Наказ Мінекономіки 4901: нові можливості чи новий бар’єр для громад у сфері публічного інвестування

10 квітня ц.р. Мінекономіки видало Наказ № 4901, яким затверджені Методичні рекомендації з підготовки публічних інвестиційних проєктів. Він встановлює єдині уніфіковані стандарти для державних та місцевих ініціатив та запроваджує трирівневу систему відбору проєктних ініціатив через систему DREAM для залучення програм допомоги у підвищенні якості проєктної документації та приведення її у відповідність із вимогам донорів, зацікавлених у фінансуванні публічних інвестиційних проєктів (далі ПІП).

Трирівнева система підкреслює ієрархію ПІП, які претендують на державну підтримку і включає такі рівні:

• перший рівень – здійснюється відбір з єдиного проєктного портфеля публічних інвестицій держави;
• другий рівень – здійснюється відбір проєктів з програм публічних інвестицій, включених до єдиного проєктного портфеля публічних інвестицій держави;
• третій рівень – здійснюється відбір з галузевих (секторальних) портфелів

публічних інвестицій держави. 

Варто зауважити, що проєкти громад потрапляють саме на «секторальний рівень» і повинні чітко відповідати стратегіям розвитку галузі. 

Особливістю Наказу є запровадження механізму відбору ПІП – вона здійснюється через систему DREAM, а ініціатори повинні чітко обґрунтовувати потребу в підготовці документації. Це посилення вимоги до професіоналізації підготовки проєктів та переходу на виключно цифровий формат взаємодії. ПІП тепер мають готуватися не просто як «заявки на фінансування», а як повноцінні інвестиційні проєкти за стандартами міжнародних організацій.

Також акцент зроблено на доцільності розподілу зовнішньої підтримки «тим проєктам, реалізація яких може бути профінансована в найближчій перспективі та які мають підтверджене / потенційне джерело фінансування (наприклад, можуть бути реалізовані в межах грантових, кредитних угод, інших міжнародних договорів України) або демонструють потенціал до реалізації через механізм публічно-приватного партнерства».

Якщо дивитися на Наказ крізь призму позиції Мінекономіки – вона цілком слушна. По суті йдеться про перехід від фінансування ідей до системного формування портфелів готових інвестиційних проєктів. Це зроблено для того, щоб проєкти були зрозумілими для міжнародних донорів, якісно підготовленими, мали чіткий набір вимірюваних соціальних, економічних, бюджетних та екологічних показників і враховували особливості секторів (галузей) економіки. Також беруться до уваги результати відповідного аналізу, здійсненого в межах підготовки економічного обґрунтування, зокрема, аналізу витрат і вигод, ефективності витрат тощо.

За відсутності реалістичних ТЕО та відповідної, оновленої ПКД західні партнери просто не виділяють кошти, оскільки не бачать достатньої прозорості та реалістичності розрахунків пропонованих до фінансування ПІП.

Але, якщо дивитися на цей Наказ очима територіальних громад, то перш за все, кидаються у вічі ознаки посилення централізації. Адже на центральному рівні встановлюється «єдине сито» для усіх ПІП, які претендують на допомогу в підготовці ТЕО і ПКД. Водночас місцеві ініціативи, які є вкрай важливими для громад, але в силу суб’єктивних чинників «не відповідають стратегічним пріоритетам галузі», тепер можуть залишитися без підтримки у підготовці якісної проєктної документації, якщо в них відсутні для цього фінансові ресурси. Адже не є великою таємницею, що більшість громад в Україні на сьогодні не спроможні здійснювати складні економічні розрахунки, яких вимагають методичні рекомендації. Для багатьох невеликих громад розрахунки показників ефективності, таких як NPV (чиста приведена вартість), IRR (внутрішня норма доходності) та PI (індекс прибутковості) потребує залучення зовнішніх консультантів, на що зазвичай бракує бюджетних коштів. А за відсутності коштів на оплату не надто дешевих послуг, громади майже позбавляються шансів, щоб «просунути» свої проєкти для отримання допомоги від держави у розроблянні якісних ПІП. 

Виходить майже парадоксальна ситуація: щоб отримати допомогу в розробці ТЕО, проєкт має здобути високий рейтинг у системі DREAM. Але щоб стати таким «рейтинговим», він повинен бути якісно підготовленим і пройти жорстку експертизу.

Найбільш реальну картину розкриває пункт 2.3.5 Наказу, згідно з яким «галузеві міністерства можуть включати до пропозицій із кожної галузі (сектору) публічного інвестування, до семи пріоритетних проєктів (включаючи проєкти регіонального, місцевого та державного рівнів), з яких не менше половини проєктів, можуть бути включені до пропозицій на цьому рівні або були включені до єдиних проєктних портфелів регіонів та громад».

Не важко збагнути, що більшість цієї квоти отримають ініціативи самих міністерств (ЦОВВ), адже вони мають адміністративний ресурс та спроможні залучити професійних експертів для розроблення своїх проєктів. Як наслідок,  громадам, передусім містам, які мають професійні команди менеджерів, може залишитися зовсім невелика кількість квот. Гіпотетично, шанси на допомогу може отримати лише 1 із 30-40 громад, а то й менше, і серед яких навряд чи будуть сільські і селищні громади. Тим більше, що попередній відбір проєктів на фінансування залишив багато питань щодо механізму прозорої конкуренції ідей, який скоріше відповідає практиці традиційного  ручного управління.

Попри те, що згідно Наказу «рекомендується ураховувати принцип територіальної та інституційної диверсифікації з метою надання підтримки у підготовці проєктів ініціаторам, уникаючи концентрації підготовки проєктів у тих самих ініціаторів, регіонах, громадах», це навряд чи відіграватиме суттєву роль під час його впровадження.

Ще однією особливістю Наказу є те, що він може посилити вертикально керований розподіл МТД,  оскільки відбір проєктів здійснюється саме з метою їх подальшого розподілу між програмами для підготовки проєктів, які фінансуватимуть міжнародні організації. Попри те, ще внесені до DREAM концепції чи ПІП доступні для перегляду інвесторів та представників донорської спільноти, рівень їхньої документації, як правило, є недостатнім для позитивного рішення про фінансування. Оскільки відбір ПІП для надання підтримки здійснюватиметься через «єдине сито», не варто виключати, що у громад можуть звузитися можливості самостійно залучати міжнародні кошти для підготовки і реалізації своїх вкрай важливих проєктів. 

Висновок

 Отже Наказ №4901 має цілком зрозумілу мету — посилити якість підготовки публічних інвестиційних проєктів. Проте на практиці він може привести до небезпечного розриву: проєкти ЦОВВ та «просунутих» міст будуть знаходити підтримку у фінансуванні проєктної документації, в той час як сільські та селищні громади скоріш за все опиняться «поза грою». Це свідчить не тільки про  технічну складність, це водночас зумовлює соціальні загрози, а саме посилює міграцію та консервує занепад територій, для яких доступ до публічних інвестицій буде недоступний. Попри наявний скептицизм до реформи УПІ вцілому, втрата довіри може стати ще більшою. Коли громада витрачає останні кошти на підготовку документів, а потім отримує відмову на столичному рівні без прозорих пояснень — на зміну ініціативі приходять апатія та зневіра. Це підриває фундамент децентралізації: сподівання людей у те, що громада є господарем на своїй землі. 

Потрібно змінювати підходи: 

1. Запровадити реальну підтримку на етапі підготовки ПІП: фахова допомога для створення ТЕО та ПКД (за потреби) має бути доступнішою для кожної громади, а не лише для обраних на центральному рівні.
2. Забезпечити прозорість відбору: кожне «ні» від міністерства повинно мати чітке обґрунтування та рекомендації, а не ховатися за анонімні бали.
3. Переглянути вимоги до невеликих, передусім соціальних проєктів, для яких часто-густо громадам достатньо концепцій, а не повного пакета документів.

Реформа системи УПІ має працювати на розвиток кожної громади, кожного регіону, а не на цифри, звіти і численні бюрократичні процедури. Тоді в країни будуть реальні шанси на успішні відбудову і відновлення. 

Ця стаття створена ГО «Інститут громадянського суспільства» за підтримки Фонду «Аскольд і Дір», що адмініструється ІСАР Єднання в межах проєкту «Сильне громадянське суспільство України – рушій реформ і демократії» за фінансування Норвегії та Швеції. Зміст цієї статті є відповідальністю ГО «Інститут громадянського суспільства» та не є відображенням поглядів урядів Норвегії, Швеції або ІСАР⼀ Єднання.