Слідкуйте за новинами

Про «згуртованість» та регіональний розвиток

Дата: 04.12.2015

Так сталось, що Україна, яка протягом століть перебування під різними імперіями та десятиліть входження до СССР, є досить регіонально різнорідною не згуртованою державою. Наші регіони відрізняються один від одного структурою економіки, етнічним складом, соціо-ментальними характеристиками, політичними вподобаннями. В принципі, будь-яка велика країна є регіонально різноманітною і має асиметрію в регіональному розвитку і це не є чимось надзвичайним. Проте в умовах України регіональне різноманіття створює додаткові підстави для розхитування ситуації в Україні з боку нашого одвічного супротивника – Московії.

За всі роки Незалежності Україна не знайшла в собі сил, аби докласти максимум зусиль для зближення між регіонами, для поширення української ідентичності на території, де українська ідея досі не стала загальноприйнятною. Старі підходи, які сповідували в Україні всі попередні президенти та політики а саме – не підіймати «дратівливих» питань: повсюдне застосування української мови в діяльності органів влади та медіа; створення єдиного українського інформаційного та освітнього просторів; протидія московській пропаганді себе вичерпали. Анексія Криму та війна на Донбасі великою мірою є результатом відсутності проактивної державної регіональної політики та політики протидії зовнішнім агресивним інформаційним впливам.

Звичайно, роль Московії у Криму і Донбасі була ключовою, але вона не мала б успіху, якби в цих регіонах Україна була домінантою у місцевій владі, місцевих медіа, аби за 24 роки там було сформовано нове покоління людей для яких Україна є дійсно батьківщиною і вони ототожнюють ототожнювали себе саме з Україною, а не з якимись іншими державними чи квазідержавними утвореннями.

Політика, яку проводили у цих регіонах місцеві органи влади, у тому числі, й призначені з Києва голови обласних державних адміністрацій, особливо в період правління Януковича, замість роботи над згуртованістю країни та регіону, по суті вели роботу, спрямовану на культивування його окремішності та унікальності в Україні. Всі проблеми в регіоні, які часто взагалі незалежать від «Києва», а є прямою сферою відповідальності місцевої влади, перекладались на Київ, на Україну, на інші регіони. Винні мали бути всі, хто є поза меж цього регіону.

Така діяльність мала політичну підтримку і на національному рівні – у парламенті, Уряді, навіть Президент намагався поширити регіональну ідентичність одного регіону на інші.

Стратегічне планування та згуртованість країни

Державна стратегія регіонального розвитку на період до 2015 року, затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 21 липня 2006 р. № 1001, не містила жодних завдань щодо інтеграції українських регіонів і соромливо замовчувала взагалі існування міжрегіональної відчуженості.

Різні дослідження у сфері регіонального розвитку та міжрегіональних відносин, в яких ідентифікувались проблеми міжрегіонального відчуження та відцентрових тенденцій, не брались до уваги національними органами влади і не враховувались при розробці стратегічних планувальних документів.

При розробці проекту нової Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року(далі за текстом – ДСРР–2020), яка була розпочата ще у 2012 році, знову ж таки проблему міжрегіональної відчуженості та певного антагонізму між окремими регіонами України намагались забути. Але після подій у Криму та Донбасі не реагувати на ці проблеми було вже неможливо.

Нова ДСРР–2020, ухвалена нинішнім Урядом, вперше за
двадцять чотири роки Незалежності враховує проблеми регіональної різноманітності та відчуження між регіонами. Так, в ДСРР–2020 констатується: «
Події, що відбулися з початку 2014 року на території півострова Крим та у південно-східних регіонах України, є наслідком прорахунків та недоліків державної внутрішньої та зовнішньої політики, в тому числі і політики регіонального розвитку

Визнання прорахунків у державній внутрішній політиці, політиці регіонального розвитку, як причини дезінтеграційних процесів, що відбулись в Україні, вже є добрим началом для пошуку інструментів для недопущення подібного у майбутньому.

Тому далі в ДСРР–2020 визначено мету реалізації державної регіональної політики: «створення умов для динамічного, збалансованого розвитку регіонів України з метою забезпечення соціальної та економічної єдності держави, підвищення рівня конкурентоспроможності регіонів, активізації економічної діяльності, підвищення рівня життя населення, додержання гарантованих державою соціальних та інших стандартів для кожного громадянина незалежно від місця проживання».

Як бачимо, тут більш активно артикульовано питання єдності держави, і далі щодо регіонів мета державної регіональної політики конкретизується як інтеграція «регіонального економічного, інформаційного, освітнього, культурного простору до загальноукраїнського простору, в якому особа має змогу для самореалізації та підвищення якості життя незалежно від місця проживання (єдність загальноукраїнського простору)».

Вперше в стратегічному документі держава відкрито задекларувала свої наміри таки «створити державу» в межах своєї суверенної території.

Не полишила ДСРР–2020 і питань Криму та Донбасу в контексті загального українського простору. Однією із головних цілей до 2020 року визначено: «Ціль 2. Територіальна соціально-економічна інтеграція і просторовий розвиток…:

1) виконання насамперед завдань і здійснення заходів, спрямованих на вирішення актуальних проблемних питань Донецької та Луганської областей, Автономної Республіки Крим та м. Севастополя;

2) недопущення поглиблення регіональних диспропорцій у доступі населення насамперед до базових соціальних, комунальних, адміністративних, транспортних, інформаційних та інших послуг;

3) створення умов для співробітництва регіонів.»

Правда тут знову ж таки досить скромно написано щодо «актуальних проблемних питань» Криму та Донбасу, а не їх повноцінної інтеграції в Україну.

Попри те, можна стверджувати, що ми врешті-решт отримали стратегічний документ, який містить необхідні напрями, пріоритети та інструменти для розв‘язання чи не найголовнішої проблеми України – формування єдиного державного простору в межах своєї території на основі міжрегіональної єдності, яка має замінити нині відчутну міжрегіональну напруженість та окремішність регіональних просторів.

Фактично у новій ДСРР–2020 мова йде про велику роботу із згуртованості держави, хоча сам термін «згуртованість» і не застосовується.

Як досягти згуртованості?

Для реалізації самої стратегії 7 жовтня 2015 року ухвалено ще один документ– постанова Кабінету Міністрів України № 821 «Деякі питання реалізації у 2015-2017 роках Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року», що затвердила «План заходів на 2015-2017 роки з реалізації Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року».

І ось тут з‘являється запитання: яким чином має досягатись мета ДСРР–2020 щодо єдності українського простору?

За логікою виконання ДСРР–2020 здійснюється через реалізацію проектів регіонального розвитку, які відповідають стратегічним цілям державної стратегії регіонального розвитку.

Що стосується проектів, які подаються із регіонів, то тут все ясно. Ці проекти фінансуються за рахунок коштів Державного фонду регіонального розвитку. За кожним із регіонів закріплена сума, яка розраховується, виходячи із чисельності населення регіону та рівня ВРП на душу населення. Всі регіони отримають свою частку фінансування, яка відповідає частці населення регіону у загальній чисельності населення в Україні, помноженої на 0,8 суми фонду. Ті регіони, у яких ВРП на душу населення менший від 75% загальноукраїнського показника, отримають додатково суму, яка визначається часткою населення регіону у населенні цих менш розвинених регіонів помноженої на 0,2 суми ДФРР.

В межах цих сум регіони готують, подають і реалізовують проекти регіонального розвитку.

Станом на 2015 рік, розподіл коштів між регіонами виглядає приблизно так, як показано на діаграмі.

grafik_drr
Малюнок 1. Розподіл коштів ДФРР між областями у 2015 році

Як видно із Малюнку 1, з 2015 року Україна повністю відійшла від ручного режиму розподілу коштів між регіонами, який базувався на принципі лояльності регіону центральній владі та містив значну корупційну складову.

Тепер всі області можуть розраховувати на свою частину ДФРР, яка визначається винятково формулою.

От ту і виникає запитання, а за який кошт мають фінансуватись програми та проекти, які спрямовані на досягнення згуртованості країни – стратегічної мети та стратегічної цілі 2 ДСРР? Адже це в першу чергу загальнодержавні завдання . За логікою речей для виконання цієї частини ДСРР–2020 варто було б передбачити у бюджеті додаткові ресурси.

Проте зараз лунає й інша пропозиція, фінансування проектів щодо «згуртованості України» здійснювати також за рахунок ДФРР.

Якщо йти за такою логікою, а вона також може бути прийнятною, то для цього в ДФРР слід виокремити квоту саме на такі загальнодержавні програми та проекти. Якщо при цьому не змінити розміру ДФРР, то у регіонів буде потрібно відібрати частину коштів, на яких вони уже розраховують.

На наш погляд це було б не правильно ні з точки зору економіки, ні особливо з точки зору політики. Адже у противників згуртованості знову з‘являється аргумент про «відбирання Києвом» ресурсів з регіонів.

Як змінити Державний фонд регіонального розвитку?

Саме тому найкращим виходом з цієї ситуації, аби фінансування усіх заходів із ДСРР–2020 здійснювалось із одного джерела і на одних, конкурсних принципах, варто дещо збільшити розмір ДФРР, наприклад до 1,5% і передбачити, що на реалізацію регіональних стратегій розвитку використовується 2/3 фонду, а на фінансування ДСРР–2020 – 1/3.

Для цього необхідно внести зміни у статтю 24-1 Бюджетного кодексу України.

Нова редакція цієї статті могла б виглядати таким чином:

«Стаття 24-1. Державний фонд регіонального розвитку

1. Державний фонд регіонального розвитку створюється у складі загального фонду державного бюджету.

При складанні проекту Державного бюджету України та прогнозу Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди державний фонд регіонального розвитку передбачається в обсязі не менше 1,5 відсотка прогнозованого обсягу доходів загального фонду проекту Державного бюджету України на відповідний бюджетний період.

2. Одна третина коштів державного фонду регіонального розвитку спрямовуються на виконання державної стратегії регіонального розвитку; угод щодо регіонального розвитку та державних програм подолання депресивності окремих територій; державних програм розвитку транскордонного співробітництва.

3. Дві третини коштів державного фонду регіонального розвитку спрямовуються на фінансування проектів регіонального розвитку, що відповідають стратегіям розвитку регіонів, а також проектів створення або розвитку інфраструктури об‘єднаних територіальних громад та проектів співробітництва територіальних громад.

4. Центральні органи виконавчої влади до 1 травня року, що передує плановому, подають центральному органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної регіональної політики, пропозиції щодо фінансування з державного фонду регіонального розвитку проектів та програм, сформованих відповідно до частини 2 цієї статті.

5. Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації та виконавчі органи місцевих рад до 1 травня року, що передує плановому, подають центральному органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної регіональної політики, пропозиції щодо проектів та програм, сформованих відповідно до частини 3 цієї статті, які пройшли попередній конкурсний відбір відповідно до правил та процедур, встановлених законодавством.

6. Центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної регіональної політики, на підставі поданих пропозицій здійснює оцінку та відбір зазначених програм і заходів на конкурсних засадах у межах індикативного прогнозного обсягу коштів державного фонду регіонального розвитку з дотриманням таких критеріїв розподілу між Автономною Республікою Крим, областями та містами Києвом і Севастополем:

80 відсотків коштів – відповідно до чисельності населення, яке проживає у відповідному регіоні;

20 відсотків коштів – відповідно до частки населення регіону серед населення регіонів, у яких показник валового регіонального продукту в розрахунку на одну особу менше 75 відсотків середнього показника по Україні.

За результатами здійснення оцінки та відбору центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної регіональної політики, до 1 серпня року, що передує плановому, подає Кабінету Міністрів України для затвердження пропозиції щодо розподілу коштів державного фонду регіонального розвитку з переліком відповідних проектів та програм окремо за регіонами та центральними органами виконавчої влади.

7. Проекти та програми, що реалізуються за рахунок коштів державного фонду регіонального розвитку, підлягають співфінансуванню з місцевих бюджетів у розмірі не менше 10 відсотків від загальної суми проекту чи програми.

8. Порядок підготовки, оцінки та конкурсного відбору проектів та програм, що можуть реалізовуватися за рахунок коштів державного фонду регіонального розвитку, та порядок використання таких коштів (включаючи умови спрямування на таку мету частини коштів місцевих бюджетів) визначаються Кабінетом Міністрів України».

Внесення таких змін дає можливість не відмовитись, а реально впровадити в життя угоди з регіонального розвитку між Урядом та областями, але на принципово новій основі, реально запустити механізм програм подолання депресивності територій, а головне реалізовувати програми та проекти «згуртованості України».

Постанова Кабінету Міністрів України від 07.10.2015 № 821 «Деякі питання реалізації у 2015-2017 роках Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року» – тимчасове вирішення проблеми?

Який рецепт фінансування програм та проектів, спрямованих на згуртованість країни пропонує постанова КМУ № 821?

Тут є два цікавих пункти. Перший: «2. Схвалити подані Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства програми регіонального розвитку, що додаються до оригіналу.».

Але додатків до постанови з цими програмами не має, тому із цього пункту важко зробити висновок, про які програми йде мова. Частково цю проблему можна роз‘яснити через пункт 8 таблиці плану заходів: «Подання для конкурсного відбору Мінрегіону проектів регіонального розвитку, які можуть реалізовуватися за рахунок коштів секторальної бюджетної підтримки ЄС, розроблених відповідно до завдань Стратегії, зокрема програм регіонального розвитку, схвалених постановою Кабінету Міністрів України від 7 жовтня
2015 р. № 821»
.

Отже можна припустити, що на найближчі два роки в принципі можуть реалізовувати програми та проекти за умовним напрямком «згуртованість/солідарність» в Україні за рахунок бюджетної підтримки Європейського Союзу, якщо саме програми такого напряму схвалені цієї постановою Уряду.

Для цього потрібно, аби така підтримка точно надійшла і були схвалені всі необхідні урядові акти, які б дозволили використати ці кошти відповідно до завдань Стратегії.

Проте з точки зору середньострокової перспективи все одно необхідно шукати українські джерела для фінансування загальноукраїнських програм «згуртованості», тому внесення змін до статті 24-1 таки має відбутись.

Сухий залишок

  1. Проблема згуртованості країни, яка особливо загострилась в 2010-14 роках, потребує швидких та рішучих кроків із зшивання регіонального простору через проведення відповідної державної регіональної політики.

  2. Державна стратегія регіонального розвитку на період до
    2020 року, вперше за роки української Незалежності містить напрями, цілі та мету, які по суті мають формувати згуртованість держави та її простору в межах усієї своєї території.

  3. Нинішнє законодавство України не передбачає чітко визначеного джерела фінансування програм та проектів, спрямованих на згуртованість держави, і Постанова КМУ № 821 не вирішує цієї проблеми на середньострокову перспективу.

  4. Виглядає перспективним внесення швидких змін у статтю 24-1 Бюджетного кодексу України, які б передбачали джерела фінансування програм згуртованості.

  5. Сьогодні, виходячи із аналізу публікацій у ЗМІ та виступів окремих політиків, є ризик втратити здобутки в частині реалізації ДСРР–2020 через перекроювання чи взагалі ліквідацію Державного фонду регіонального розвитку, ліквідацію Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України.

  6. Впровадження в політику усіх державних органів за таким принципом, що будь-які їхні рішення чи заходи мають посилювати згуртованість України має вберегти наше суспільство між можливих потрясінь у майбутньому.

А. Ткачук, 03.12.15

Поділитися