Загальні підходи до управління в агломераціях. Частина п’ята.

2.5. Загальні підходи до управління в агломераціях

Загалом в європейських країнах не існує спільних для них правил, за якими формується система управління в агломераціях чи метрополіях, як власне називають території, що охоплюють агломерацію і складаються із цілої низки адміністративно-територіальних одиниць одного рівня. Оскільки в Україні запущено в обіг термін «агломерація», не тільки в загальному розумінні цього слова (див. нижче), а й як територію із спільним управлінням, будемо послуговуватись саме цим терміном.

АГЛОМЕРАЦІЯ (від латин. agglomero — приєдную, нагромаджую, накопичую) — зосередження населених пунктів (здебільшого міського типу) на певній території і групування їх за певними ознаками: виробничими, ремісничими, рекреаційними, культурологічними.

По суті це визначення сформувалось із звуженого тлумачення «нагромадження», яке застосовували і зараз застосовують у гірничій справі, географії, мікробіології до характеристики певної заселеної території виходячи із системи розселення.

Попри це в самій агломерації присутні декілька, а часом десятки міст чи точніше муніципалітетів, які взагалі мають право на місцеве самоврядування, обирають свої органи – мера та раду. Тому часто для всієї території агломерації, яка пов’язана десятками різноманітних зв’язків рішення в сфері транспорту, каналізації, публічного простору… рішення одного органу одного міста може мати суттєві впливи на сусідів по агломерації. В цих умовах потрібні механізми, які б давали змогу певним чином координувати ухвалення рішень в окремих сферах, можливо консолідовувати бюджети чи здійснювати спільне стратегування розвитку чи планування простору усієї території.

Реально на практиці існує декілька механізмів узгодження інтересів суміжних муніципалітетів – не формальні та визначені нормативними актами. В обох випадках найкращий результат досягається лише тоді, коли між суб’єктами є максимальна довіра.

В першому випадку, а практика говорить, що у близько 52% випадків погодження інтересів між сусідніми муніципалітетами відбувається через неформальні контакти мерів, узгоджують більше поточні та оперативні справи, що виникають.

Другий випадок передбачає наявність або договорів між учасниками, або створення певного координуючого органу знову ж таки згідно добровільно укладеного договору, або наявності спільного органу управління для певної сукупності муніципалітетів відповідно до закону.

Найбільш багатим та різноманітним є досвід правового регулювання у Франції. Правило, що більшість муніципалітетів/комун є учасниками різних міжмуніципальних об’єднань є справедливим і для агломерацій.

Зараз у Франції діє 2700 міжмуніципальних органів, які об’єднали понад 95% муніципалітетів. Ці органи мають право збирати податки, розробляти стратегії, вирішувати питання сміття і т.п. Зараз такі над муніципальні органи формуються фактично непрямими виборами, через ради муніципалітетів. На наступних муніципальних виборах мешканці будуть обирати ці міжмуніципальні органи прямо, що значно посилить їх легітимність.

Фактично зараз у Франції де факто створено новий рівень адміністративно-територіального устрою – об’єднання комун із своєю територією юрисдикції, своїм представницьким та виконавчим органом і своїм бюджетом.

З 2014 року у Франції ввели різні статуси об’єднання навколо великих міст. Статуси[1] дає парламент і не завжди він погоджується на надання такого статусу. Такі свої окремі статуси мають Париж, Ліон, Марсель не як окремі міста, а як міські агломерації.

Приклад: Великий Страсбург

Великий Страсбург

Малюнок 22. Великий Страсбург (агломерація чи, як тут прийнято говорити – метрополія)

Страсбург сьогодні – це другий після Брюсселю центр об’єднаної Європи. Хоча можливо роль Страсбурга ще більш велика в стратегічному плані, адже тут крім Європарламенту розміщується ще й Рада Європи, яка об’єднує усі європейські держави.

За українськими мірками Страсбург самодостатнє, багате місто, що може обходитися без участі в міжмуніципальній кооперації чи об’єднаннях комун. Тільки Різдвяний ярмарок відвідує понад 2 млн. туристів і який дає місту 160 млн. євро обороту. До того ж тут понад 60 диппредставництв, не кажучи вже за структури Ради Європи та Євросоюзу.

Насправді ж ситуація зовсім інша. Страсбург входить до складу міжмуніципального об’єднання – агломерації, яка складається із 25 комун та має власну міжмуніципальну раду, яка управляє значною кількістю справ на території Страсбурга та ще до 25 муніципалітетів.

Рада Страсбурзької агломерації складається із депутатів, донедавна це були депутати з муніципалітетів-членів об’єднання, що призначались радами цих муніципалітетів. Тепер в раду агломерації проводяться прямі вибори.

Об’єднання комун займаються окремими питаннями: транспорт, сміття, водопостачання, дороги … Комуни відповідають за все, але не все можуть зробити, тому і передають свої повноваження та ресурси на рівень об’єднання.

Міськрада Страсбурга позбулась свого виконавчого органу загалом. Ці повноваження здійснює виконавчий орган агломерації, за що Страсбург платить йому кошти!

Приклад: Муніципалітет/комуна Magny-les-Hameaux, агломерація Парижу.

Населення – 9233 особи, територія – 16,64 км. Населення зросло в середині 70 років, коли побудували новий район для житла.

Розміщена в природному парку на відстані 27 км від Парижу. До складу входить 7 хуторів, 4 муніципальні райони, 4 парки діяльності, проходить 4 дороги через муніципалітет. Є автобуси, що зв’язують комуну з іншими містами, автобус, що йде у Версаль, велодоріжки. Є початкові школи та коледж, крамниці, жандармерія та муніципальна поліція. Комуна входить до складу спільноти агломерації.

Типове місто-супутник столиці, як Буча чи Ірпінь під Києвом. Досить багата комуна. Проте і мер і всі його заступники працюють без зарплати, отримують лише компенсацію за свою роботу. Мер – 1500 євро, заступники по 500 євро на місяць, при середній зарплаті в комуні близько 3000 євро. Більшість заступників – пенсіонери.

Комуна має цікаву історію.

Після нарощування населення в 70-х роках комуна стала банкрутом. Органи місцевого самоврядування не змогли справитись із новими завданнями.
Після банкрутства, держава стає куратором комуни, вона бере на себе керування бюджетом (в особі префекта департаменту) і вирулює ситуацію. Так відбулось і тут, префект вирівняв ситуацію в комуні і сюди знову повернулось місцеве самоврядування.

В комуні 29 депутатів та 250 службовців. Мер має також представницькі компетенції від держави – відповідає за порядок і безпеку громадян. Несе кримінальну відповідальність за свої дії та акти. Якщо оскаржуються акти мерії, то це означає відповідальність мера.

Мер виконує бюджет і він за нього відповідальний. Мер підписує акти ради і адміністрації, заключає угоди та контракти. Керує всіма муніципальними службами, контролює публічні заклади. Адміністрація уособлюється генеральною дирекцією, яка складається із різних дирекцій та служб.

Основна компетенція комуни – освіта (початкові школи, спортивні секції, канцтовари, споруди, технічний персонал), вчителі та програми – компетенція держави, комуна відповідає за споруди початкової школи та їх технічних працівників.

Комуна входить до складу міжмуніципального угрупування. Членів органів управління міжмуніципальної співпраці обирають уже на загальних виборах так само, як і депутатів ради комуни. Компетенції, передані в цю структуру складають близько 50% від усіх повноважень комуни.

Фінанси комуни формуються приблизно так, як і у нас до бюджетної реформи грудня 2014 року.

Основні надходження місцевого бюджету:

Податок з житла – сплачують всі, хто має житло

Податок з землі – сплачують тільки власники землі

Надходження від служб – плата за послуги

Дотації від держави – на функціонування забезпечення державних компетенцій (вибори, керування школою, тощо) найбільша сума.

Дотації на інвестування можна отримати на великий проект, але у комуні немає таких проектів, тому немає таких надходжень. Субсидію на менший проект можна отримати від департаменту чи регіону, якщо це співпадає з пріоритетами розвитку відповідно.

Комуна вважається багатою, але в рамках співробітництва має відбуватись перерозподіл ресурсів між багатими і бідними громадами, тому з цієї комуни частина коштів іде біднішим комунам в угрупуванні.

Проект бюджету з усіма правками депутатів надсилаються до префекта на узгодження.

Головним контролером бюджету є Мінфін.

В межах комуни більшість земель у приватній або державній власності. Ліси, озера і т.п - в державній власності, також частина с/г земель у державній власності – особливо при дорозі, стовпів електропередач. В комунальній власності - землі під комунальними будівлями та дорогами.

Основним планувальним документом простору комуни є схема планування. Зараз ця компетенція належить агломерації і такий план затверджує рада угрупування/агломерації. Спочатку цей документ ухвалюють комуни, на які поширюється документ, далі ухвалює рада агломерації. Префект контролює легальність документу. Змінити документ уже лише комуною неможна, це забезпечує його стабільність.

Проміжний висновок: у Франції кожна агломерація складається із різної кількості муніципалітетів/комун, які залишаються суб’єктами місцевого самоврядування, правда їхня компетенція обмежується по багатьох сферах, оскільки передається на рівень агломерації. Повноваження агломерації здійснюються радою агломерації і можуть бути різними для різних агломерацій. Ключовими повноваженнями агломерації є громадський транспорт та планування всієї території агломерації. Вектор французьких реформ в сфері управління територіями спрямований на поступову концентрацію повноважень у великих об’єднаннях муніципалітетів, зокрема агломераціях.

В інших європейських країнах ситуація дещо інша. В рамках агломерації співробітництво здійснюється передусім на добровільній основі, через зацікавленість муніципалітетів, що тут розміщуються у розвитку та вирішенні проблем своїх жителів через скоординовану політику.

Як правило, це відбувається через механізм міжмуніципального співробітництва в одній із найбільш організованій формі – створення координуючого органу – ради об’єднання/агломерації, ухвалення статуту, який визначає повноваження такої ради, її реєстрації, як юридичної особи.

Норми про такий формат співпраці є практично в усіх країнах-членах ЄС, вони також випливають із змісту Європейської хартії місцевого самоврядування.

Цікавим прикладом тут може бути земельне законодавство землі Баварія, ФРН.

Закон визначає підстави співробітництва, у тому числі обов’язкові, порядок утворення органів, загальних правил їх діяльності, порядок нагляду та припинення.

«Ст. 3 Передумови комунального співробітництва

(1) Згідно з положеннями цього закону, громади, сільські райони і округи можуть здійснювати співробітництво з метою спільної реалізації обов’язкових завдань, або завдань згідно з їхніми правами. Це не поширюється на громади, що входять до одного й того ж адміністративно-територіального об’єднання, якщо це адміністративно-територіальне об’єднання в стані виконати відповідні завдання не менш ефективно і економічно вигідно.

(2) Якщо цим законом передбачено обов’язкове співробітництво (ст. 16 і 28), то воно може здійснюватися лише між однорідними територіальними громадами з правом юридичної особи, між громадами районного значення і районного підпорядкування, а також між сільськими районами та громадами районного значення, якщо на ці територіальні громади зі статусом юридичної особи покладені однакові обов’язкові завдання.»

«Ст. 5 Робочі об’єднання із спеціальним статусом

(1) Існує можливість домовитися про те, що рішення робочого об’єднання стає обов’язковим для його учасників, якщо за нього проголосували уповноважені на це органи всіх учасників. Крім того, можна домовитися, що рішення з питань управління поточними справами, фінансових потреб, процедурних питань, ухвалення директив з планування і виконання окремих завдань стають обов’язковими для учасників робочого об’єднання, якщо за них проголосувала більшість уповноважених на це органів територіальних громад зі статусом юридичної особи, що є членами об’єднання.

(2) Можна домовитися про те, що уповноважені органи учасників зобов’язані протягом трьох місяців прийняти рішення з ініціативних пропозицій робочого об’єднання, причому в угоді можна передбачити і інший строк».

«ст. 7 Учасники і їхні завдання

(1) Громади, сільські райони і округи можуть укладати цільові угоди у формі публічно-правового договору.

(2) На основі цільової угоди учасники (територіальні громади із статусом юридичної особи) можуть делегувати окремі або всі завдання, пов’язані з певним цільовим призначенням, одній із територіальних громад; територіальна громада зі статусом юридичної особи при цьому може, зокрема, дозволити решті громад використання закладу, що утримується нею. Обсяг делегованих завдань територіальної громади, що береться за їхнє виконання, повинен бути другорядним у порівнянні з відповідними власними завданнями цієї громади.

(3) На основі цільової угоди учасники (територіальні громади із статусом юридичної особи) можуть здійснювати спільне виконання окремих або всіх завдань, пов’язаних з певним цільовим призначенням, і створювати чи утримувати з цією метою спільні установи».

Як бачимо із приведених вище норм цього закону, законодавець надав можливість сукупності муніципалітетів, об’єднуватись на основі різних підходів для вирішення спільних питань у різноманітних форматах. Такі підходи і застосовують муніципалітети в агломераціях і досвід тут є різноманітним, успішним і не надто.

Висновок:
  • Агломерації – продукт урбанізації країни, що виникає і розвивається завдяки певній спеціалізації території, її залученості в єдиний транспортний, виробничий… простір.
  • Агломерації не можна створити нормативним актом, вони або є або ще не склались.
  • Там, де Агломерації склались, появляється природня потреба співпраці її суб’єктів між собою.
  • Співпраця в межах Агломерації стосується передусім планування території, громадського транспорту та спільної інфраструктури.
  • Органом управління Агломерації може бути -  окрема Рада агломерації, депутати до якої можуть обиратися радами-членами або безпосередньо виборцями, може бути укладено різного роду договори між учасниками агломерації та визначено органи відповідальні за їх реалізацію у визначених сферах.

Агломерації. Аналітична записка. Частина перша за посиланням

Столичні агломерації. Частина друга за посиланням

Агломерації, як основні центри економічного розвитку світу. Частина третя за посиланням

Нові тренди територіального розвитку. Частина четверта за посиланням


[1] Це виглядає дійсно дещо дивним, адже має місце ручний режим отримання різних статусів для різних об’єднань, це лобізм, відсутність зрозумілого порівняння. В Україні це точно було б новим місцем політичної корупції.