Як швидко можна зруйнувати те, що лише стає на ноги

Роздуми над ініціативами щодо змін способу наповнення та використання Державного фонду регіонального розвитку.

 

На початку вересня 2017 року, я розмістив на сайті Інституту громадянського суспільства статтю «Децентралізація, регіоналізація, згуртованість? Міркування.» (http://www.csi.org.ua/detsentralizatsiya-regionalizatsiya-zgurtovanist-mirkuvannya/)

Про важливість питань, які розглядаються у цій статті говорить лічильник поширень. 930 разів стаття була поширена через Фейсбук.

Один абзац цієї статті виглядає так: «Нерівномірність економічного розвитку між регіонами є притаманними для будь-якої більш менш великої країни і Україна тут не виключення, але відсутність адекватної державної регіональної політики спрямованої на формування єдиного згуртованого українського простору призвела до посилення регіонального егоїзму і творення міфів «хто кого годує». Міф, що «Донбас годує всіх» став одним і основних каменів творення донбаського сепаратизму, який, за підтримки Росії, призвів до війни.

Реально лише з 2014-15 років почались спроби певним чином звернути увагу на необхідність зміни підходів до регіонального розвитку, а питання формування єдиного загальноукраїнського простору чи не вперше знайшло відображення у стратегічному документі – Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року[2].

Прийняття нового Закону «Про засади державної регіональної політики» та внесення до Бюджетного кодексу України статті 24-1, яка фіксувала створення у структурі Державного бюджету України бюджетної програми – Державного фонду регіонального розвитку для фінансування проектів регіонального розвитку в регіонах, давало шанс на створення в Україні цілісного набору планувальних та фінансових документів для регіонального розвитку як частини внутрішньої політики держави.»

Отже, 25 років Україна йшла до формування на рівні законодавства розуміння, що згуртованість країни, єдність її простору, зменшення диспропорцій та розбіжностей між регіонами є ключовим елементом самозбереження держави. Під це розуміння було підведено і певні бюджетні ресурси. Стаття 24-1 передбачила для цього 1% видатків Державного бюджету України. Проте не так сталось, як гадалось. Державний фонд регіонального розвитку (ДФРР) так і не запрацював по правилах, які прописані в нашому законодавстві і не тому, що вони погано написані.

Просто Україна, найдивніша країна світу – тут всі закони виконуються або добровільно, або ніяк.

Найяскравіший приклад – це самі народні депутати України. Визначивши в Бюджетному кодексі суму для ДФРР у розмірі 1% видатків держбюджету, вони ще жодного разу не дотримались цієї норми!

Щороку вони забирають із коштів ДФРР більше половини його розрахункового обсягу на субвенцію, яку в народі називають «депутатською» – на соціально-економічний розвиток окремих територій. Ця ручна субвенція уже перевищила сумарно кошти ДФРР та субвенцію на розвиток інфраструктури об‘єднаних територіальних громад!

Якщо можна депутатам, то можна і іншим! І в своєрідне добровільне «виконання» закону по-своєму включились ОДА.

Згідно законодавства проекти регіонального розвитку на наступний рік мають бути відібрані до 01 травня року поточного. Але ще жодного разу так не сталось. Пакет проектів на поточний рік формується протягом поточного року. В результаті частина коштів ДФРР просто не може бути використана у поточному році, оскільки банально не встигають.

Комісія із розгляду проектів ДФРР, яка створена при Мінрегіоні, мала б по формальним підставам відмовити у фінансуванні у поточному році проектів, які подані не у визначений законодавством термін, також виконує закон по-своєму, розглядає та затверджує подані проекти до фінансування, чим бере на себе також відповідальність за неналежне виконання закону.

Не виконання букви та духу закону спонукає до …. Ініціювання змін закону!? Дивна логіка. Не подають проекти вчасно, відтак не можуть освоїти кошти, давайте дамо змогу переходити коштам на наступний рік. А чи це посилить дисципліну виконання закону? Сумнівно. Скоріш за все, тепер взагалі до процесу планування та реалізації проектів регіонального розвитку відноситимуться без ентузіазму. Буде, як в старому совєтському анекдоті про будівельників: «не закінчимо сьогодні, кінчимо завтра, не кінчимо завтра – студентів покличемо».

І от таке банальне розгільдяйство щодо не виконання приписів закону стає підставою змін Бюджетного кодексу, особливо його статті 24-1 щодо формування Державного фонду регіонального розвитку. Автори цих змін пропонують замінити фіксовану цифру для коштів ДФРР у розмірі 1% видатків Держбюджету на 10% податку на прибуток підприємств.

Пояснення такого підходу виглядає достатньо логічним, якщо не дивитись глибше. Загалом ніби 10% податку на прибуток підприємств складає близько 1% коштів Держбюджету. І ці кошти пропонується накопичувати у спеціальному фонді держбюджету, тобто їх можна буде використовувати не тільки у поточному році, а й надалі.

Але!
  1. Податок на прибуток є дуже нестабільним джерелом надходжень. Він залежить від кон’юнктури ринків. Особливо для України, де найбільшими платниками таких податків є великі компанії, орієнтовані на експорт. Тому прогнозування надходжень ДФРР на наступні періоди стає проблематичним і ідея середньострокового планування стає ускладненою для реалізації.
  2. Верховна Рада України періодично змінює ставки цього податку і в основному на його зменшення, що відразу зменшить суму ДФРР, але найголовнішим тут є те, що взагалі існує багато ініціатив замінити податок на прибуток, принципово іншим податком – податком на виведений капітал. Ця ідея готується в Мінекономіки. А Національна рада реформ в 2016 році підтримала ініціативу введення податку на виведений капітал з 1 січня 2018 року. Після впровадження такої ініціативи ДФРР взагалі залишиться без джерела надходжень.
  3. Ну і чи не найголовніше. Розміщення підприємств по українським регіонам є вкрай нерівномірним. Різниця у сплаті цього податку в залежності від регіону складає десятки разів. Ми відразу отримаємо нову дискусію «хто кого годує». На наступних виборах в деяких регіонах точно появиться гасло «ми свої податки віддаємо іншим, а самі потерпаємо від підприємств, які у нас псують повітря і природу».
  4. Ще одна ремарка. Україна в поточному році почала реалізацію проектів розвитку у регіонах за 5 програмами за кошти Європейського Союзу на підтримку регіонального розвитку у сумі понад 630 млн. гривень. Бажання народних депутатів попіаритись у своїх виборчих округах за державний кошт за рахунок вилучення коштів з ДФРР на «депутатську» субвенцію уже привело до того, що в 2018 році сума коштів від ЄС для України буде суттєво меншою. Руйнація нинішнього підходу до формування коштів ДФРР може взагалі позбавити Україну цих грошей.

Замість підсумку:

Ми вибудовували систему планування та реалізації державної регіональної політики протягом останніх 10 років в умовах тотального нерозуміння: яка регіональна політика? Кому це потрібно? Які проекти регіонального розвитку? Будуємо, ремонтуємо лише те, де можна отримати піар!

Але події 2013-14 років показали згубність для держави відсутності прогнозованої та фінансованої регіональної політики, і 2015 рік став проривним для законодавчого формування такої політики.

Україна отримала дуже прогресивне та логічне правове регулювання формування та реалізації регіональної політики. Це визнав і ЄС і саме тому надав Україні кошти на її реалізацію. Це не кредити, а грантові кошти для українського бюджету, які не потрібно повертати.

Що ж сталось? До війни привикли. В інших регіонах ніби ще не воюють, тому за регіональну політику можна знову забути? Вибори головніше?

Навряд чи це правильний підхід. Невиконання закону офіційними особами та органами не може стати підставою для ліквідації прогресивних здобутків щодо регіональної політики та стимулювання регіонального розвитку.

Ці нові інструменти формування та реалізації політики слід впроваджувати у життя, інакше «нові Донбаси» лише питання часу.

А. Ткачук

15.11.2017