Земля і люди. Непричесані думки на земельну тему.

Українці — землелюби. Буде землиця, не пропадуть. 

Завжди, протягом напевне тисячоліть, українська земля рятувала наших предків у різних напастях. Завойовники приходили і пропадали, а українець сіяв “жито-пшеницю й усяку пашницю” та бачив тих завойовників “глибоко в носі”. Земля у нас часто ставала причиною жорстоких повстань, коли різні окупанти чи пройдисвіти таки забирали в українців землю. Тоді загони селян перетворювалися на безстрашних і жорстоких воїнів, яких досі з острахом та люттю згадують наші деякі сусіди.

Саме тому земельне питання було дуже чутливим для українця в минулому. Таким воно залишається і зараз, в умовах наразі досить незвичних: високої урбанізації та практично відсутності сільського фермерства і куркульства.

Навколо земельного питання, читай — “земельної реформи”, існує купа спекуляцій. Різні політики чи, радше, політикани намагаються здобути собі вищі рейтинги, використовуючи щемливість українського духу щодо землі. От і нині земля знову стала темою чи не номер один після війни на Сході.

Продавати чи не продавати? Дерибанити залишки чи не… таки дерибанити? Хто це має робити і як швидко?

Ситуація на сьогодні: цифри для роздумів

Земельний фонд України (60,4 млн. га) характеризується високим рівнем освоєності. Основу земельних ресурсів складають сільськогосподарські угіддя, які займають 41,5 млн. га (68,8% фонду). У приватну власність передано 72,4% сільгоспугідь, у тому числі 80,9% ріллі для використання за цільовим призначенням — сільськогосподарського виробництва. Право на земельну частку (пай) набули 6,9 млн. осіб, з яких повноправними власниками з отриманням державних актів стали 6,7 млн. громадян.

Тобто із 41,5 млн. га земель сільськогосподарського призначення у приватній власності перебуває 31 млн., у державній — 10,5 млн. га сільгоспугідь, а також майже всі ліси та води. Станом на 1 січня 2010 р. загальна площа населених пунктів становила 7424 тис. га. На сьогодні ця територія ще дещо зросла, хоча основна динаміка розширення меж населених пунктів припала якраз на роки бурхливого будівництва — 2002–2010-ті, коли ще за межами населених пунктів було багато нерозподілених між приватними особами земель сільськогосподарського призначення. Включення цих земель у межі села давало змогу швидко змінити цільове призначення земель, розділити їх і роздати фізичним особам для приватизації.

Площа забудованих земель за роки незалежності зросла дуже суттєво: з 566,6 тис. га, або 0,9%, у 1990 р. до 2550,4 тис. га, або 4,2% від усіх земель, у 2015-му. Приріст становив 1983,8 тис. га, або в 3,5 рази! При цьому чисельність населення України зменшилася близько на 8 млн. осіб, або на 15%.

У 2017 р. Україна увійшла з такими основними “земельними” проблемами:

1. В Україні відбулося масове роздержавлення земель, і тепер у приватній власності перебуває переважна більшість земельного фонду.

3. Землі приватної власності сільськогосподарського призначення (паї), що належать 6,7 млн. українських громадян, не можуть продаватися-купуватися, тому переважно передані в довгострокову оренду сільськогосподарським підприємствам, перш за все агрохолдингам.

4. Сільське господарство України перетворилося на досить ефективне та конкурентне на світових ринках високотоварне виробництво, яке є достатньо монополізованим і вузькоспеціалізованим, тож дає обмежену кількість робочих місць у сільських територіях.

5. 10,5 млн. га сільськогосподарських земель державної власності виглядають досить ласим шматком для їх швидкого розподілу у приватну власність, тому кожен раз перед завершенням терміну дії мораторію на продаж земель сільськогосподарського призначення з’являються ініціативи почати “ринок землі” із продажу саме державних земель.

6. Органи місцевого самоврядування територіальних громад, які уже давно роздали землі у приватну власність у межах населених пунктів, вимагають передати залишки земель державної власності, що розташовані за межами населених пунктів, у їхнє розпорядження.

7. Найперспективніші прибережні землі біля морів, озер і річок уже приватні, і доступ до водойм для більшості людей закритий.

8. Уряд ініціює підтримку сімейних ферм. Ідея “півмільйона сімейних ферм” бродить Україною.

9. Ветерани АТО намагаються отримати обіцяну землю, і це провокує проблеми і скандали.

Отже, проблеми є, вони очевидні і потребують вирішення системно, а не “як вийде”, адже вільних земель уже практично не залишилося, про що свідчать цифри, наведені вище.

Тепер про головне. Що з цим робити? Яким має бути завершення земельної реформи, розпочатої ще на початку 90-х років минулого століття?

По суті, сьогодні основні ідеї завершення земельної реформи зводяться до двох позицій: запровадження ринку земель сільськогосподарського призначення та надання права на розпорядження державними землями органам місцевого самоврядування. Питання зміни парадигми сільськогосподарського виробництва в Україні для розширення зайнятості у сільських територіях якось само собою відійшло кудись далеко.

За фактом потрібно розглядати питання ринку земель сільськогосподарського призначення та передачі в розпорядження органам місцевого самоврядування територіальних громад земель державної власності разом, адже тут багато взаємозв’язків.

Продавати чи купувати?

Щодо обігу земель сільгосппризначення зламано вже купу списів. Багато хто з політиків уже встигнув кілька разів змінити свою позицію щодо права українців продавати чи купувати такі землі. Нинішній уряд нібито планував внести законопроект про обіг земель на розгляд Верховної Ради у жовтні. Проте, невідомо, який законопроект має на увазі заступник міністра аграрної політики та продовольства.

Адже поки що урядового законопроекту немає, а замість нього у парламенті зареєстровано законопроект про обіг земель сільськогосподарського призначення №5535, який аж надто спрощує підходи до купівлі-продажу земель с/г призначення і навіть дозволяє купувати такі землі іноземцями, чого не було в жодному із законопроектів, які з’являлися раніше, навіть у часи президентства Януковича.

У будь-якому разі ми маємо ситуацію, коли 6,7 млн. українських громадян володіють 31 млн. га земель сільськогосподарського призначення, але не можуть їх продавати. Ще 10,5 млн. га сільськогосподарських земель перебувають у державній власності, які держава не може продавати.

І приватні власники, і держава досить успішно більшість своїх земель уже здали в оренду. Але відсутність ринку земель с/г призначення виглядає дещо не по-людськи щодо тих селян, яким уже досить давно вручили державні акти на право власності на землю, але так і не дали можливості розпорядитися цією власністю. Цікавинкою тут є навіть не те, що власник не має права продати свою власність, а те, з яким запалом намагаються подовжувати цю заборону найзатятіші захисники селян.

Після чергового подовження мораторію на продаж земель з’явилися нові ініціативи — започаткувати ринок землі не з обігу земель приватних, а з продажу земель державних. Але тут не все так просто. Продаж державних земель, як і майна, є досить ускладненим за процедурами, до нього прикуто прискіпливу увагу контролюючих і правоохоронних органів. Напевне тому сьогодні ми маємо цікаву ситуацію, коли інтереси зовсім різних суб’єктів щодо державних земель с/г призначення збіглися.

По-перше, агрохолдинги та політичні групи, які їх обслуговують. Адже для них дуже важливо створити такі умови, за яких ринок земель був би максимально неконтрольований з боку держави. А мінімізувати вплив держави на ринок землі можна, позбавивши державу власного земельного банку, аби вона не була гравцем на ринку. Саме тому швидка приватизація державних земель на руку таким суб’єктам.

По-друге, органи місцевого самоврядування територіальних громад. Їхня логіка проста: ми тут живемо, тому маємо розпоряджатися цією землею.

До цього емоційного сприйняття, яке властиве всім українцям, можна додати й багато інших розумних тез: земля є основним ресурсом громади; отримавши землю за межами населених пунктів, ми матимемо можливість залучити нових інвесторів і заживемо щасливо та багато.

Логіку органів місцевого самоврядування можна зрозуміти. Але важливо побачити і ризики від такого альянсу самоврядування та агровиробників.

Берегова лінія Київського моря у забудовах Страхолісся

Трохи екскурсу. Головне обвинувачення держави у нераціональному використанні земель пов’язане з діяльністю її органів, які в різні часи мали право наділяти осіб земельними ділянками безплатно із земель державної власності за межами населених пунктів. При цьому, часто це дійство відбувалося у відверто корупційний спосіб, а керівники районних “земів” особливо навколо великих міст швидко ставали мільйонерами, а згодом фігурантами справ про хабарництво. Аби зрозуміти це, варто лише поглянути на карти деяких прибережних територій. Наприклад, Страхолісся на Київщині, де власники новобудов біля Київського моря прорили канали від своїх гаражів до води. Така ж ситуація на Десні та Дніпрі біля Києва.

Чи не грішили тим самим органи місцевого самоврядування, роздаючи землі під забудову прямо на берегах водойм? Грішили також. Прикладів багато і не тільки на внутрішніх водоймах, а й на березі моря в Одесі чи Затоці, чи деінде на Дністрі або Бузі…

Узбережжя Чорного моря, Одеса

Що стосується дерибану земель, то пошукова система Інтернету дає десятки таких прикладів як органами виконавчої влади, так і органами місцевого самоврядування.

Узагалі можна побачити кілька класичних способів швидкої приватизації державних земель сільськогосподарського призначення, які реалізовувались органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування.

Спосіб 1. Отримання землі в органу виконавчої влади, який такими повноваженнями наділений (назви їх уже неодноразово змінювалися).

Наприклад, виділення 2 га землі одній особі для ведення особистого селянського господарства за межами населеного пункту, бажано десь недалеко від міста чи дороги. Знаходиться контакт з потрібною посадовою особою, подається заява… Далі деякі витрати, і особа стаєте власником землі сільськогосподарського призначення, але ніхто її ніколи не змушує тим сільським господарством на цій ділянці займатися. Якщо вона бажає там будуватися — не проблема, прямої заборони немає, легалізувати будівництво потім також нескладно. Можна змінити цільове призначення цієї земельної ділянки, просто це тягне за собою додаткові витрати. Варто зауважити, що часто цілі квартали котеджних містечок поблизу великих міст були побудовані на таких землях, виділених початково для ведення особистого селянського господарства і “безплатно”.

А далі знову все просто. Зміна цільового призначення — компетенція місцевої ради… У результаті — купівля-продаж, забудова. І раптом виявляється, що уже немає земель не тільки для пасовищ, а й для розміщення соціальних закладів у селах, це притому, що Україна має досить низьку щільність населення порівняно з іншими країнами Європи. Землі у нас теоретично дуже багато, а от вільних ділянок публічної власності практично немає.

Отже, короткий аналіз розбазарювання земель органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування показує: проблема не у тому, хто роздає землю, а у тому, що землю можна роздати “безплатно”, тобто отримати на такій роздачі дуже високу “рентабельність”. Саме це і штовхає багатьох на порушення законів.

Ще однією причиною бездумного чи, радше, бездарного використання земель у природоохоронних, прибережних зонах є відсутність просторового планування цих територій. Території поза межами населених пунктів не мають детального планування. Якщо схема території області ще є, то у районі, як правило, цього немає взагалі. А земельне законодавство не передбачає жорсткої прив’язки виділення земельної ділянки, наприклад, “під особисте селянське господарство” із схемою планування району чи сільради. Такий вид документації, як схема планування території сільради, було скасовано в 2010 р. у період Азарова—Януковича. Це якраз і призводить до хаосу у творенні простору наших сіл, селищ і міст. Адже виявляється, що біля самого міста чи селища з’являються багатоповерхові квартали, які не вписуються у мережу доріг і для яких не передбачена наявність дитячих садків чи шкіл.

На основі досвіду розпорядження публічними землями органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування можна зробити певні висновки щодо майбутніх кроків у земельній реформі.

Виглядає логічним, що наділення осіб земельними ділянками за рахунок земель державної та комунальної власності має здійснюватися винятково на основі розробленої містобудівної документації — схеми планування території чи генерального плану.

Зміна цільового призначення земельної ділянки, а також її поділ чи консолідація мають відбуватися також на основі містобудівної документації.

У разі доцільності корегування містобудівної документації до потреб власника земельної ділянки має бути пройдений увесь цикл узгодження нових планувальних рішень з оцінкою впливу можливих змін на ризики щодо розвитку громади, зміни середовища проживання людини.

Має бути передбачений механізм дієвого контролю над використанням земельної ділянки поза цільовим призначенням та не відповідно до планувальної документації.

Процедури виділення земельних ділянок мають бути зрозумілими, прозорими і такими, що мінімізують корупційні ризики.

Запровадження ринку земель сільськогосподарського призначення можливе передусім із наданням права купівлі-продажу земель приватної власності, із забезпеченням при цьому активної ролі державного регулювання ринку землі.

По суті, що робити, ніби відомо усім, але як розв’язати проблеми, виходячи із політичного форматування парламентських та позапарламентських сил, — незрозуміло. Вектори політичних та економічних акторів різні, а майданчика для предметного обговорення означених вище проблем не існує.

Без відкритого діалогу між усіма ключовими політичними та економічними гравцями, без розгляду проблеми майбутнього ринку земель сільськогосподарського призначення разом із підходами щодо розпорядження державними землями врегулювати питання завершення земельної реформи в інтересах майбутнього розвитку територіальних громад та держави просто неможливо.

Першу спробу законодавчо передати право розпоряджатися державними землями органам місцевого самоврядування (ОМС) було зроблено у законопроекті №4355, який навіть було прийнято в першому читанні, але він так і не вийшов на друге. Перспективи його ухвалення — надто примарні, оскільки у проекті робиться спроба поєднати інтереси різних лобістських груп: від органів місцевого самоврядування до агрохолдингів, узгодити які надто складно. Політичних заяв про неминучість передачі земель державної власності у розпорядження ОМС було так багато, що відступити від цього уже не вийде.

Саме тому з метою розблокувати тему передачі права розпоряджатися державними землями за межами населених пунктів до ОМС було підготовлено і подано від уряду законопроект №7118. Ініціатива Кабміну тут виглядає радше спробою виконати обіцянку щодо передачі державних земель у розпорядження ОМС, а не вирішити проблеми завершення земельної реформи.

У пояснювальній записці до законопроекту №7118 мета проекту виглядає дійсно надто локальною: “Основною метою проекту Закону є розширення повноважень органів місцевого самоврядування у галузі земельних відносин, передати сільським, селищним, міським радам об’єднаних територіальних громад повноваження з розпорядження землями державної власності в межах території відповідних територіальних громад”.

Чому органи місцевого самоврядування повинні розпоряджатися державними землями і як це зменшить корупцію чи дасть поштовх до стрімкого розвитку громад, так і не було пояснено.

Ще одна теза із пояснювальної записки потребує додаткового коментаря: “Для реалізації визначених Концепцією завдань, забезпечення повсюдності місцевого самоврядування, необхідно розширити повноваження органів місцевого самоврядування у галузі земельних відносин, передати органам місцевого самоврядування об’єднаних територіальних громад повноваження з розпорядження землями державної власності в межах території відповідних територіальних громад”.

По суті, автори записки пішли на досить штучне та вузьке розуміння повсюдності місцевого самоврядування — розпорядження державними землями. Як уже зазначалося вище, найбільша кількість земель в Україні — це землі приватної власності. Проте ніхто не порушує питання про право органів місцевого самоврядування розпоряджатися землями приватної власності. Чи буде в такому разі реалізоване поняття “повсюдності”, якщо тотальна більшість земель перебуває поза межами розпорядження органами місцевого самоврядування?

Насправді розпорядження землями та “повсюдність” місцевого самоврядування не зовсім кореспондуються. Адже “повсюдність” означає поширення юрисдикції органів місцевого самоврядування на всю територію громади, незалежно від того, які категорії земель розташовані в межах її території і який їхній правовий статус. Ключовою проблемою порушення принципу “повсюдності” місцевого самоврядування є відсутність права територіальних громад на просторове планування всієї своєї території, а не право власності на землю чи право на розпорядження землями державної власності.

Тепер про основні новели законопроекту №7118.

Ключовою позицією законопроекту є зміни статті 12 Земельного кодексу України, якими надається право органам місцевого самоврядування розпоряджатися державними землями.

Стаття 12 доповнюється такими пунктами:

а) розпорядження землями державної власності в межах, визначених цим Кодексом;

б) передача земельних ділянок державної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу;

в) надання земельних ділянок у користування із земель державної власності в межах, визначених цим Кодексом“.

На практиці це означає, що відтепер безплатна передача державних земель у приватну власність перейде від органів виконавчої влади до органів місцевого самоврядування територіальних громад. Корупційний тиск з метою отримати безплатно останній матеріальній ресурс — землю переміститься з органів виконавчої влади до органів місцевого самоврядування.

Якщо до ухвалення таких змін в Україні всіх органів Держгеокадастру, які мають повноваження щодо виділення земельних ділянок, було менш як 500 на всю країну, то після впровадження нового закону їх уже буде багато тисяч. Швидкість роздачі державних земель зросте у десятки чи сотні разів!

На практиці це означатиме, що орган місцевого самоврядування отримує можливість спочатку виділити фізичній особі земельну ділянку сільськогосподарського призначення, а після її оформлення у власність другим рішенням може бути змінено цільове призначення цієї земельної ділянки, наприклад, під забудову чи промислову зону.

Ще одне нове положення принципового характеру у законопроекті №7118 стосується зміни підходів до вилучення земельних ділянок державної власності. Стаття 122 Земельного кодексу: “4. Сільські, селищні, міські ради об’єднаних територіальних громад, що утворені згідно із законом та перспективним планом формування територій громад Автономної Республіки Крим, області, вилучають земельні ділянки державної власності, визначені частиною другою статті 122 цього Кодексу, які перебувають у постійному користуванні, для всіх потреб, крім випадків, визначених частиною десятою цієї статті“.

Це також є цікавою новелою: земельну ділянку у її власника — держави вилучає інший, недержавний орган — орган місцевого самоврядування.

Орган місцевого самоврядування територіальної громади отримує право надання в оренду земель державної власності.

Закон “Про оренду землі” отримує нову редакцію статті 4 “Орендодавці землі”: “Орендодавцями земельних ділянок державної та комунальної власності є Верховна Рада Автономної Республіки Крим, органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 Земельного кодексу України“.

Це означатиме, що тепер передача в оренду земельних ділянок, в першу чергу це дороги між паями, які є на карті, але яких немає реально, і які обробляються агрохолдингами та фермерами, ставків, інших земельних ділянок державної власності, за винятком незначних обмежень, буде здійснюватися ОМС.

Дивно, але факт: законопроект №7118 не містить жодних норм, які прив’язували б права органів місцевого самоврядування на розпорядження державними землями поза межами населених пунктів до необхідності розробити та затвердити ними просторової планувальної документації на всю територію громади.

Законопроект №7118 запроваджує цікавий механізм розпорядженням державними землями. Земельна ділянка формально залишається у державній власності, але орган місцевого самоврядування отримує право на повне розпорядження цією ділянкою, аж до її відчуження. Це є суттєвим обмеженням права власника, тому виглядає логічним передбачити певні інструменти контролю власника над законністю рішень органу щодо відчуження власності, не кажучи вже про ефективність чи потрібність такого відчуження.

Прикінцеві коментарі та деякі пропозиції:

1.Законопроект №7118 має досить високі шанси на ухвалення, оскільки він виглядає достатньо локальним, на відміну від законопроекту №4355, який виявився законсервованим у парламенті на тривалий час. Проте поява ширшого законопроекту №7118-1, серед авторів якого є ключові фігури з великих агрохолдингів, створює ризики для ухвалення законопроекту №7118. Адже принципова відмінність депутатського законопроекту від урядового полягає у тому, що тут право на розпорядження державними землями отримують усі територіальні громади, а не тільки об’єднані, як в урядовому проекті. Це означає, що у разі ухвалення урядового проекту право “ділити” державні землі матимуть близько 1000 суб’єктів, тоді як депутатського — майже сім тисяч! Це значно швидше позбавить державу державних земель.

2. Ухвалення законопроекту не вирішує питання повсюдності юрисдикції місцевого самоврядування територіальних громад, як про це заявлено у пояснювальній записці до документа.

3. Є великий ризик, що після ухвалення законопроекту (оскільки в Україні так і не впроваджено планувальної документації на рівні територіальних громад) землі за межами населених пунктів, які ще залишилися, досить швидко перейдуть у приватну власність, і їх хаотичне використання стане каталізатором суспільного невдоволення у багатьох громадах.

5. Ухвалення закону у редакції законопроекту на першому етапі виглядатиме перемогою, але за деякий час ситуація може змінитися, зокрема через відмову надавати земельні ділянки учасникам АТО, як це було обіцяно, та реальну відсутність придатних для цього земель близько до населених пунктів.

Що можна зробити для мінімізації зазначених ризиків?

1. До ухвалення законопроекту №7118 необхідно ухвалити проект №5223 від 7 жовтня 2016 р. “Проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо поширення повноважень органів місцевого самоврядування територіальних громад на всю територію відповідної сільської, селищної, міської територіальної громади”. Саме цей проект, який є по суті удосконаленим проектом №4390 від 12 квітня 2016 р., запроваджує повсюдність місцевого самоврядування територіальних громад і надає їм право на просторове планування всієї своєї території. Зрозуміло, що ні забудовники, ні агрохолдинги не хочуть планування території, тому ці проекти уже понад рік не розглядаються у Раді. Хоча ради територіальних громад готують свої планувальні документи на всю свою територію начебто авансом, аби вберегти свої території від хаосу.

2. Якщо у Верховної Ради не вистачить мудрості ухвалити спочатку законопроект №5223, тоді у законопроект №7118 варто включити необхідні перехідні положення, що передбачатимуть впровадження планувальної документації та міститимуть норми, які дадуть змогу державі зарезервувати у державній власності мінімально необхідну кількість земель сільськогосподарського призначення для запровадження ринку земель.

3. Потрібно також визначити порядок переходу права на розпорядження державними землями від органів виконавчої влади до органів місцевого самоврядування, адже з дати введення закону в дію нічого не зміниться. В органів місцевого самоврядування не має ні інформації про вільні земельні ділянки, ні організаційної спроможності виконати ці операції з використанням сучасних технологій.

І наостанок. За великим рахунком, навколо міст, селищ і сіл вільних державних земель практично не залишилося. У цьому легко пересвідчитися на сайті Держгеокадастру. На жаль, відмова від системного та поетапного розширення повноважень органів місцевого самоврядування на всю територію громади, як це передбачалося низкою законопроектів, що розглядаються в парламенті уже понад рік, привела до появи законопроекту, ухвалення якого практично не можливо відхилити, але який породить нові проблеми, що їх необхідно буде вирішувати.

Саме тому потрібні зрозумілі кроки усіх, кого турбує майбутнє українських земель, до вироблення спільної позиції щодо завершення земельної реформи в інтересах кожного українця, територіальних громад і держави.

Анатолій Ткачук


Джерело: Дзеркало тижня