись на конкурс на зарахування в ЄНА, після відбору в школу ви стаєте держслужбовцем і залишаєтесь ним далі завжди.

Школа пропонує первинну підготовку держслужбовців а також спеціальні курси перепідготовки для держслужбовців.

Не пройшовши довготривалої (2-х річної програми) в ЕНА сподіватись на кар‘єру в державній службі не реально.

Прийом у ЕНА дуже серйозний. Тут і письмові завдання і мотиваційні ігри і співбесіди. Співбесіди для кандидатів, що пройшли через письмові іспити і допущені до другого туру: перша 30 хв законодавство ЄС, друга 30 хвилин – міжнародні питання, третя 30 хв – мотивація.

Для кандидатів надають вправу на колективну роботу – 1 година, основна мета з‘ясувати чи кандидат може організувати колективну роботу,

Існує і 30 хвилинний іспит з англійської мови.

Такий відбір забезпечує дійсно хороші результати.

Щороку генеральна дирекція держслужби публікує кількість вакансій держслужби, які можуть бути надані випускникам ЄНА. Саме це визначає кількість осіб, які приймаються на навчання в ЄНА.

Випускник ЕНА без роботи не залишається!

Французький держслужбовець – «універсальний солдат». Його готують таким чином, аби він міг працювати у будь-якій сфері державної служби: префектом, держсекратерем, членом Державної ради, у Мінфіні чи МЗС.

Після 3-х років роботи на якісь посаді в держслужбі можна перейти на іншу посаду в іншому органі поза конкурсом. Цим заохочується зростання кадрів в системі держслужби.

Якщо держслужбовець не змінював свою посаду понад 4-5 років, то при оцінці це визнається, як недолік і його кар‘єра стає проблематичною. Держслужбовець, який змінив різні посади в різних органах вважається кращим, якому можна довірити будь-які посади в будь-яких органах і він може там успішно керувати.

Французькі держслужбовці вмотивовані досить конкурентним рівнем заробітних плат і пенсій.

Про префектів

Про префектів в Україні говорять уже не один рік, особливо бурхливими були дебати в минулому році, коли в проекті змін до Конституції України, які були внесені до Верховної Ради України, Президентом появився цей, невластивий для України, термін.

Одні ним лякали інших – «це узурпація влади», інші стверджували, що то не «узурпатор», а «анемічна» посада, яка ні нащо не впливає.

Коріння «українського префекта» у префекті французькому. Але французькі префекти, як інституція існують уже 200 років, і їхня роль і повноваження за ці роки суттєво змінювалась. Тому якому періоду французьких префектів має відповідати «префект український» це дійсно питання, на яке поки не має відповіді.

Саме тому, розмова із кадровим державним службовцем високого рівня, який довгі роки працював префектом до початку і під час французької децентралізації показала багато цікавого, якого не видно ні з України, ні з публікацій про префектів, які можна знайти в інформаційному просторі.

Отже, Префект є представником держави, який представляє одночасно весь уряд і кожного з міністрів в території , представляє державні інтереси в території і забезпечує безпеку територирії.

Префект дуже сильна фігура і досі, хоча уже і не така могутня, як до 80-тих років минулого століття.

В минулому префект зупиняв акти місцевого самоврядування особисто, а зараз він такого права не має , але він зобов‘язаний звернутись в суд про скасування акта, якщо той акт порушує законодавство Франції.

Префект зараз не просто високого рангу державний службовець, він є не тільки керівником поліції і відповідальним за безпеку, він є медіатором для мінімізації конфлактів в межах території між різними гравцями. Будучи державним чиновником він по факту є політиком, адже його діяльність є дуже важливою для стабільності політичної ситуації в департаменті та регіоні. Напевне тому юних префектів не буває.

Призначають префекта , як правило у віці 40-45 років. Обирають кандидатуру на призначення виходячи із особистих рис характеру, а не тільки освіти та компетенції. Адже дуже важливою є прогнозована поведінка префекта і його можливості врегулювати ситуацію, а не її загострити. 

До 90-тих років частина державних служб не була підпорядкована префекту, а вони підпорядковуватись певним міністрам. Префект тоді не впливав на вказівки з міністерств. А люди то звертались до префекта. Відтак швидкого реагування на проблем из виконанням міністерських політик не відбувалось.

В 2009-10 роках було створено дві ланки префектів – департаментського та регіонального рівня.

Тепер регіональний префект може узгодити будь-яку стратегію прямо з міністром, а узгоджена стартегія уже реалізовується департаментським префектом, який уже не має права виходити на міністра.

У Франції зараз 250 префектів та 350 супрефектів. І це на 100 департаментів та 13 регіонів.

По суті слід розуміти, що «префект» може означати і посаду і статус.

Деякі помічники регіонального префекта мають статус префекта. Частина тих, хто мають статус префекта є в резерві і не працюють на посаді префекта.

Оскільки департаменти можуть бути досить великими із населенням понад 1 млн осіб, в їх структурі створюється ще така адміністративна одиниця, як округ –де діє супрефект, а сам округ має від 50-ти до 300 тисяч мешканців. Супрефект по суті є помічником префекта і не має самостійної компетенції.

Якщо в якомусь з округів буде бунт чи ще якась проблема, уряд звернеться до префекта, а не до супрефекта.

Я задав запитання нашому співрозмовнику, префекту із великим стажем: якщо міськрада Версалю прийняла рішення про виділення Версальського лісу під російську військову базу, які дії префекта? 
Префект задумався і сказав: прислати війська до міськради.
Потім більш детально розказав про принцип відповідальності колегіального органу через персональну відповідальність його членів. Відповідатимуть за перевищення власних повноважень місцевої ради депутати, які за це рішення голосували.

Більше 5 мільйонів актів ОМС щорічно контролюється префектами. Префектура при цьому не контролює доцільність акта, а лише легальність. Право скасування акта має адмінсуддя. Оскаржується лише близько 5 тисяч актів на рік.

Префект розглядає акти не тільки загального плану, а й у сфері закупівель, планування території, екології та довкілля.

Робота префекта з мерами відбувається на постійній основі, через зустрічі та наради з мерами. Часто в режимі таких діалогів між префектом та мером відбувається попереднє обговорення планованого до видання акта.

Велика кількість комунальних актів (передусім малих комун) готуються по факту юридичними службами префекта, адже по суті префект є правовим радником адмінтеродиниць.

Реально префект має уміти вести себе у різних ситуаціях виходячи у тому числі з політичної коньюктури.

Є ситуації коли мер є другом чи радником якогось міністра і приймає акт, який не є легальним. Але ж цей акт підписаний мером – другом міністра від якого залежить префект!

Префекту складно тут зайняти категоричну позицію щодо акту ОМС де мер має значний політичний вплив у уряді, оскільки префект є представником уряду в території. Це скандал, якого не варто робити. Тому тут потрібні неофіційні переговори з мером чи міністром аби знайти легальну альтернативу цьому акту.

Бувають випадки, коли ОМС приймали завідомо неправові акти, аби в суді показувати, що є політичне переслідування з боку правлячої влади. Це уже кілька разів робили представники Національного фронту Ле Пена, які мали контроль над кількома комунами і провокували префекта на звернення до суду по нелегальним актам ОМС прийнятими цією політичною силою.

Буває ухвалюється акт, що має сприяти економічному зростанню комуни, але він суперечить наприклад регламенту щодо збереження річок. Формально префект мав би на відреагувати, але він може закрити очі на цей акт, якщо позитивні результати можуть бути більшими від формального порушення. Потрібне все таки дивитись і на сенс акту, а не тільки на формальні вимоги.

В зв‘язку із зменшенням ресурсів, скорочується кількість експертів у префектурах і це неодмінно приведе до появи нових нелегальних актів ОМС.

Префект не несе відповідальності за пропуск нелегального акта. Акт також може оскаржити і громадянин Франції чи юридична особа.

Цікаво. Реалії життя показують, що навіть у Франції, в системі жорсткої вертикалі державної служби і її дуже сильної зарегульованості префекти змушені діяти гнучно, балансуючи між державними інтересами та політичною коньюктурою.

Сенат

Сенат Франції справляє враження. Ліпнина, золото, старовина, трон Наполеона… Але Сенат – це і своєрідний елемент стримування революційності Національних зборів і , тепер уже точно встановлено, головний опонент системної реформи адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування у Франції.

Я задав кілька запитань до головних дійових осіб, які працюють в комісії з розробки законів по децентралізації.

Чи є політичне бачення децентралізації у вигляді ухваленого стратегічного документу?

Яка роль асоціацій місцевого самоврядування у Франції і як вони сприймають реформу?

Яким чином побудовано між партійний діалог щодо шляхів та етапів децентралізації і які партії просувають реформу, а які її торпедують?

Як люди ставляться до децентралізаційного процесу у Франції?

Яким чином і чи відбувається синхронізація реформи в сфері децентралізації з іншими реформами у Франції?

Як держава визначає потреби місцевого самоврядування у субвенціях чи дотаціях і як ведуться консультації з цього приводу і з ким?

Приблизно відповіді були такими:

Модель адміністративної системи Франції вибудовувалась багато років. 34 роки ведеться децентралізація і тут відбулось змін багато разів. Різні міністри, які приходили на посаду і займались децентралізацією мали своє бачення, яке і реалізовувалось в ті періоди. Загального документу не має.

В 70-тих роках, коли вся Європа об‘єднувала громади (базовий рівень) французи також оголосили про добровільне об‘єднання громад, але жодна громада не об‘єдналась.

Париж має окремий статус. Центральна влада дуже боялась більших повноважень мера Парижу. Лише Жак Ширак отримав дещо більше повноважень, але і сьогодні мер Парижу має менше повноважень ніж будь-який інший мер. Префект у Парижі має частину повноважень мера, що не властиве для інших міст.

У 1981-2 році починаються реформи Міттерана. Мер стає не тільки обраною особою, але й отримує функцію державного посадовця і є тут підзвітним префекту.

У 1989 році Міністр внутрішніх справ запропонував запровадити міжмуніципальну взаємодію, як певну альтернативу об‘єднанню комун. В 2004 році Жак Ширак змінює Конституцію і вводить поняття унітарної децентралізованої держави та принцип вільного врядування території (направду це більше піар, а не зміст).

Недавно відбулась передача більших повноважень регіону – вони отримали право мати свою адміністрацію в 2014 році.

Проте у Франції досі існує побоювання, що більша децентралізація може мати ризики для дезінтеграції держави, особливо в умовах членства в ЄС.

От зараз ввели різні статуси комун та регіонів, з 2014 року ввели різні статуси об‘єднання навколо великих міст. Статуси2 дає парламент і не завжди він погоджується на надання такого статусу.

Я відразу задав запитання, а яким чином оцінити ефективність та порівняльність управління між різними територіями, якщо у них різний статус? Відповідь була також не надто оригінальною:

«Оцінити ефективність урядування в різних ОМС можна лише в довгостроковій перспективі. Для цього потрібно років 10, останні статуси надані лише в 2016 році. Тому будемо чекати.»

Щодо міжпартійних консультацій та ролі ОМС у проведенні реформи наші співбесідники пояснили так: «Міжпартійні консультації обов‘язкові, адже голосує парламент. Асоціацій місцевого самоврядування у Франції багато, це асоціації різних рівнів та типів ОМС. Їх робота – лобіювати свої інтереси. Тому у них консолідованої позиції немає і вони не відіграють значної ролі в реформі.»

Взагалі складається враження, що таке розмаїття різних типів об‘єднань місцевого самоврядування, різних статусів, назв та компетенцій таких об‘єднань, що потребує надто багато зусиль на управління має свою причину, яку усі знають, але про яку публічно мовчать.

Адже, коли в 70-тих роках минулого століття більшість країн Західної Європи проводили «муніципальну консолідацію», а по простому об‘єднання базового рівня місцевого самоврядування у більші одиниці, Франція цього не зробила і досить довго пишалась своєю величезною кількістю комун.

Проте, з тих самих 70-тих у Франції відбувається процес тої ж самої «консолідації» опосередковано, саме через об‘єднання компетенцій комун, причому це має відбуватись обов‘язково!

Отже, зараз тут діють різні варіанти об‘єднання3: метрополії, агломерації, спеціальні угрупування, синдикати, об‘єднання з особливим статусом…

Починаючи з 2010 року у Франції знову почали говорити про злиття комун, і зараз є кілька таких прикладів. А держава сьогодні вирішила скоротити кількість нинішніх угрупувань комун.

Якась дивна історія – заганяти комуни в різні угрупування, створювати в такому угрупуванні власну раду, депутати якої обираються на виборах, так само, як депутати ради комуни, передавати цій раді угрупування основні компетенції та навіть право на встановлення деяких податків і залишати комуни незмінними? До чого тут Сенат?

Виявляється, що Сенат, який складається із 346 осіб обирається не прямими виборами, а мерами та депутатами комун і регіонів. Термін мандату 6 років (взагалі був 9!). Сенатор має право на поєднання мандату сенатора із мандатом мера, депутата місцевої ради, голови окружної ради і т.п. загалом до 5 мандатів і з правом отримання компенсації за кожен свій мандат4!

Відтак багато комун означає багато виборців, а відтак і сенаторів, відтак сенатори є якраз тими, хто зовсім не зацікавлені у скороченні кількості комун.

Муніципалітет/комуна Magny-les-Hameaux

Населення – 9233 особи, територія – 16,64 км. Населення зросло в середині 70 років, коли побудували новий район для житла.

Розміщена в природному парку на відстані 27 км від Парижу. До складу входить 7 хуторів, 4 муніципальні райони, 4 парки діяльності, проходить 4 дороги через муніципалітет. Є автобуси, що зв‘язують комуну з іншими містами, автобус, що йде у Версаль, велодоріжки. Є початкові школи та коледж, крамниці, жандармерія та муніципальна поліція. Комуна входить до складу спільноти агломерації.

Типове місто-супутник столиці, як Буча чи Ірпінь під Києвом, можливо дещо більш сільське ніж ці наші містечка. Досить багата комуна. Проте і мер і всі його заступники працюють без зарплати, отримують лише компенсацію за свою роботу. Мер – 1500 євро, заступники по 500 євро на місяць, при середній зарплаті в комуні близько 3000 євро. Більшість заступників – пенсіонери.

Комуна має цікаву історію.

Після нарощування населення в 70-х роках комуна стала банкрутом. Органи місцевого самоврядування не змогли справитись із новими завданнями.
Після банкрутства держава стає куратором комуни, вона бере на себе керування бюджетом (в особі префекта департаменту) і вирулює ситуацію. Так відбулось і тут, префект вирівняв ситуацію в комуні і сюди знову повернулось місцеве самоврядування.

В комуні 29 депутатів та 250 службовців. Мер має також представницькі компетенції від держави – відповідає за порядок і безпеку громадян. Несе кримінальну відповідальність за свої дії та акти. Якщо оскаржуються акти мерії, то це означає відповідальність мера.

Мер виконує бюджет і він за нього відповідальний. Мер підписує акти ради і адміністрації, заключає угоди та контракти. Керує всіма муніципальними службами, контролює публічні заклади. Адміністрація уособлюється генеральною дирекцією, яка складається із різних дирекцій та служб.

Мер може делегувати право підпису своїм заступникам чи генеральному директору, але він цього майже не робить, хіба що закупки на суму до 500 євро.

Основна компетенція комуни – освіта (початкові школи, спортивні секції, канцтовари, споруди, технічний персонал, ) вчителі та програми – компетенція держави, комуна відповідає за споруди початкової школи та їх технічних працівників.

До початкової школи ходить 1 тисяча дітей.

Комуна входить до складу міжмуніципального угрупування. Членів органів управління міжмуніципальної співпраці обирають уже на загальних виборах так само, як і депутатів ради комуни. Компетенції, передані в цю структуру складають близько 50% від усіх повноважень комуни.

Фінанси комуни формуються приблизно так, як і у нас до бюджетної реформи грудня 2014 року.

Основні надходження місцевого бюджету:

Податок з житла – сплачують всі, хто має житло

Податок з землі – сплачують тільки власники землі

Надходження від служб – плата за послуги

Дотації від держави – на функціонування забезпечення державних компетенцій (вибори, керування школою, тощо) найбільша сума.

Дотації на інвестування можна отримати на великий проект, але у комуні не має таких проектів, тому не має таких надходжень. Субсидію на менший проект можна отримати від департаменту чи регіону, якщо це співпадає з пріоритетами розвитку відповідно.

Комуна вважається багатою, але в рамках співробітництва має відбуватись перерозподіл ресурсів між багатими і бідними громадами тому з цієї комуни частина коштів іде біднішим комунам в угрупуванні.

«Французи "молодці". Вони не проводять об'єднання комун, оскільки це їхня традиція, але... всі комуни примусово включені в "угрупування співробітництва", це "угрупування" має понад 50% повноважень від комун, що входять до нього. Мало того, угрупування має свою раду, яка УВАГА складається із депутатів, що обираються прямими виборами! Угрупування має і мету сприяти вирівнювання спроможності усієї території, тому кошти від багатших комун тут перерозподіляються до бідніших. В чому різниця від "територіальної консолідації", яка пройшла по всій Європі? В тому, що так не називається і дуже ускладнена.»

Проект бюджету з усіма правками депутатів надсилаються до префекта на узгодження.

Головним контролером бюджету є Мінфін.

А тепер – земля.

В межах комуни більшість земель у приватній або державній власності. Ліси, озера і т.п в державній власності, також частина с/г земель у державній власності – особливо при дорозі, стовпів електропередач. В комунальній власності землі під комунальними будівлями та дорогами. 

Основним планувальним документом простору комуни є схема планування. Зараз ця компетенція належить агломерації і такий план затверджує рада угрупування/агломерації. Спочатку цей документ ухвалюють комуни на які поширюється документ, далі ухвалює рада агломерації. Префект контролює легальність документу. Змінити документ уже лише комуною не можна, це забезпечує його стабільність.

Замість висновку:

Досвід Франції ще більше переконує, що кожна країна вибудовує свою систему виходячи із передусім двох складових: практичної необхідності та політичних можливостей.

Необхідність децентралізації у Франції балансується традиційним впливом Сенату і тому загальні для Європи тенденції до укрупнення базового рівня місцевого самоврядування у Франції замінено різного роду замінниками на кшталт «угрупувань міжмуніципального співробітництва», що породжує додаткові витрати на управління та ускладнює систему.
Україна реалізовує свою модель, яка по суті є інтегрованим досвідом багатьох, в першу чергу скандинавських країн та Польщі. Ми це робимо досить системно. Якщо б ще вдалось зняти популізми і лобізми у цьому, то за кілька років будуть їздити за досвідом до нас. Ми увібрали в нашу реформу багато дійсно кращої практики з інших країн і системно наша реформа виглядає непогано. Звичайно політична складова втручається. На прикладі Франції я переконався, що і тут політична складова є домінуючою і саме тому їхня реформа рухається більш хаотично ніж наша.

Анатолій Ткачук

Підготовлено в рамках проекту “Експертна та інформаційна підтримка процесу реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні. Фаза ІІІ”.

1 По приїзду до Парижу я був в гостях у своїх французьких друзів, які живуть в самісінькому центрі французької столиці. Коли я їм розказав мету приїзду: вивчення досвід децентралізації, вони відверто стали сміятись. Говорять: не вивчайте і не беріть наш досвід децентралізації. Її у нас не вийшло! Я скромно стримався щодо їхньої оцінки…

2 Це виглядає дійсно дещо дивним, адже має місце ручний режим отримання різних статусів для різних об‘єднань, це лобізм, відсутність зрозумілого порівняння. В Україні це точно було б новим місцем політичної корупції.

3 На жаль отримати чітку схему типів таких утворень та їхні компетенції не вдалось, оскільки наші співрозмовники стверджують, що такого документу просто не існує.

4 Правда з 01.01.2017 року сенатори не зможуть мати інші мандати так само для них встановлюється обмеження у додаткових винагородах.

Поділитися