Про законопроект «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо управління земельними ресурсами в межах території об’єднаних територіальних громад»

Огляд проекту Закону України «Про Державний бюджет України на 2018рік» та пропозиції в частині місцевих бюджетів
12/10/2017
31 жовтня відбудеться презентація Стратегії розвитку Баранівської міської ОТГ та Схеми планування її території
25/10/2017

Про законопроект «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо управління земельними ресурсами в межах території об’єднаних територіальних громад»

Передумови:

Питання розпорядження землями ОМС (органами місцевого самоврядування) за межами населених пунктів піднімається уже багато років. Головною зацікавленістю тут є неприховане бажання ОМС «безкоштовно» розділити землі за межами населених пунктів більш «справедливо», ніж до цього робили органи виконавчої влади – районні державні адміністрації та органи управління землями (держкомзем, держгеокадастр).

Примітка: Земельний кодекс України передбачає можливість надання безкоштовно українським громадянам землі під сільськогосподарське виробництво, під забудову, під дачу, під гараж… По суті значна частина земель, які були роздані в Україні фізичним особам безкоштовно, насправді були ними перепродані іншим особам, а часто «безкоштовне» отримання земельної ділянки приводило до корупційних доходів відповідної особи, яка виділяла чи оформляла земельну ділянку. Для спрощення виділення земельних ділянок та зміни їх цільового призначення, протягом 2000-х років сотні тисячі га земель сільськогосподарського призначення були включені в межі сіл і швидко розділені між жителями цих сіл, а також інших людей, які сприяли такій операції – депутатам обласної ради, представникам силових органів. Поза межами населених пунктів багато земель було роздано в природоохоронних зонах річок, озер, морів.

Земельний фонд України (60,4 млн. га) характеризується високим рівнем освоєності. Основу земельних ресурсів складають сільськогосподарські угіддя, які займають 41,5 млн. гектарів або 68,8% від земельного фонду України.

Станом на 1 січня 2010 року загальна площа населених пунктів становила 7424 тис. гектарів. Динаміка забудованих земель виглядає таким чином: 1990 році – 566,6 тис. га або 0,9% всіх земель, в 2015 році – 2550,4 тис. га або 4,2%, приріст склав – 1983,8тис. га, збільшення забудованих земель склало – 4,5 рази.

За час проведення земельної реформи, яка триває в Україні з 1990 року, відбулася демонополізація державної форми власності на землю і більшість земель стали приватними.

Землю, яка була закріплена за майже 12 тис. сільськогосподарських підприємств – колгоспів та радгоспів було розпайовано і у приватну власність передано 72,4% сільськогосподарських угідь, у т.ч. 80,9% ріллі для використання за цільовим призначенням – сільськогосподарського виробництва.

Право на земельну частку (пай) набули 6,9 млн. чол., з яких 6,8 млн. чол. (98,6%) отримали сертифікати на земельну частку (пай). Повноправними власниками з отриманням державних актів стали 6,7 млн. громадян – 98,2% від кількості осіб, які отримали сертифікати.

Отже, зараз в приватній власності знаходиться 31 млн. га земель сільськогосподарського призначення.

Якщо не брати до уваги забудовані площі, то у державній власності перебуває 10,5 млн. га сільгоспугідь, а також майже всі ліси та води, загалом це близько 15 млн. га.

Загалом постійне апелювання до отримання права органами місцевого самоврядування розпоряджатися державними землями і надання вищими державними політичними особами обіцянок надати таке право призвели до ситуації, коли не можливо його не надати. Але надання такого права ОМС без зміни правил щодо безкоштовного надання земель у приватну власність фізичних осіб призведе до дуже швидкої приватизації більшості українських земель і держава буде позбавлена будь-якого впливу на земельний ринок та можливостей вирішувати питання будівництва об’єктів інфраструктури на нових землях.

Перша спроба законодавчо передати право розпорядження державними землями ОМС була зроблена у законопроекті №4355, який навіть було ухвалено в першому читанні, але він так і не вийшов на друге читання і перспективи його ухвалення є надто примарними, оскільки у проекті сконцентровані інтереси різних лобістських груп – від органів місцевого самоврядування до агрохолдингів, узгодити які надто складно.

З метою розблокування теми передачі розпоряджень державними землями за межами населених пунктів до ОМС було підготовлено і подано від Уряду законопроект №7118.

Основні ідеї законопроекту №7118

Мета:

Ключовим для розуміння ухвалення закону є його мета. Проте, варто зауважити, що досі так і не артикульовано мету передачі в розпорядження ОМС державних земель за межами населених пунктів. По суті, всі незадоволені неефективним розподілом земель до тепер. Але досвід показує, що неефективний/корупційний розподіл земель і передача їх у приватну власність однаково присутня незалежно від того, хто є суб’єктом такого розподілу – орган місцевого самоврядування чи орган виконавчої влади.

Проте, ні проект №4355, ні проект №7118 не містять якихось нових норм, які б поклали край земельній корупції.

У пояснювальній записці до законопроекту №7118 мета проекту, на жаль, також не є обґрунтованою:

«Основною метою проекту Закону є розширення повноважень органів місцевого самоврядування у галузі земельних відносин, передати сільським, селищним, міським радам об’єднаних територіальних громад повноваження з розпорядження землями державної власності в межах території відповідних територіальних громад.»

Чому потрібно розпоряджатись державними землями органам місцевого самоврядування так і залишилось без пояснення.

Ще одна теза із пояснювальної записки потребує додаткового коментаря:

«Для реалізації визначених Концепцією завдань, забезпечення повсюдності місцевого самоврядування, необхідно розширити повноваження органів місцевого самоврядування у галузі земельних відносин, передати органам місцевого самоврядування об’єднаних територіальних громад повноваження з розпорядження землями державної власності в межах території відповідних територіальних громад

По суті, автори записки пішли на досить штучне та вузьке розуміння повсюдності місцевого самоврядування – розпорядження державними землями. Як уже йшла мова вище, найбільша кількість земель в Україні – це землі приватної власності. Проте, ніхто не піднімає питання про право органів місцевого самоврядування на розпорядження землями приватної власності. Чи буде в такому випадку реалізоване поняття «повсюдності», якщо тотальна більшість земель знаходиться поза межами розпорядження органами місцевого самоврядування?

Насправді розпорядження землями та «повсюдність» місцевого самоврядування не зовсім кореспондуються. Адже «повсюдність» означає поширення юрисдикції органів місцевого самоврядування на всю територію громади, не залежно від того, які категорії земель знаходяться в межах її території і який їх правовий статус. Ключовою проблемою порушення принципу «повсюдності» місцевого самоврядування є відсутність права територіальних громад на просторове планування всієї своєї території, а не право власності на землю чи право на розпорядження землями державної власності.

Основні новели законопроекту №7118

Ключовою позицією законопроекту є зміни статті 12 Земельного кодексу України, якими надається право органам місцевого самоврядування розпоряджатись державними землями.

Стаття 12 доповнюється такими пунктами:

«а1) розпорядження землями державної власності в межах, визначених цим Кодексом;

б1) передача земельних ділянок державної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу;

в1) надання земельних ділянок у користування із земель державної власності в межах, визначених цим Кодексом

На практиці це означає, що відтепер безкоштовна передача державних земель у приватну власність перейде від органів виконавчої влади до органів місцевого самоврядування територіальних громад. Корупційний тиск з метою отримання безкоштовно останнього матеріального ресурсу – землі, переміститься з органів виконавчої влади до органів місцевого самоврядування.

Можливості органів місцевого самоврядування на зміни цільового призначення земель.

Стаття 20, частина 3 Земельного кодексу визначає органи, що здійснюють зміну цільового призначення земель приватної форми власності. Нова редакція передбачає право зміни цільового призначення землі «за межами населеного пункту в межах території об’єднаних територіальних громад, що утворені згідно із законом та перспективним планом формування територій громад Автономної Республіки Крим, області, – відповідною сільською, селищною, міською радою;»

На практиці це означатиме, що орган місцевого самоврядування отримує можливість спочатку виділити фізичній особі земельну ділянку сільськогосподарського призначення, після її оформлення у власність, другим рішенням може бути змінено цільове призначення цієї земельної ділянки, наприклад – під забудову чи промислову зону.

Ще одне нове положення принципового характеру у законопроекті №7118 стосується зміни підходів до вилучення земельних ділянок державної власності. Стаття 122 Земельного кодексу:«4. Сільські, селищні, міські ради об’єднаних територіальних громад, що утворені згідно із законом та перспективним планом формування територій громад Автономної Республіки Крим, області, вилучають земельні ділянки державної власності, визначені частиною другою статті 122 цього Кодексу, які перебувають у постійному користуванні, для всіх потреб, крім випадків визначених частиною десятою цієї статті.»Це також є цікавою новелою, земельну ділянку у власника – держави, вилучає інший, недержавний орган – орган місцевого самоврядування.

Орган місцевого самоврядування територіальної громади отримує право надання в оренду земель державної власності.

Закон «Про оренду землі» отримує нову редакцію статті 4. «Орендодавці землі «Орендодавцями земельних ділянок державної та комунальної власності є Верховна Рада Автономної Республіки Крим, органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 Земельного кодексу України.»

Це означатиме, що тепер передача в оренду земельних ділянок, в першу чергу - це дороги між паями, які є на карті, але яких немає в натурі, і які обробляються агрохолдингами та фермерами, ставки, інші земельні ділянки державної власності за винятком незначних обмежень. Це дещо покращить надходження до бюджетів ОТГ і зменшить надходження до районних бюджетів.

Окремий коментар:

Багато проблем із хаотичним виділенням земельних ділянок різного цільового призначення було викликано, як корупційними впливами, так і відсутністю планувальної документації на території, в межах яких виділялись земельні ділянки.

Наприклад, коли земельна ділянка під будівництво виділялась в межах населеного пункту на територіях з іншими категоріями земель (наприклад, паркова зона), то тут діяла така схема: на одній сесії ради приймалось рішення про внесення змін до генерального плану міста/селища і рішення про виділення цієї ділянки.

Коли ж виділялись земельні ділянки, наприклад, під котеджне містечко у якійсь мальовничій зоні, земля спочатку виділялась під садівництво чи окремі селянські господарства. Перед затвердженням рішення по цих землях, замовник/зацікавлена особа розробляла проект планувальної документації, де уже передбачались повноцінні вулиці, місця загального користування, тощо і по суті рішенням про надання ділянок під садівництво чи ОСГ створювались можливості для початку котеджного будівництва чи навіть висотного мікрорайону.

Законопроект №7118 не містить жодних норм, які б прив’язували права органів місцевого самоврядування на розпорядження державними землями поза межами населених пунктів до необхідності розроблення та затвердження ними просторової планувальної документації на всю територію громади.

Законопроект №7118 запроваджує цікавий механізм розпорядженням державними землями. Земельна ділянка формально залишається у державній власності, але орган місцевого самоврядування отримує право на повне розпорядження цією ділянкою, аж до її відчуження. Це є суттєвим обмеженням права власника, тому виглядає логічним передбачити певні інструменти контролю власника над законністю рішень органу щодо відчуження власності, не кажучи вже про ефективність чи потрібність такого відчуження.

Прикінцеві коментарі на зауваження

  1. Законопроект №7118 має досить високі шанси на ухвалення, оскільки він виглядає досить локальним на відміну від законопроекту №4355, який виявився законсервованим у парламенті на довгий час. Проте, поява більш широкого законопроекту №7118-1, серед авторів якого є ключові фігури з великих агрохолдингів разом із принциповою відмінністю цих проектів у тому, що в другому проекті всі територіальні громади, а не тільки об’єднані, отримують право розпорядження землями, створює ризики для ухвалення проекту.
  2. Ухвалення законопроекту не вирішує питання повсюдності юрисдикції місцевого самоврядування територіальних громад, як про це заявлено у пояснювальній записці до проекту.
  3. Є великий ризик, що після ухвалення законопроекту (оскільки в Україні так і не введено планувальної документації на рівні територіальних громад) землі за межами населених пунктів, які ще залишились, досить швидко перейдуть у приватну власність і їх хаотичне використання стане каталізатором суспільного невдоволення у багатьох громадах.
  4. Не зрозумілим є те, наскільки передача державних сільськогосподарських земель в розпорядження ОМС співвідноситься з майбутнім запровадженням ринку земель сільськогосподарського призначення. Адже, відсутність державних земель сільськогосподарського призначення, які мали стати важливим елементом регулювання ринку землі, суттєво ускладнює процес такого регулювання і ламає концепцію, яка донедавна була основною при підготовці до впровадження ринку землі.
  5. Ухвалення закону у редакції законопроекту на першому етапі буде виглядати «перемогою», але за деякий час ситуація може змінитись, зокрема через відмову надавати земельні ділянки учасникам АТО, як це було обіцяно, та реальною відсутністю придатних для цього земель близько до населених пунктів.

На жаль, відмова від системного та поетапного розширення повноваження органів місцевого самоврядування на всю територію громади, як це передбачалось низкою законопроектів, що розглядаються в парламенті уже понад рік, привела до появи законопроекту, ухвалення якого практично неможливо відхилити, але який породить нові проблеми, які потрібно буде вирішувати.

А. Ткачук

13.10.2017