Слідкуйте за новинами

Огляд законопроектів про місцеве самовр-ня в Україні(14.09.2009) (1ч.)

Дата: 24.09.2009

Пропоную Вашій увазі огляд з попередніми експертними оцінками законопроектів щодо удосконалення місцевого самоврядування в Україні, які зареєстровані в 2008 -2009 роках у Верховній Раді України та знаходяться на розгляді в Комітеті з питань державного будівництва та місцевого самоврядування (станом на 14.09.2009 року).
Насамперед, зазначимо, що зі 123 законопроектів, які знаходяться на розгляді в Комітеті з питань державного будівництва та місцевого самоврядування (станом на 14.09.2009 року) та зареєстровані в парламенті України, лише 32 можна вважати такими, що спрямовані в тій чи іншій мірі на удосконалення системи місцевого самоврядування в Україні. Основні законопроекти можна умовно поділити на такі групи:

А) законопроекти, які стосуються організації публічної влади в столиці (законопроекти «Про внесення змін до Закону України «Про столицю України – місто-герой Київ»). До таких належать

2011

06.02.2008

проекту Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про столицю України – місто-герой Київ» (щодо порядку обрання секретаря Київської міської ради)»
2023 07.02.2008 Проект Закону про внесення змін до деяких законів України (щодо розмежування функцій і повноважень Київського міського голови та голови Київської міської державної адміністрації)

2487

15.05.2008

Проект Закону про місто Київ – самоврядну територію,  столицю України

3127

08.09.2008

Проект Закону про внесення змін до статті 2 Закону України “Про столицю України – місто-герой Київ” (щодо деяких питань адміністративно-територіального устрою міста Києва)

3127-1

10.09.2008

Проект Закону про внесення змін до статті 2 Закону України “Про столицю України – місто-герой Київ” (щодо питань адміністративно-територіального устрою)

3050

12.08.2008

Проект Закону про внесення змін до деяких законів України щодо вдосконалення місцевого самоврядування в місті Києві

Б) законопроекти, які стосуються нормативно-правового регулювання місцевого самоврядування.
До таких належать

2759 11.07.2008 Проект Закону про внесення змін до Закону України “Про службу в органах місцевого самоврядування” (щодо заступників голів районних у місті рад з питань діяльності виконавчих органів рад)
3148 15.09.2008 Проект Закону про внесення змін до Закону України “Про статус депутатів місцевих рад” (щодо дострокового припинення повноважень депутатів)
3196 19.09.2008 Проект Закону про внесення змін до Закону України “Про статус депутатів місцевих рад” (щодо декларації про доходи)
3263 25.09.2008 Проект Закону про внесення зміни до статті 14 Закону України “Про службу в органах місцевого самоврядування”
3654 26.01.2009 Проект Закону про внесення змін до деяких законів України щодо участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики, вирішенні питань місцевого значення
4176 06.03.2009 Проект Закону про послуги, що надаються органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування та бюджетними установами
4570 29.05.2009 Проект Закону про внесення змін до Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” (щодо повноважень)
4638 10.06.2009 Проект Закону про внесення змін до Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” (щодо офіційного оприлюднення актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування)
4669 16.06.2009 Проект Закону про внесення змін до статті 55 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” (щодо уточнення обсягу права голови ради на суміщення своєї діяльності)
4752 02.07.2009 Проект Закону про статус сільських, селищних, міських голів
5056 20.08.2009 Проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо діяльності всеукраїнських асоціацій органів місцевого самоврядування

В) законопроекти, які стосуються нормативно-правового регулювання процедур
делегування повноважень. До таких належать

1472 01.02.2008 Проект Закону про порядок делегування повноважень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування
1472-1 15.02.2008 Проект Закону про делеговані повноваження
4615 05.06.2009 Проект Закону про внесення змін до Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” (щодо делегування повноважень)

Г) законопроекти, які стосуються нормативно-правового регулювання місцевих виборів.
До таких належать

1401 28.03.2008 Проект Закону про внесення змін до деяких законів України у зв’язку з проведенням місцевих виборів в окремих адміністративно-територіальних одиницях
2787 18.07.2008 Проект Закону про попередню підготовку членів виборчих комісій
3293 13.10.2008 Проект Закону про внесення змін до Закону України “Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” (щодо реалізації права національних громадських об’єднань висувати своїх кандидатів у депутати)
3603 14.01.2009 Проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо права висування кандидатів на виборах)
4185 12.03.2009 Проект Закону про внесення змін до Закону України “Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” (щодо обрання міських голів у містах із населенням понад 100 тисяч мешканців у два тури)
4234 19.03.2009 Проект Виборчого кодексу України
4234-1 14.04.2009 Проект Виборчого кодексу України

Д) законопроекти, які стосуються нормативно-правового регулювання місцевих референдумів.
До таких належать

2004 24.09.2008 Проект Закону про місцевий референдум
4299 01.04.2009 Проект Закону про внесення змін до деяких законів України щодо проведення всеукраїнського та місцевих референдумів
2630 11.06.2008 Проект Закону про територіальну організацію виборів і референдумів в Україні

Е) законопроекти, які стосуються нормативно-правового регулювання органів самоорганізації населення (ОСН).
До таких належать

1444 28.01.2008 Проект Закону про внесення змін до Закону України “Про органи самоорганізації населення” (щодо строку повноважень органу самоорганізації населення)

Є) законопроекти, які стосуються нормативно-правового функціонування та діяльності об’єднань громадян.
До таких належать

2511 19.05.2008 Проект Закону про внесення змін до статті 20 Закону України “Про об’єднання громадян” (щодо права об’єднання громадян звертатися до суду в інтересах його членів)
4633 10.06.2009 Проект Закону про громадські об’єднання

Серію публікацій розпочнемо з короткого огляду та аналізу законопроектів групи А), які стосуються організації публічної влади в столиці (законопроекти «Про внесення змін до Закону України «Про столицю України – місто-герой Київ»).

1. Проект Закону про внесення змін до Закону України “Про столицю України – місто-герой Київ” (щодо порядку обрання секретаря Київської міської ради) від 06.02.2008 року № 2011, внесений народними депутатами Портновим А.В. та Олійником С.В.
Автори законопроекту пропонують встановити більш демократичну процедуру обрання секретаря Київської міської ради, оскільки відповідно до чинного законодавства України секретар Київської міської ради обирається радою за пропозицією Київського міського голови. Таким чином запропонована кандидатура цілком і повністю залежить від міського голови.
Проектом пропонується внести зміни до Закону України «Про столицю України – місто-герой Київ» та встановити, що секретар Київської міської ради може обиратися радою як в порядку, встановленому статтею 50 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» тобто за пропозицією Київського міського голови, так і за пропозицією однієї третини депутатів Київської міської ради. Таким чином пропонується альтернативний порядком обрання секретаря Київської міської ради – за пропозицією однієї третини депутатів відповідного органу місцевого самоврядування.
В результаті аналізу цього законопроекту, на нашу думку, можемо зробити висновок, що запропонована редакція ч. ч. 3, 4 ст. 14 Закону України «Про столицю України – місто-герой Київ» розширює нормативно-правове регулювання відповідних відносин, розмежує в окремих структурних частинах однієї статті два важливі питання: порядок обрання секретаря Київської міської ради та його функції й повноваження. Окрім того, альтернативний порядок обрання секретаря Київської міської ради, на нашу думку, збалансовує вплив міського голови та депутатського корпусу міської ради на процес та результат обрання секретаря відповідного органу місцевого самоврядування в місті Києві. Заради справедливості слід зауважити, що цей законопроект не містить розмежованих підстав застосування альтернативного порядку обрання секретаря ради, що безперечно, буде породжувати проблеми щодо застосування положень закону та конфліктні ситуації при обранні вказаної посадової особи. Таким запропонований у другому абзаці ч. 3 ст. 14 проекту альтернативний порядок обрання секретаря Київської міської ради за пропозицією однієї третини депутатів відповідного органу місцевого самоврядування слід запроваджувати за умови визначення конкретних і чітко формалізованих підстав для його застосування.

2. Проект Закону „Про внесення змін до деяких законів України (щодо розмежування функцій і повноважень Київського міського голови та голови Київської міської державної адміністрації)” від 07.02.2008 року № 2023, внесений народним депутатом Кравченком М.В.
Автор законопроекту пропонує
(шляхом внесення змін до статей 13 та 16 Закону України «Про столицю України – місто-герой Київ» та статті 8 Закону України «Про місцеві державні адміністрації») розмежувати функції і повноваження Київського міського голови та голови Київської міської державної адміністрації, а також змінити порядок призначення голови Київської міської державної адміністрації, першого заступника та заступників, що, на його думку, відтворить баланс між Київською міською радою та Київською міською державною адміністрацією щодо управління об‘єктами комунальної власності територіальної громади м. Києва та здійснення столичних функцій міста.
На нашу думку, Закон України «Про столицю України – місто-герой Київ» потребує змін. Так, зокрема, втрата чинності Законом України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» (на який міститься посилання у діючих положеннях Закону, до якого пропонуються зміни) та набрання чинності Законом України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» обумовлює зміни до ч. 1 ст. 13 Закону України «Про столицю України – місто-герой Київ».
Слід нагадати, що відповідно до ч. 2 ст. 118 Основного Закону України особливості здійснення виконавчої влади у місті Києві визначаються окремим законом України, а відповідно до ч. 2 ст. 140 Конституції України – особливості здійснення місцевого самоврядування у місті Києві визначаються окремим законом. Визначення окремим законом спеціального статусу міста Києва обумовлюється ч. 3 ст. 133 Конституції України. На підставі зазначених конституційних положень Законом України «Про столицю України – місто-герой Київ» були визначені особливості здійснення у місті Києві місцевого самоврядування та виконавчої влади. Однією з головних особливостей побудови влади у місті Києві, згідно з цим Законом, є те, що Київська міська рада та районні у місті ради, маючи право на утворення власних виконавчих органів, підзвітних та підконтрольних їм (ст. 10), водночас повинні були сформувати ці органи «на базі» відповідних державних адміністрацій, які «паралельно» виконують функції державної виконавчої влади у місті (п. 2 Прикінцевих положень Закону). Отже, відповідно до чинного законодавства Київська міська державна адміністрація є виконавчим органом Київської міської ради. Відповідно до вимог ч. 2 ст. 141 Конституції України виконавчий орган міської ради очолює міський голова. Таке розуміння конституційних і законодавчих положень стосовно здійснення виконавчої влади у м. Києві підтверджується і рішенням Конституційного Суду України від 25 грудня 2003 р. № -рп/2003 (справа про особливості здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування в місті Києві), згідно з яким “Київську міську державну адміністрацію має очолювати лише особа, обрана Київським міським головою”.
Вищевикладене дозволяє зробити такі висновки:
• на нашу думку, запропоновані зміни можуть бути реалізовані за умови, що Київська міська державна адміністрація не буде виконавчим органом Київської міської ради;
• повноваження міського голови (ч. 3 ст. 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні») та повноваження голови місцевої державної адміністрації (ст. 39 Закону України «Про місцеві державні адміністрації») у переважній більшості позицій є ідентичними, що не дозволяє розмежувати функції і повноваження Київського міського голови та голови Київської міської державної адміністрації. Більше того, дві посадові особи з майже однаковим набором управлінських повноважень не будуть ефективно співпрацювати в межах одного й того ж населеного пункту, а принципів та правил такої співпраці проектом не пропонується;
• на нашу думку, зміни до ч. 1 ст. 16 Закону України «Про столицю України – місто-герой Київ», якими пропонується змінити порядок призначення та звільнення з посад першого заступника та заступників голови Київської міської державної адміністрації (поклавши повноваження щодо призначення цих осіб на Кабінет Міністрів України), обмежують конституційні повноваження глави Київської міської державної адміністрацій по формуванню персонального складу цієї адміністрацій та не є оптимальними, та може створювати додаткові труднощі у функціонуванні цього органу. Підтвердженням такого підходу є логіка п. 1 ч. 1 статті 39 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», відповідно до якого голови місцевих державних адміністрацій очолюють місцеві державні адміністрації, здійснюють керівництво їх діяльністю, несуть відповідальність за виконання покладених на місцеві державні адміністрації завдань і за здійснення ними своїх повноважень, та статті 40 того ж Закону, відповідно до якої перші заступники та заступники голови…несуть відповідальність за стан справ у дорученій сфері перед головою місцевої державної адміністрації (запропоноване у проекті послаблення організаційної залежності від Голови Київської міської державної адміністрації його першого заступника за заступників і фактичне виведення останніх із підпорядкованості Голові Київської міської державної адміністрації позбавить його необхідних важелів впливу на вказаних посадових осіб, призведе до неможливості виконання вищевказаних приписів Закону).

3. Проект Закону „Про місто Київ – самоврядну територію, столицю України” від15.05.2008 року № 2487, внесений народними депутатами Донієм О.С. та . Мартиненком М.В.
Відповідно до статті 20 Конституції України місто Київ є столицею України, спеціальний статус якого, згідно Статті 133 Конституції України, визначається законами України. Статті 118 і 140 Конституції України встановлюють, що особливості здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування в м. Києві визначаються окремим законом
На думку авторів чинний Закон України “Про столицю України – місто-герой Київ”, прийнятий у 1999р., не відповідає потребам забезпечення належного врядування в м. Києві та його стійкого розвитку, під яким, згідно з документами ООН, розуміється соціально, екологічно та економічно збалансований розвиток міста на основі переважно відновлюваних ресурсів, раціонального використання потенціалу і переваг, якими воно володіє. З огляду на це, існує нагальна потреба у оновленні законодавчого врегулювання особливостей організації і здійснення місцевого самоврядування та виконавчої влади в Києві з урахуванням:
• його статусу як історичного міста;
• потреби збереження його традиційного середовища та водночас – динамічного розвитку як столиці держави;
• наслідків зосередження нормотворчих, виконавчих і контролюючих функцій фактично в одній владній інституції.
Метою прийняття Закону України “Про місто Київ – самоврядну територію, столицю України”, відповідно до Конституції України є правове визначення:
• спеціального статусу міста Києва як столиці України;
• особливостей здійснення місцевого самоврядування та виконавчої влади в місті;
• особливостей формування бюджету міста, землекористування та містобудівної діяльності в місті;
• перелік столичних функцій м. Києва, державні гарантії їх виконання та шляхи їх реалізації;
• засад діяльності Столичної агломерації.
Закон спрямований на забезпечення належного врядування в м. Києві – управління використанням ресурсів міста з метою його стійкого розвитку, в інтересах громади та з урахуванням загальнонаціональних інтересів. В ньому враховані такі особливості статусу міста Києва, як:
• визнання міста історичним та наявність на його території пам’яток всесвітнього значення, а відтак — відповідальність міської спільноти за збереження культурної спадщини (включаючи міжнародно-правові зобов’язання);
• столичний статус міста, що передбачає виконання ним функцій міжнародного, політичного, адміністративного, ділового, культурного центру.
Проектом закону передбачається реорганізація системи міської влади на засадах чіткого організаційного розподілу повноважень між представницьким і виконавчим органами місцевого самоврядування, міським головою, органами державної виконавчої влади через:
• усунення практики: (а) виконання повноважень виконавчих органів місцевого самоврядування місцевими державними адміністраціями; (б) суміщення повноважень голови Київської міської державної адміністрації впади і Київського міського голови;
• зосередження виконавчих функцій в єдиному виконавчому органі міського самоврядування – Уряді міста Києва, який очолює Київський міський голова;
• заборону суміщення депутатського мандата Київради з посадами в Уряді Києва та/або органах виконавчої влади;
• посилення представництва інтересів територіальних громад районів міста через участь голів районних виконавчих комітетів в Уряді міста Києва; створення у складі постійних комісій Київради Постійної комісії з питань розвитку районів.
Згідно з законопроектом, система місцевого самоврядування в місті Києві складається із: територіальної громади міста, складовими якої є територіальні громади районів у місті; міського голови; представницьких органів місцевого самоврядування: Київської міської ради та районних у місті рад; виконавчих органів місцевого самоврядування: Уряду міста Києва та виконавчих органів районних у місті рад; органів самоорганізації населення.
Проектом закону передбачається, що м. Київ з прилеглими до нього територіями Бориспільського, Броварського, Васильківського, Вишгородського, Києво-Святошинського, Обухівського районів Київської області, містом Бровари, містом Бориспіль на основі єдності соціально-економічних, екологічних, культурних інтересів складають Столичну агломерацію (Великий Київ). Столична агломерація не є окремою самостійною адміністративно-територіальною одиницею в системі адміністративно-територіального устрою України.
З метою забезпечення узгодженого розвитку територій столичної агломерації створюється Асамблея Великого Києва, до якої мають увійти керівники органів державної виконавчої влади і місцевого самоврядування Києва районного та обласного рівнів. Асамблея узгоджує основні документи, що стосуються розвитку територій (зокрема, генеральні плани), маючи на меті вироблення єдиного Генерального плану Столичної агломерації (Великого Києва).
Законопроектом визначаються особливості відносин власності та земельно-майнових відносин у м. Києві, особливості землекористування та містобудування, повноваження органів місцевого самоврядування та виконавчої влади у цих галузях.
На думку авторів прийняття Закону України “Про місто Київ – самоврядну територію, столицю України”:
• сприятиме створенню передумов переходу м. Києва до стійкого розвитку на підставі забезпечення належного врядування, ефективного використання наявних у міста ресурсів в інтересах всіх його жителів;
• посилить позиції самоврядування, розширить можливості залучення громадян до управління міськими справами, забезпечення партнерства міської громади та інституцій влади, розширить можливості розвитку міста Києва;
• сприятиме більш ефективній реалізації Києвом його функцій як столиці України, історичного, наукового, культурно-освітнього, ділового центру, підвищенню якості життя його жителів.
На нашу думку, філософія законопроекту “Про місто Київ – самоврядну територію, столицю України”, насамперед, має строго випливати з конституційної філософії та філософії базового закону побудови системи місцевого в Україні і не дублювати їх та норми інших законів. Недотримання цього принципу призвело до великої кількості неузгодженостей, суперечливих або конкуруючих положень, неточностей тощо. Окрім того, є ще одне важливе зауваження до ряду приписів законопроекту техніко-юридичного характеру щодо нормопроектування та законопроектування, а саме:
• низка приписів проекту має ненормативний характер;
• нетиповість структури преамбули законопроекту;
• невідповідність змісту окремих статей їх назві;
• невпорядкованість нумерації пунктів тощо.

На нашу думку, якщо ми дійсно хочемо системно вирішувати проблеми місцевого самоврядування, то слід скористатися розробками, запропонованими незалежними експертами в законопроекті „Про місцеве самоврядування в Україні”, „Про місцеві державні адміністрації” тощо (дивись на сайті Інституту громадянського суспільства – http://www.www.csi.org.ua/).

4. Проект Закону „Про внесення змін до статті 2 Закону України “Про столицю України – місто-герой Київ” (щодо деяких питань адміністративно-територіального устрою міста Києва)” від 08.09. 2008 року № 3127 , внесений народними депутатами Пилипенком В.П. та Портновим А.В.

На думку авторів, необхідність прийняття даного акту зумовлено тим, що в чинному Законі України “Про столицю України – місто-герой Київ ” не визначено положення стосовно порядку утворення і ліквідації (реорганізації) районів у місті Києві, а також не визначений орган, до компетенції якого це віднесено. Основною метою прийняття акту є гармонізація чинного Закону України “Про столицю України – місто-герой Київ ” шляхом визначення та закріплення процедури утворення і ліквідації (реорганізації) районів у місті Києві.
Проектом пропонується встановити, що рішення про утворення і ліквідацію (реорганізацію) районів у місті Києві, встановлення та зміну їх меж, найменування і перейменування таких районів приймається Київською міською радою і набуває чинності після його затвердження Постановою Верховної Ради України. Тобто пропонується викласти статтю 2 Закону України «Про столицю України – місто-герой Київ» у новій редакції. Зокрема, в ньому передбачається доповнити вказану статтю Закону положенням, згідно з яким «рішення про утворення і ліквідацію (реорганізацію) районів у місті Києві, встановлення та зміну її меж, найменування і перейменування таких районів приймається Київською міською радою за умови погодження Верховною Радою України». Чинна ж редакція цієї статті взагалі не визначала порядку вирішення відповідних питань.

На нашу думку уточнення положень чинного законодавства щодо порядку утворення і ліквідації районів у містах (в тому числі у м. Києві), визначення їх меж тощо – на часі, оскільки чинними положеннями Законів України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про столицю України – місто-герой Київ» порядок вирішення цих питань і досі не визначений. Пункт 41 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» містить лише бланкетну норму, відповідно до якої до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад відноситься «прийняття рішень з питань адміністративно-територіального устрою в межах і порядку, визначеному цим та іншими законами».
По цій проблемі слід нагадати наступне.
Відповідно до п.13 ч.1 ст. 92 Конституції України межі повноважень відповідних місцевих рад і порядок вирішення цих питань мають визначатися в спеціальному законі України про територіальний устрій України, який досі не прийнятий парламентом. Така прогалина у законодавчому регулюванні цих суспільних відносин свого часу призвела до необхідності офіційного тлумачення окремих положень Конституції та законів України Конституційним Судом України, який у своєму Рішенні №11-рп/2001 від 13.07.2001року сформулював правову позицію, за якою: «положення пункту 41 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» про те, що до компетенції сільських, селищних, міських рад належить прийняття рішень з питань адміністративно-територіального устрою, треба розуміти так, що вирішення цих питань не віднесено виключно до повноважень державних органів і може здійснюватися сільськими, селищними, міськими радами в межах і порядку, визначених цим та іншими законами України. Межі таких повноважень міських рад, зокрема щодо утворення і ліквідації районів у місті Києві, зазначеним та іншими законами України чітко не визначені і не віднесені до компетенції будь-яких інших органів. Ці питання, виходячи із спеціального конституційно-правового статусу міста Києва як столиці України, може вирішувати Київська міська рада».
Однак це рішення не зняло з порядку денного необхідності визначення на законодавчому рівні порядку вирішення питань утворення та ліквідації районів у містах (як і інших питань), як того вимагає п.13 ч.1 ст. 92 Конституції України, за якою питання територіального устрою мають визначатись виключно законами України. Адже Конституційний Суд не може своїми рішеннями усувати прогалин у законодавчому регулюванні відповідних суспільних відносин. Враховуючи те, що за змістом ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування зобов’язані діяти за принципом «дозволено те, що передбачено законом».
На нашу думку, проблема законодавчого врегулювання порядку вирішення питань адміністративно-територіального є частиною змісту реформи адміністративно-територіального устрою України, правовою основою якою має стати, зокрема і закон про територіальний устрій.
Щодо запропонованого механізму вирішення вказаних питань, то він, на нашу думку, має будуватись виходячи з того, що адміністративно-територіальний устрій є способом територіальної організації держави, який засвідчує поділ єдиної, цілісної території держави на відносно відокремлені частини – адміністративно-територіальна одиниці, які є просторовою основою для організації та діяльності місцевих органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Такий поділ державної території на окремі частини (адміністративно-територіальні одиниці) обумовлюється, насамперед, суспільними потребами підвищення ефективності державного управління та наближення влади до громадян. При цьому треба мати на увазі також те, що відповідно до змісту положень п. 13 ч.1 ст. 92, ст. 132 та ч.1 ст. 133 Конституції України, а також п.3 рішення Конституційного Суду України від 13.07.2001 р. № 11-рп (справа про адміністративно-територіальний устрій), питання визначення внутрішньої територіальної організації держави, що включає поділ її території на відповідні адміністративно-територіальні одиниці, є питаннями загальнодержавного значення, у вирішенні яких об’єктивно повинна брати безпосередню участь держава в особі відповідних органів державної влади, що знайшло, зокрема, відтворення в п. 29 ч. 1 ст. 85 Конституції України. Саме тому ідея наділення міських рад у містах з районним поділом (включаючи і Київську міську раду) правом остаточно вирішувати питання утворення та ліквідації районів у місті, об’єктивна необхідність існування яких зумовлена насамперед неможливістю управління великим містом з одного центру потребує глибокого аналізу та виваженого і неупередженого розгляду в контексті фундаментальних інтересів України. Вирішення таких важливих питань як утворення і ліквідація адміністративно-територіальних одиниць (в тому числі районів у містах) має здійснюватися за участі відповідних органів державної влади (наприклад, Кабінету Міністрів України). Адже у разі віднесення до повноважень міських рад вирішення питань утворення та ліквідації районів у містах означатиме, що держава змушена буде пристосовувати систему місцевих органів державної влади до рішень відповідних міських рад, що не узгоджується, з одного боку, з територіальним верховенством держави, а з іншого – з потребами наближення влади до громадян. Крім того, на нашу думку, наслідком наділення міських рад повноваженнями остаточно вирішувати питання утворення чи ліквідації районів у містах може стати повна ліквідація районів у містах та повної централізації, коли всі питання соціально-економічного та культурного розвитку відповідних міст будуть вирішувати міські ради та їх виконавчі органи, очолювані міськими головами.
Такий підхід не виключає збалансованої участі у вирішенні питань адміністративно-територіального устрою відповідних територіальних громад та утворюваних ними органів місцевого самоврядування, які повинні діяти при цьому в межах Конституції і законів України. Адже місцеве самоврядування є формою децентралізації державної влади, а тому населення відповідних адміністративно-територіальних одиниць та обрані ними органи не можуть бути повністю усунені від процесу вирішення цих питань, особливо в тих випадках, коли це стосується його інтересів. Зокрема, правові передумови участі сільських, селищних, міських рад (в тому числі і Київської міської Ради) у вирішенні питань адміністративно-територіального устрою передбачені в Законі України „Про місцеве самоврядування в Україні. Приміром, за змістом пункту 41 частини першої статті 26 та пункту 1 статті 37 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні” вони самостійно приймають рішення з питань найменування (перейменування) вулиць, провулків, проспектів, площ, парків, скверів, мостів та інших споруд, розташованих на території відповідного населеного пункту. Ці рішення є остаточними і не потребують узгодження чи затвердження іншими органами. Що ж стосується більш значущих питань адміністративно-територіального устрою (включаючи утворення та ліквідацію адміністративно-територіальних одиниць), то за змістом згаданих вище положень Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні” можна дійти висновку, що сільські, селищні, міські ради можуть лише вносити у порядку і межах, визначених законом, відповідні пропозиції щодо вирішення таких питань органами державної влади чи іншими органами місцевого самоврядування (зокрема, районними та обласними радами). Подібний характер мають також повноваження районних і обласних рад, які відповідно до пункту 26 частини першої статті 43 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні” поділяються на повноваження, в межах яких вони самостійно вирішують питання адміністративно-територіального устрою остаточно, і повноваження, в межах яких вони вносять лише відповідні пропозиції уповноваженим на це органам державної влади. Аналогічну норму містить пункт 11 статті 25 Закону України „Про місцеві державні адміністрації”, згідно з яким останні беруть участь у вирішенні питань адміністративно-територіального устрою у межах, визначених законодавством. Таким чином, рішення місцевих референдумів та відповідних місцевих рад з питань утворення чи ліквідації адміністративно-територіальних одиниць (в тому числі районів у містах) є лише формою їх участі у вирішенні питань адміністративно-територіального устрою, які, на наш погляд, мають остаточно вирішуватися відповідними органами державної влади, а не міськими радами. Зрозуміло, що такий підхід є виправданим за умови, коли юридичний зміст терміну „район у місті” збігається з юридичним змістом „район – адміністративно-територіальна одиниця”. В іншому випадку – має бути домінуючою позиція відповідного органу місцевого самоврядування.
Нагадаємо, що відповідно до пункту 3 „Положення про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР”, затвердженого Указом Президії Верховної Ради Української РСР від 12 березня 1981 року № 1654-X та чинним в частині, що не суперечить Конституції України, утворення і ліквідація районів, районів у містах, встановлення і перенесення адміністративних центрів районів проводилося Президією Верховної Ради Української РСР за поданням виконавчих комітетів відповідних обласних, міських (міст республіканського підпорядкування) Рад народних депутатів.
Повертаючись до змісту ч. 3 запропонованої редакції статті 2 Закону України «Про столицю України – місто-герой Київ», відповідно до якої рішення про утворення і ліквідацію (реорганізацію) районів, встановлення та зміну їх меж, найменування та перейменування таких районів приймається Київською міською радою «за умови погодження Верховною Радою України», слід зазначити, що вона не повною мірою узгоджується з пунктом 29 частини першої статті 85 Конституції України (до повноважень Верховної Ради України належить лише «утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна меж районів і міст, найменування і перейменування населених пунктів і районів»). При цьому відповідно до роз’яснення Конституційного Суду України «до повноважень Верховної Ради України належить утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна їх меж, найменування і перейменування тільки районів, а не районів у містах. Конституція України не містить інших положень, які б засвідчували наявність у Верховної Ради повноваження погоджувати відповідні рішення Київської міської ради. Крім того, пропозиція відносно погодження рішення Київської міської ради з Верховною Радою України не дає чіткого уявлення про механізм такого «погодження», а, отже, буде створювати ситуацію правової невизначеності щодо реалізації цієї норми на практиці.
Зауважимо, що за усталеною практикою встановлення і зміна меж районів у містах (без зміни їх чисельності) проводилися міськими радами народних депутатів за поданням виконавчих комітетів відповідних районних у місті рад. Таким чином сумнівною є пропозиція закріпити в законі правило, за яким рішення про встановлення та зміну їх меж, найменування та перейменування районів у місті Києві приймається Київською міською радою «за умови погодження Верховною Радою України», що може бути розцінено як звуження прав місцевого самоврядування.

5. Проект Закону „Про внесення змін до статті 2 Закону України “Про столицю України – місто-герой Київ” (щодо питань адміністративно-територіального устрою) від 10.09. 2008 року № 3127-1 , внесений народним депутатом Семиногою А.І.

На думку автора, прийняття цього законопроекту пов’язане з необхідністю чіткого визначення меж повноважень Київської міської ради щодо утворення і ліквідації районів у місті Києві. Метою законопроекту є прийняття норм, які забезпечать жителям територіальної громади міста Києва реалізацію права, яке гарантоване Конституцією (ч.1 ст.140), самостійно вирішувати питання адміністративно-територіального устрою щодо утворення і ліквідації районів у місті Києві. Статтю 2 Закону України “Про столицю України місто-герой Київ” пропонується доповнити частиною 3 наступного змісту:
„3. Питання адміністративно-територіального устрою міста Києва вирішується виключно на місцевому референдумі”.
Не повторюючи відповідні аргументи та висновки щодо близького за змістом законопроекту 3127 зазначимо, що законодавча пропозиція законопроекту 3127-1, відповідно до якої «питання адміністративно-територіального устрою міста Києва вирішується на місцевому референдумі», є розмитою. Адже поняття питання адміністративно-територіального устрою включає досить широке коло питань, до яких за змістом відповідних положень Конституції та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», інших актів законодавства відноситься утворення і ліквідація районів (в тому числі районів у містах), встановлення і зміна меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування населених пунктів і районів, перенесення адміністративних центрів відповідних адміністративно-територіальних одиниць, найменування (перейменування) вулиць, провулків, проспектів, площ, парків, скверів, мостів та інших споруд, розташованих на території відповідного населеного пункту тощо. В законопроекті не розкривається, які саме питання сфери адміністративно-територіального устрою мають вирішуватися на місцевих референдумах у столиці. У зв’язку з цим виникає запитання, чи доцільно вирішувати, наприклад, питання про найменування вулиці, проспекту, мосту чи якоїсь іншої споруди у місті шляхом проведення загальноміського референдуму? Цілком очевидним є те, що подібні питання можуть ефективно вирішуватись представницькими органами територіальних громад без витрачання бюджетних коштів на проведення таких референдумів, що звісна річ, не повинно виключати у разі наявності відповідної ініціативи з боку жителів територіальної громади їх проведення. Тому запропонований перелік питань у сфері адміністративно-територіального устрою, які мають вирішуватись на місцевому референдумі, на нашу думку, є невизначеним, а тому потребує уточнення. Запропоноване положення, згідно з яким «питання адміністративно-територіального устрою міста Києва вирішується на місцевому референдумі», включає в себе і вирішення на місцевих референдумах у столиці питань утворення і ліквідації районів у місті, з чим навряд чи можна погодитися з причин про які йшлося вище. Питання визначення внутрішньої територіальної організації держави, що включає поділ її території на відповідні адміністративно-територіальні одиниці, є питаннями загальнодержавного значення, а тому у вирішенні цих питань мають брати відповідні органи державної влади, що знайшло, зокрема, відтворення в п. 29 ст. 85 Конституції України. Відповідно до Конституції райони в містах є складовою системи адміністративно-територіального устрою України, відповідно до якої будується не тільки система органів місцевого самоврядування, а й система місцевих органів державної влади. За усталеною державно-правовою практикою їх утворення та ліквідація має здійснюватись за участі відповідних органів держави. Однак, це не виключає участі у вирішенні цих питань відповідних територіальних громад. На наш погляд, такі референдуми, які за своєю природою повинні бути факультативними, можуть розглядатися як одна із форм участі територіальних громад у вирішенні питань адміністративно-територіального устрою міста Києва.

5. Проект Закону „Про внесення змін до деяких законів України щодо вдосконалення місцевого самоврядування в місті Києві) від 12.08. 2008 року № 3050, внесений народним депутатом Куликовим К.Б.

На думку автора законопроекту:
5.1. Наділення Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні” виконавчих органів місцевих рад не властивими їх призначенню представницькими повноваженнями, недосконалість правового механізму організації та здійснення місцевого самоврядування і виконавчої влади у місті Києві, передбаченого Законом України “Про столицю України – місто -герой Київ”, обумовлює необхідність прийняття даного Закону.
5.2 Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” відносить до повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад вирішення питань, які за своїм характером мають належати до сфери повноважень представницьких органів місцевого самоврядування. Серед них, зокрема: встановлення ставки земельного податку, розмірів плати за користування природними ресурсами, вилучення (викупу), а також надання під забудову та для інших потреб земель, що перебувають у власності територіальних громад; встановлення тарифів щодо оплати побутових, комунальних, транспортних та інших послуг, які надаються підприємствами та організаціями комунальної власності відповідної територіальної громади; розподіл та надання відповідно до законодавства житла, що належить до комунальної власності; вирішення питань щодо використання нежилих приміщень, будинків і споруд, що належать до комунальної власності тощо. Вказані питання становлять інтерес для усієї територіальної громади відповідно села, селища або міста, тому їх вирішення має належати до виключної компетенції місцевих рад, так як саме місцеві ради наділені правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення. Повноваження ж виконавчих органів місцевих рад мають бути обумовлені їх призначенням – здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування, визначених законом.
5.3. Закон України “Про столицю України – місто-герой Київ” є правовим підґрунтям для зосередження нормотворчих, виконавчих та контролюючих функцій фактично в одній владній інституції. Особливості здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування в місті Києві, передбачені відповідним Законом, побудовані на концентрації державної влади і місцевого самоврядування (його виконавчих функцій) в одному органі – Київській міській державній адміністрації, і в руках однієї посадової особи – Київського міського голови, який одночасно є головою Київської міської державної адміністрації. Така ситуація спричиняє розмитість меж повноважень і сфер відповідальності місцевих органів державної влади й органів місцевого самоврядування, а також їх посадових осіб. Наслідком цього є гальмування соціально-економічних процесів розвитку Києва як столиці України, політична криза, яка негативно відображається на житті територіальної громади міста Києва. Правовий механізм, закріплений у Законі України “Про столицю України – місто-герой Київ”, суперечить концепції поділу влади, закладеній в Конституції України, а також принципам побудови відносин між органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями, визначеним в Основному Законі України, Законі України “Про місцеве самоврядування в Україні”, Законі України “Про місцеві державні адміністрації”.
5.4. Відповідно до Закону України “Про столицю України – місто-герой Київ” Заступник міського голови – секретар Київської міської ради обирається радою за пропозицією Київського міського голови. Такий порядок обрання Заступника міського голови – секретаря Київради забезпечує залежність і контрольованість дій відповідної посадової особи з боку Київського міського голови, тим самим надаючи можливість останньому на законних підставах втручатися у діяльність представницького органу місцевого самоврядування – Київської міської ради. Абсурдність такого механізму полягає у тому, що переважна більшість повноважень Заступника міського голови – секретаря Київради стосується безпосередньо Київської міської ради. Заступник міського голови – секретар Київради є вагомою фігурою, від діяльності якої залежить рівень організаційного, правового, інформаційного, аналітичного, матеріально-технічного забезпечення діяльності Київради, її органів, депутатів. Таким чином, саме депутатам Київської міської ради має бути дано право пропонувати кандидатури на посаду Заступника міського голови – секретаря Київради.
5.5. З огляду на необхідність розподілу виконавчих та представницьких функцій і повноважень органів місцевого самоврядування, недосконалість правового механізму здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування в місті Києві, існування проблеми поєднання державних і самоврядних функцій місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, недемократичність порядку обрання Заступника міського голови – секретаря Київради існує нагальна потреба в прийнятті даного Закону, який відокремить виконавчі та представницькі повноваження органів місцевого самоврядування, окресливши межі відповідальності відповідних органів, забезпечить оновлення законодавчого регулювання особливостей організації і здійснення місцевого самоврядування та виконавчої влади в Києві як столиці України, демократизації політичних процесів.
Законопроект спрямований на забезпечення утвердження принципів місцевого самоврядування в Україні, створення правового механізму розподілу представницьких та виконавчих повноважень органів місцевого самоврядування, забезпечення сталого соціально-економічного розвитку міста Києва шляхом демократизації певних політичних процесів та створення правового механізму для належного рівня здійснення місцевого самоврядування та державної політики на місцевому рівні.
Даним законопроектом передбачено передачу ряду повноважень, які за своїм характером є представницькими, від виконавчих органів місцевих рад відповідним місцевим радам. У зв’язку з цим, деякі положення Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, які визначають повноваження виконавчих органів місцевих рад, сформульовані у новій редакції.
Проект Закону передбачає зміни, які дадуть змогу привести Закон України “Про столицю України – місто-герой Київ” у відповідність до Основного Закону України, узгодити його положення з положеннями Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, Закону України “Про місцеві державні адміністрації”.
Законопроект передбачає розділення самоврядних функцій органів місцевого самоврядування та державних функцій органів місцевої виконавчої влади шляхом створення Виконавчого комітету Київської міської ради як виконавчого органу Київради поряд із Київською міською державною адміністрацією – місцевим органом виконавчої влади. У законопроекті визначений порядок утворення виконавчого органу Київради, який відповідає вимогам Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, визначені деякі додаткові повноваження цього органу порівняно із повноваженнями, якими він наділений Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні”.
В законопроекті запропоновано змінити порядок обрання Заступника міського голови – секретаря Київради та встановити, що Заступник міського голови – секретар Київради обирається за пропозицією депутатських фракцій, депутатів Київради, яка вноситься ними на пленарному засіданні Київради. Більш детально в законопроекті регламентовано порядок обрання вказаної посадової особи.
Крім вказаного, у законопроекті передбачена стаття “Київська міська державна адміністрація”, яка визначає місце останньої в системі місцевих органів виконавчої влади.
На нашу думку поданий законопроект, у якому пропонується низка змін до законів України «Про місцеве самоврядування в Україні» (розділ І) та «Про столицю України – місто-герой Київ» (розділ ІІ), не є системним. Зміни, запропоновані у розділі І, не відповідають назві проекту та виходять за межі його предмету. Запропонована у розділі І проекту ідея щодо належного перерозподілу повноважень між сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами заслуговує на увагу і може бути підтримана, оскільки представницькі органи місцевого самоврядування відповідно до Конституції України та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» займають провідне місце у системі місцевого самоврядування, безпосередньо представляють інтереси територіальних громад. Саме вони покликані формувати у своїх рішеннях первинну управлінську волю, а основне функціональне призначення виконавчих органів відповідних рад полягає, насамперед, у проведенні в життя рішень цих рад, а тому цілі і завдання виконавчих органів багато в чому є похідними (вторинними) від цілей і завдань, сформульованих у рішеннях представницьких органів місцевого самоврядування. Тому на даний момент справді існує потреба в уточненні та чіткому розмежуванні повноважень місцевих рад та їх виконавчих органів. Адже встановлені у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» та галузевих законодавчих актах повноваження зазначених органів місцевого самоврядування нерідко сформульовані неоднозначно (допускають подвійне тлумачення) та/або частково дублюються, внаслідок чого у процесі правозастосування виникають проблеми щодо визначення чітких меж компетенції відповідних органів та розмежування їх повноважень на практиці. Положення розділу І проекту, здебільшого, мають на меті часткове усунення відповідних недоліків. Утім, на наш погляд, перерозподіл повноважень між сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами потребує комплексного системного підходу, адже специфіка правового статусу та характер діяльності представницьких органів місцевого самоврядування не дозволяють їм оперативно вирішувати будь-які поточні питання місцевого значення. Крім того, Конституцією України закладена основа для розмежування компетенції місцевих рад та їх виконавчих органів, що обумовлює наявність в останніх власних повноважень, які не можуть бути передані радам. Слід мати на увазі, що розмежування повноважень вищезазначених органів місцевого самоврядування не може обмежуватись змінами виключно до базового Закону. Це розмежування включає в себе системне узгодження норм багатьох галузевих законодавчих актів, які в єдиному контексті встановлюють повноваження відповідних органів місцевого самоврядування. В багатьох випадках положення відповідних законів часто не корелюють з нормами Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» як у частині розподілу компетенції між відповідними радами та їх виконавчими органами, так і в частині обсягу їх повноважень у певних сферах. Саме тому задекларована у пояснювальній записці мета щодо «створення правового механізму розподілу представницьких та виконавчих повноважень органів місцевого самоврядування» не дістала належного юридичного закріплення в тексті проекту. Окрім того положення розділу І проекту містять чимало інших недоліків як редакційного, так і змістовного характеру. Варто звернути увагу на такі:
1) Повноваження щодо здійснення контролю за використанням прибутків підприємств, установ та організацій комунальної власності територіальних громад, яке пропонується закріпити за сільськими, селищними, міськими радами у новому пункті 56 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», за своїм характером, на нашу думку, є суто виконавчим. Місцева рада з уже згадуваних вище причин не має можливості безпосередньо здійснювати відповідний оперативний контроль. Слід звернути увагу на те, що у проекті не пропонується виключити дані повноваження з компетенції виконавчих органів відповідних рад (пункт 5 розділу І. На наш погляд, у разі існування практичної необхідності віднесення відповідних повноважень до компетенції рад варто належним чином розмежувати їх із відповідними повноваженнями виконавчих органів (до компетенції рад віднести здійснення загального контролю, а оперативний контроль покласти на виконавчі органи). Відповідні ради мають достатньо повноважень для здійснення контролю з відповідних питань, які властиві їм як представницьким органам місцевого самоврядування (заслуховування звітів сільського, селищного, міського голови, керівників виконавчих органів ради, внесення запитів депутатів, контроль з боку постійних комісій та тимчасових контрольних комісій ради тощо).
2) У пункті 58 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (пункті 2 розділу I законопроекту) пропонується змінити порядок розподілу та надання житла, що належить до комунальної власності, зокрема передбачити необхідність вирішення цих питань виключно на пленарних засіданнях сільських, селищних, міських рад, а до компетенції їх виконавчих органів віднести лише подання на розгляд рад відповідних пропозицій. Проте відповідні положення Житлового кодексу (наприклад, стаття 51) покладають вирішення цих питань на виконавчі комітети місцевих рад.
3) Повноваження місцевих рад щодо затвердження відповідно до Закону ставок земельного податку, розмірів плати за користування природними ресурсами, що є у власності відповідних територіальних громад, вже встановлені на законодавчому рівні (пункт 35 частини першої статті 26, до якого пропонуються зміни), а тому відповідні положення пропонованого нового пункту 60 частини першої статті 26 є зайвими.
4) Є сумнівною пропозиція до статті 42 Закону про місцеве самоврядування, за якою сільський, селищний голова позбавляється права вносити пропозиції раді щодо кількісного складу виконавчого комітету ради (пункт 11 розділу І проекту). Мета запровадження даної новели та обґрунтування необхідності її прийняття не вказуються у пояснювальній записці до проекту. Однак ця пропозиція вже реалізована в пункті 3 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», відповідно до якої вирішення питання щодо визначення чисельності виконавчого комітету ради і так віднесено до виключних повноважень відповідних рад. До того ж повноваження сільського, селищного, міського голови щодо внесення на розгляд ради пропозиції про кількісний склад її виконавчого комітету обумовлюються конституційно-правовим статусом цієї посадової особи, яка за змістом частини другої статті 141 Конституції України обирається територіальною громадою для того, що очолювати виконавчий орган відповідної ради та головувати на її засіданнях, що і було відображено у розвиток відповідних конституційних положень у пунктах 2, 3, 5 – 7 частини третьої статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).
5) Положення, яким пропонується доповнити частину другу статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (пункт 12 розділу І проекту), дублюють за змістом положення частини другої статті 144 Конституції України, яке має пряму дію (частина друга статті 8 Основного Закону). Натомість давно назрілим є розвиток у законодавстві про місцеве самоврядування вказаного конституційного припису шляхом визначення органів, які можуть зупиняти дію актів органів місцевого самоврядування з одночасним зверненням до суду та порядку здійснення ними цих повноважень. Але у проекті, на жаль, відповідний механізм не пропонується.
Необхідність пошуку оптимальної моделі організації влади у столиці на законодавчому рівні щодо можливості створення і функціонування у місті Києві повноцінних виконавчих органів міської та районних у місті рад, розмежування функцій і повноважень виконавчих органів Київської міської ради та районних у місті рад із повноваженнями відповідних місцевих держадміністрацій у місті Києві – давно назріла. Крім того, системний аналіз конституційних приписів дозволяє дійти висновку, що основні параметри побудови системи місцевого самоврядування в Україні мають бути характерними та обов’язковими і для міста Києва (конституція України не містить спеціальних застережень щодо не утворення у місті Києві виконавчих органів місцевих рад).
Щодо положень розділу ІІ законопроекту. Заслуговує на підтримку зміст новел, включених до нової статті 14-1 вищезазначеного Закону (п. 8 розділу ІІ проекту). У пункті 10 розділу ІІ проекту передбачається доповнити Закон України «Про столицю України – місто-герой Київ» новою статтею 16-1, яка визначає порядок призначення на посади та звільнення з посад першого заступника та заступників голови Київської міської державної адміністрації, частково відтворюючи положення чинної редакції статті 16 зазначеного Закону. Передбачений порядок не повною мірою узгоджується із положеннями Конституції України, за якою повноваження Президента України встановлюються виключно Конституцією України, що випливає зі змісту пункту 31 частини першої статті 106 Основного Закону. Утім повноважень глави держави щодо участі у призначенні перших заступників та заступників голів місцевих державних адміністрацій Основний Закон не передбачає. Відповідно до частини третьої статті 118 Конституції України склад місцевих державних адміністрацій формують голови місцевих державних адміністрацій. Загальна спрямованість передбачених у проекті змін заслуговує на підтримку. Однак, порушені у ньому питання є предметом двох різних законопроектів, а законодавче вирішення обох піднятих у проекті проблем потребує більш системного підходу і не обмежується запропонованими у ньому новелами.

Звичайно, ми розглянули законопроекти, що торкаються лише частини проблем, які сьогодні стримують розвиток місцевого самоврядування в Україні та місті Києві. На наш погляд, зміни до будь-якого закону мають вноситися комплексно і узгоджено. Практика внесення поодиноких дрібних змін до одного і того ж закону є нераціональною і невиправданою.
Експертна робоча група напрацювала два законопроекти „Про внесення змін до Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні” та „Про внесення змін до Закону України „Про місцеві державні адміністрації” з тим, аби в рамках чинної Конституції України вирішити нагальні проблеми діяльності органів місцевої влади та їх взаємодії, а також удосконалити всю систему місцевої публічної влади. Але цього замало. Вивести всю систему місцевої публічної влади на якісно новий рівень служіння громадянам, територіальним громадам можна лише у разі розробки та моделювання єдиної системи управління та урядування, яка буде трансформована в низку базових законопроектів, які врешті-решт забезпечать:
• ефективність місцевої державної влади;
• умови для становлення ресурсно-спроможних територіальних громад;
• належну якість послуг адміністративного та соціального характеру мешканцям населених пунктів.
Аналітики та експерти неурядових організацій в рамках Громадського конституційного комітету працюють над проектом громадянської концепції Конституції України та проектами розділів майбутньої Конституції України. В контексті цієї системної роботи є намагання врахувати всі найкращі напрацювання, які сьогодні є в Україні щодо вирішення нагальних проблем в різних сферах і щодо місцевого самоврядування, зокрема. Міністерство регіонального розвитку та будівництва спільно з експертами та аналітиками неурядових організацій протягом 2009 року напрацювало ряд концепцій та базових законопроектів щодо вирішення болючих проблем в різних сферах українського буття. Цікавими в контексті вирішення проблем організації ефективної публічної влади в м. Києві є пропозиції та коментарі до проекту Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про столицю України – місто-герой Київ» Жерара Марку (професора Університету Парижа Пантеон-Сорбонна.)
Сьогодні Україна має добрі напрацювання для подальшого стабільного поступу. Єдина проблема, яка унеможливлює продуманий стабільний поступ – це ганебна кадрова політика на всіх рівнях, відсутність політичної волі та брак патріотизму.
На завершення хочу побажати інститутам громадянського суспільства системної та результативної роботи в усіх сферах на благо громадян, територіальних громад та всієї України.

До кінця 2009 року буде продовжено серію публікацій щодо короткого огляду та аналізу наступних груп законопроектів, які стосуються нормативно-правового регулювання :
1. місцевого самоврядування;
2. процедур делегування повноважень;
3. місцевих виборів;
4. місцевих референдумів;
5. органів самоорганізації населення (ОСН);
6. функціонування та діяльності об’єднань громадян.

Володимир Артеменко,
депутат Київради 1990-1998 років,
експерт Інституту громадянського
суспільства. 14.09.2009 року.

Поділитися