Слідкуйте за новинами

Про проект Закону Про внесення змін до Конституції України від Президента Порошенка П.О.

Дата: 01.07.2014

Замість вступу

Хто хоча б трішки знайомий з історією ухвалення конституцій у різних країнах, той знає, що конституційний процес , як правило, є досить складним процесом узгоджень балансу повноважень між різними органами публічної влади, що мають утворюватись в державі, вироблення механізмів для того, аби будь-який орган не став надмірно сильним і не породив диктатуру. Проте ці, на перший погляд ключові для політиків речі, не є домінуючими, особливо для досить великих та не надто гомогенних держав. Тут головним є стійкість всього державного організму, через збалансування інтересів різних верств суспільства, створення системи такого адміністративно-територіального устрою та органів влади на різних його рівнях, які б формували єдину державну територію, єдиний економічний, освітній, соціальний, інформаційний … простір.

Оскільки в Конституції застосовуються передусім норми-принципи, які далі розкриваються у відповідних законах, то надзвичайно важливо, аби в конституції не було внутрішньої суперечності між різними нормами, а самі норми мають бути юридично дуже вивіреними, аби при ухваленні законів, законодавець чітко розумів, як діяти. Саме тому, до роботи над такими документами залучають кращих із кращих конституціоналістів, які на основі політичного замовлення від державних діячів, які почали такий процес, формують юридичні норми. Лише після формулювання таких чітких та зрозумілих юридичних норм, які ув’язують у струнку систему, починається етап політичного обговорення проекту конституції чи змін до неї.

Причому на етапі політичного обговорення та ухвалення цих змін, політики, як правило самі не формулюють свої зміни, вони знову залучають до формулювання змін кращих юристів.

Відсутність такого підходу дуже шкодить державному розвитку, адже помилки чи суперечності в Конституції, як іржа роз’їдають її тіло, руйнують довіру до неї, а відтак і до всієї держави.

На жаль Україна і в 1996 , і в 2004 році відходила від загального правила і допускала до формулювання конституційних норм людей, які не мали достатніх юридичних знань, а політики намагались через конституцію протягнути лише їм відомі ідеї, які вони вважали найбільш геніальними для своєї партії чи конкретної політичної фігури.

Відтак у нашій Конституції дійсно є досить багато проблем системного характеру, не тільки у взаємовідносинах органів влади на загальнодержавному рівні, але й на рівні регіональному та місцевому.

26.06.2014 у Верховній Раді України зареєстровано законопроект №4178а, внесений Президентом України «Проект Закону про внесення змін до Конституції України (щодо повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування)».

Поява цього проекту не тільки продовжила сумні українські традиції змінювати конституцію «під себе» чи «під ситуацію», але показала приклад дуже непрозорого підходу до підготовки законопроекту.

До його реєстрації в Верховній Раді ніхто не міг розуміти, які саме зміни готуються і ким готуються! Деякі тексти проекту, що з’являлись в обігу викликали купу зауважень, але ніхто не казав, що це текст від Президента.

Тепер такий текст з’явився і Президент різко звузив для себе поле для маневру. Адже тепер не має значення, хто і як готував ці зміни, відповідальність на Президенті.

Найбільш проблемні моменти законопроекту

Законопроект дуже неоднозначний.

Попри багато важливих та потрібних для реформи місцевого самоврядування загалом потрібних змін, деякі новели виглядають вкрай по-аматорські.

Спробуємо подивитись на деякі запропоновані зміни з точки зору їх логіки та можливого впливу на подальшу дестабілізацію ситуації в державі.

1. Пропоновані зміни щодо регулювання питання застосування мов породжують додаткові загрози появи мовного протистояння всередині регіонів і створюють умови для дезінтеграції мовного простору держави.

Оскільки стаття 10 Конституції України, яка регулює статус мов в Україні не може бути зміненою без спеціальних тривалих процедур, виписаних Конституцією, запропоновано врегулювати питання застосування мов ще в одній статті, а саме у частині 2 статті 143 : «Сільські, селищні, міські, районні, обласні ради можуть у порядку, визначеному законом, надавати в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці статус спеціальної російській мові, іншим мовам національних меншин України.»

Порівняємо цю новелу статті 143 із чинною статтею 10 Конституції. Частина перша статті 10 встановлює «Державною мовою в Україні є українська мова.», частина п’ята визначає: «Застосування мов в Україні гарантується Конституцією України та визначається законом.»

Отже, відразу вноситься в тіло Конституції суттєва суперечність: стаття 10 говорить, що «застосування мов визначається законом», а стаття 143 встановлює, що місцеві ради можуть «надавати статус спеціальної російській мові, іншим мовам…» .

Без тлумачення Конституційним Судом тут не обійтись. І будь-який варіант тлумачення не буде сприйнятим суспільством, оскільки кожен у новій статті 143 прочитає своє.

Але це ще не все. Частина 2 статті 143 порушує основні принципи функціювання місцевого самоврядування, за якими органи місцевого самоврядування мають мати власну повну компетенцію, яка не пересікається. Не можуть на одній території діяти рішення трьох місцевих рад з одного питання! А згідно юридичного змісту ч.2 статті 143 рішення щодо статусу мови належить до компетенції сільської, селищної, міської, районної та обласної рад.

Що ми можемо отримати: в селі Олександрівка Болградського району вводиться гагаузька мова рішенням сільської ради, у Болградському районі – болгарська, рішенням районної, в а Одеській області – російська рішенням обласної ради. Як має здійснюватись регулювання мови у селі Олександрівка?? За який рахунок в цьому селі мають паралельно застосовуватись 4 мови?

Якщо автор цієї норми вважає за потрібне надати право на паралельне використання в діяльності органів місцевого самоврядування місцевої мови, то це право має стосуватись винятково громади, поширення практики надання права регулювати одного питання різними радами веде лише до додаткових проблем у взаємовідносинах між людьми із різних адміністративно-територіальних одиниць в межах однієї області, посилює напругу як всередині регіону так і між регіонами, створює додаткові можливості тиску на Україну з боку її сусідів з метою нібито захисту носіїв місцевих мов.

Складається враження, що автор нової редакції частини 2 статті 143 не знайомий з Європейською хартією місцевого самоврядування, ратифікованою Україною, не читав ухваленої урядом 01.04.2014 року Концепції реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади.

2. Конституційний Суд України зводиться до рівня звичайного районного суду.

Статтю 144 чинної Конституції пропонується доповнити дивними частинами 2 і 3 такого змісту:

«Дія рішення Верховної Ради Автономної Республіки Крим чи органу місцевого самоврядування з мотивів його невідповідності Конституції України за поданням представника Президента України у відповідному регіоні зупиняється Президентом України з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо його конституційності.

Встановлене висновком Конституційного Суду України порушення рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим чи органу місцевого самоврядування Конституції України є підставою для дострокового припинення Президентом України повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування.»

Для комплексного аналізу цієї статті варто з’ясувати, що є «органами місцевого самоврядування». Для цього повернемось до статті 140, яка визначає такі органи:

«Органами місцевого самоврядування громади є відповідно голова громади – сільський, селищний, міський голова; рада громади – сільська, селищна, міська рада; виконавчий орган ради.

Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси громад району, є районна рада та її виконавчий орган.

Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси громад області, є обласна рада та її виконавчий орган.»

Отже, Конституційний Суд України має давати висновок на рішення: сільських, селищних, міських рад, сільських, селищних, міських голів, сільських, селищних, міських виконкомів, районних, обласних рад, виконавчих органів районних та обласних рад!!!

18 висококваліфікованих, дуже високооплачуваних конституційних суддів будуть розглядати рішення сільського голови, який можливо не має навіть вищої освіти!

Сьогодні ця арифметика виглядає приблизно так: 11600 рад базового рівня, плюс 11600 голів, плюс виконкоми, їх дещо менше, оскільки не всі сільради їх мають, плюс 488 районних рад, плюс 488 їхніх виконкомів ну і в придачу 25 обласних рад та 25 виконкомів.

Зрозуміло, що нинішня ситуація, коли в Україні не передбачено розпуск місцевої ради та призначення державного управителя на період до стабілізації ситуації та формування нових органів місцевого самоврядування, це має бути врегульовано, але ж не так безглуздо. Тим паче, що не обов’язково мова має йти про порушення Конституції. Адже доведення до банкрутства громади, передача своїх повноважень стороннім людям, як це зараз ми бачимо на Донбасі, також має бути підставою для розпуску та призначення державного управителя. Такі норми існують практично в усіх європейських державах.

Проте виглядає, що і тут автор цієї правової конструкції не читав іноземної практики і не знайомий з українськими реаліями. Тому ця правка нічого крім усмішки не викликає. Можливо її призначення дійсно знищити Конституційний Суд? Нехай борсається з сільрадами.

3. Хто здійснює виконавчу владу в територіях і хто такі представники Президента?

Це питання є вкрай важливим для розуміння майбутньої конструкції системи влади в Україні. Проектом пропонується вилучити дві статті 118 та 119, які стосуються зараз місцевих органів виконавчої влади – місцевих державних адміністрацій. Без сумніву статті слід змінювати. Сьогодні МДА у нас виконують невластиві функції. Вони в одному органі є органом виконавчої (державної влади) та по факту виконавчим органом відповідної ради, адже саме МДА ради делегують виконання низки повноважень. Як орган виконавчої влади, вони мають контролювати дотримання законності органом місцевого самоврядування, але той орган місцевого самоврядування може висловити недовіру контролеру. Так не буває, система не працює ефективно. Тепер цих статей просто не буде. Питання про виконавчу владу в територіях залишається відкритим. Де закінчується український уряд? Лише будинком на Грушевського? Які механізми впливу уряду на реалізацію своєї політики на рівні регіонів?

Залишається уповати на частину 2 статті 120, яка на щастя не змінюється, але, яка містить деякі норми, що дають змогу Уряду через Верховну Раду створити своє продовження в регіонах: «Організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади визначаються Конституцією та законами України.» Оскільки Конституцією тепер нічого не визначено, можна законом організувати все, що хоче Прем’єр, якщо у нього є переконлива більшість в парламенті.

Але.. З’являється нова стаття:

«Стаття 1071. У регіонах і районах діють представники Президента України.

Представники Президента України в регіонах координують діяльність представників Президента України в районах.

Представники Президента України призначаються на посади і звільняються з посад Президентом України.»

Оскільки Президент України не є главою виконавчої влади і його вплив на Уряд є мінімальним, Представники Президента вочевидь також мали б не відноситись до виконавчої влади і навряд чи підпадають під визначення «керівника місцевого органу виконавчої влади». Проте, коли ми подивимось їхні повноваження, то така логіка для нас уже не виглядатиме бездоганною.

Адже по суті своїх повноважень Представник Президента є місцевим органом виконавчої влади!

«Представники Президента України на відповідній території:

1) здійснюють нагляд за відповідністю Конституції та законам України актів органів місцевого самоврядування та територіальних органів центральних органів виконавчої влади;

2) координують взаємодію територіальних органів центральних органів виконавчої влади;

3) спрямовують та організовують діяльність усіх територіальних органів центральних органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування в умовах надзвичайного або воєнного стану;

4) здійснюють інші повноваження, визначені Конституцією та законами України.

Представники Президента України при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом України, підзвітні та підконтрольні йому.

Рішення представників Президента України, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, скасовуються Президентом України.

Особливості організації та діяльності представників Президента України в регіонах і районах визначаються законом.»

Отже, ми отримали в територіях орган виконавчої влади, який не підпорядкований ні яким боком Кабінету Міністрів! Чи може в такій схемі ефективно працювати Уряд? Особливо, якщо це Уряд більшості Верховної Ради, не лояльної до Президента?

Конфлікт між Урядом та Президентом закладається відразу. Втративши вплив на цих осіб, Уряд позбавляється серйозного впливу і в територіях. Адже тепер виконкоми районних та обласних рад є автономними від Уряду, і Представники Президента – абсолютно автономні від Уряду, але ж саме вони координують територіальні органи виконавчої влади.

Здається, що ті, які запустили в обіг тезу «ми ліквідовуємо державні адміністрації» так далеко забігли, що породили замість МДА ще більш незрозумілу та заплутану структуру. Це буде черговим послабленням держави в регіонах.

4. З’являється загроза отримання в особі голови обласної ради новітнього феодала.

Сьогодні на обласному рівні є дві поважні посадові особи – голова обласної ради, який головує на засіданні ради та голова обласної державної адміністрації, що уособлює собою виконавчу владу в регіоні, реально розпоряджається значними ресурсами і фактично ще й реалізує повноваження виконавчого органу ради.

Це дещо веде до перекосу влади власне до голови обласної державної адміністрації.

Запропоновані у проекті змін до Конституції України юридичні норми передбачають принципово іншу модель влади на обласному рівні.

Представницький орган – обласна рада, отримає свій повноцінний виконавчий орган. Що цілком закономірно і логічно. Проте у проекті передбачається:

«Голова обласної ради обирається зі складу депутатів ради і очолює її виконавчий орган. Обласна рада за поданням обраного голови формує склад виконавчого органу ради.»

Отже, голова обласної ради буде не тільки її спікером, він водночас буде керувати її виконавчим органом, що робить із нього дуже сильну фігуру.

Якщо подивитись досвід європейських країн, там не знайти поєднання посади спікера представницького регіонального органу із керівником його виконавчого органу. І це є зрозумілим. Адже по-перше, регіональна рада це політичний орган і голова цієї ради має призначення бути політиком для досягнення працездатності ради і досягнення політичних компромісів серед регіональних еліт; по-друге – виконавчий орган такої ради переймається досить інтелектуальними питаннями, як от стратегічне планування розвитку регіону, регіональною інфраструктурою, збереженням довкілля і т.п, що потребує доброї фахової підготовки і водночас аполітичності; по-третє, саме регіон може хворіти на хворобу сепаратизму, тому на цьому рівні держава зазвичай не допускає вирощування надмірно сильної виборної посадової особи.

Нехтуючи тут європейським досвідом, ми маємо шанс породити в регіонах осіб, здатних досить сильно обмежити місцеву автономію громад і пробувати шантажувати центральну владу.

Якщо ще при цьому буде збережена пропорційна виборча система до обласної ради, нових проблем у взаємовідносинах центр-регіони буде точно не уникнути, а в самих регіонах зростає ризик формування замкнених регіональних еліт, які зможуть як завгодно довго консервувати можливості їх змін біля керма регіону.

Замість підсумку

Ініціатива змін до Конституції України, оформлена у проекті №4178а від 26.06.2014 є навряд чи досконалою з точки зору публічності їх підготовки і викликає ще більше запитань щодо юридичного змісту цих змін.

Ризики від впровадження змін є надто високими і є вищими від можливого покращення конституційного регулювання місцевого самоврядування.

А. Ткачук 30.06.2014





Поділитися