Слідкуйте за новинами

До питання про чергові вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів

Дата: 07.08.2019

А. Ткачук

До питання про чергові вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів

Оскільки впродовж липня 2019 року неодноразово піднімалось питання про можливість/доцільність/законність проведення позачергових місцевих виборів і його обговорення йшло в основному з точки зору політичної доцільності та емоцій, не зайвим є необхідність комплексно подивитись на таку ініціативу з різних сторін. Пропонуємо коротку записку, в якій зроблено спробу оцінити можливі кроки, які необхідно здійснити для проведення місцевих виборів, не просто заради закріплення перемоги якоїсь політичної партії, а для логічного формування органів місцевого самоврядування на новій територіальній основі.

  1. Конституційна основа

Конституція України визначає декілька ключових положень, які реалізовуються (чи мають бути реалізованими) у відповідних законах.

«Стаття 141. До складу сільської, селищної, міської, районної, обласної ради входять депутати, які обираються жителями села, селища, міста, району, області на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Строк повноважень сільської, селищної, міської, районної, обласної ради, депутати якої обрані на чергових виборах, становить п’ять років. Припинення повноважень сільської, селищної, міської, районної, обласної ради має наслідком припинення повноважень депутатів відповідної ради.

Територіальні громади на основі загального, рівного, прямого виборчого права обирають шляхом таємного голосування відповідно сільського, селищного, міського голову, який очолює виконавчий орган ради та головує на її засіданнях. Строк повноважень сільського, селищного, міського голови, обраного на чергових виборах, становить п’ять років.

Чергові вибори сільських, селищних, міських, районних, обласних рад, сільських, селищних, міських голів відбуваються в останню неділю жовтня п’ятого року повноважень відповідної ради чи відповідного голови, обраних на чергових виборах.»

Частина 4, стаття 140 встановлює: «Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.»

«Стаття 146. Інші питання організації місцевого самоврядування, формування, діяльності та відповідальності органів місцевого самоврядування визначаються законом.»

Тут також слід враховувати рішення КСУ №2-рп/2013, справа №1-11/213 від 29.05.2013 року

 «1. В аспекті конституційного подання положення частини другої статті 136частини третьої статті 141 Конституції Україниабзацу першого частини другої статті 14 Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 10 липня 2010 року № 2487-VI слід розуміти так, що наступні після набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України щодо проведення чергових виборів народних депутатів України, Президента України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 1 лютого 2011 року № 2952-VІ усі чергові вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, сільських, селищних, міських, районних, обласних рад та сільських, селищних, міських голів, обраних на чергових або позачергових виборах, відбуваються одночасно на всій території України в останню неділю жовтня п’ятого року повноважень рад чи голів, обраних на чергових виборах 31 жовтня 2010 року.»

З цих норм випливає:

  1. Встановлюється єдиний термін повноважень органів місцевого самоврядування – 5 років, депутати місцевих рад та сільські, селищні міські голови обираються на 5 років.
  2. У випадку, коли повноваження місцевих рад/депутатів/сільських, селищних, міських голів припиняються достроково – оголошуються дострокові вибори, які не змінюють строки проведення чергових виборів до всіх ОМС.
  3. Районні та обласні ради по суті є органами місцевого самоврядування, існування яких залежить від існування суб’єктів місцевого самоврядування – територіальних громад в межах території відповідного району чи області.
  4. Всі питання щодо формування, статусу і т.п. органів місцевого самоврядування регулюються законами, які мають враховувати конституційні норми.

Аналізуючи приведені вище конституційні норми, можна припустити, що Конституція України не визначає моменту, з якого розпочинається відлік «чергових виборів». Частково цю прогалину заповнив КСУ своїм рішенням №2-рп/2013, справа №1-11/213 від 29.05.2013 року, яким відлік зроблено від місцевих виборів 31 жовтня 2010 року, хоча чинна Конституція діє з 1996 року.

Підставою для такого тлумачення КСУ став закон «Про внесення змін до Конституції України щодо проведення чергових виборів народних депутатів України, Президента України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 1 лютого 2011 року N 2952-VI , яким було додано норму після ч.2 у статті 141 «Чергові вибори сільських, селищних, міських, районних, обласних рад, сільських, селищних, міських голів відбуваються в останню неділю жовтня п’ятого року повноважень відповідної ради чи відповідного голови, обраних на чергових виборах».

Цим законом, не змінювались повноваження органів місцевого самоврядування, не змінювався адміністративно-територіальний устрій, не змінювалась кількість територіальних громад в межах районів та областей, проте перші вибори, що були проведені після набуття чинності цим законом були обрані за відправну точку для визначення чергових виборів через 5 років після цих – перших.

  1. Вибори органів місцевого самоврядування по всій країні – можливі?!

2.1. Виходячи із норм чинної Конституції можна стверджувати, що проведення виборів до усіх органів місцевого самоврядування на термін 5 років може бути проведено або у жовтні 2020 року, або у випадку проведення перших виборів органів місцевого самоврядування, якщо для цього будуть законні підстави.

Підставою проведення перших виборів може бути затвердження нового адміністративно-територіального устрою або ухвалення нового законодавства щодо місцевого самоврядування, яке визначає нові повноваження органів місцевого самоврядування та містить прямий законодавчий припис щодо виборів.

2.2. В Україні з дня ухвалення Концепції реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади розпорядженням №333-р від 01.04.2014 року здійснюється реформа, результати якої зачепили сьогодні практично всю систему органів місцевого самоврядування – змінили повноваження та фінансове забезпечення органів місцевого самоврядування, суттєво змінили перелік територіальних громад у районах, а відтак і областях.

Зараз утворено близько 900 об’єднаних територіальних громад у більшості районів у всіх областях України, за винятком окупованих територій АРК та Донбасу.

Утворення ОТГ уже привело до конфлікту конституційного статусу районних та обласних рад із реальним життям.

Адже на момент обрання їх складу в 2015 році вони представляли інтереси певної кількості територіальних громад, які існували у певній конфігурації в кожному конкретному районі та області. Після утворення ОТГ, кількість цих територіальних громад, їх конфігурація (частина ОТГ створена на основі територіальних громад двох-трьох районів, в частині районів створена одна ОТГ, що охоплює весь район) суттєво змінилась, так само змінились їх повноваження, а районні та обласні ради залишились не оновленими.

Завершення реформи сьогодні є критично важливим, адже існування паралельно – спроможних та повноважних об’єднаних територіальних громад і територіальних громад з обмеженими повноваженнями шкодить розвитку територій, веде до зростання асиметрії між такими територіями і не дає змоги покращити якість надання публічних послуг жителям необ’єднаних громад.

Розв’язати цю проблему можна ухваленням нового адміністративно-територіального устрою України шляхом ухвалення законів/закону, якими буде затверджено перелік, межі та адміністративні центри відповідно – громад, районів у складі кожної з областей/АРК та формування нових органів місцевого самоврядування на новій територіальній основі.

Затвердження нового адміністративно-територіального устрою відкриває можливість для призначення нових перших виборів органів місцевого самоврядування у всіх адміністративно-територіальних одиницях.

2.3. Місцеві вибори та виборча система

Виборча система, яка застосовується сьогодні на місцевих виборах не є прогресивною для місцевого самоврядування, створює надмірну політизацію у місцевих радах, провокує конфлікти між радою та головою громади, який обирається прямими виборами. Додатковою проблемою стає представництво окремих територій у складі великих територіальних громад, що охоплюють почасти кілька десятків населених пунктів, мають у своєму складі місто і сільські території.

Також потрібно вирішити питання виборчої системи для обрання депутатів обласних та районних рад. Нинішня пропорційна/змішана система не надто відповідає природі таких рад, як виразників «спільних інтересів територіальних громад», відповідно району та області.

Тому сьогодні виглядає перспективним впровадження на місцевих виборах багатомандатних мажоритарних виборчих округів.

Система багатомандатних мажоритарних виборчих округів, які створюються на території відповідно району та області і забезпечують представництво від територіальних громад із врахуванням чисельності населення у таких громадах може застосовуватись і на районних та обласних виборах. Це стане додатковою засторогою щодо формування регіональних партій, які сьогодні представлені у таких радах, що не сприяє формуванню єдності українського політичного простору та згуртованості держави.

Анатолій Ткачук 23.07.2019