Регіональний розвиток – правове регулювання. Частина 3

Частина 3. Державний фонд регіонального розвитку чи публічного інвестування? Історія і майбутнє

У попередніх частинах ми уже розібрали систему правового регулювання регіонального розвитку в Україні, її сильні та слабкі сторони і деякі можливості фінансування програм та проєктів регіонального розвитку. Тут ми спробуємо поговорити про такий механізм, як Державний фонд регіонального розвитку.

Варто зауважити, що ідея створення фонду для фінансування регіонального розвитку зародилася ще в 2008 році, коли тодішній Мінрегіонбуд готував першу Концепцію державної регіональної політики та перший проєкт Закону України «Про засади державної регіональної політики». У редакції 2009 року Державний фонд регіонального розвитку (ДФРР) пропонувалось створити як окрему фінансову установу із визначеними джерелами наповнення. Проти такої ідеї тоді виступило Міністерство фінансів України, яке вважало, що це призведе до непродуктивних витрат на утримання такої установи. Відтак, від ідеї ДФРР у форматі фінансової установи відмовились, і у подальших редакціях законопроєкту до неї не поверталися.

Важливим етапом становлення законодавства для регіонального розвитку, загалом, та інструментів фінансування регіонального розвитку, став законопроєкт «Про засади державної регіональної політики», зареєстрований у Верховній Раді України групою народних депутатів  01.06.2010 за реєстраційним номером №6462 

Статтею  29 цього законопроєкту, у випадку його ухвалення, планувалося створення Національного фонду регіонального розвитку – НФРР. Зміст та призначення Фонду видно із тексту самої статті: «1. Для участі у фінансуванні міжрегіональних та регіональних програм і проектів розвитку, що відповідають Національній стратегії регіонального розвитку та відповідним стратегіям розвитку регіонів і спрямовані на забезпечення ефективної реалізації державної регіональної політики, утворюється Національний фонд регіонального розвитку, який є складовою частиною спеціального фонду Державного бюджету України.

2. Ресурси Національного фонду регіонального розвитку формуються за рахунок:

1. 5 відсотків від податку на прибуток підприємств за винятком підприємств комунальної власності, що надходить Державного бюджету України;
2. коштів, що надійшли відповідно у рамках міжнародної допомоги та інших договорів;
3. благодійних внесків та добровільних пожертвувань юридичних та фізичних осіб, у тому числі іноземних, об’єднань громадян, міжнародних організацій тощо;
4. коштів позик, що залучаються від іноземних держав та банків, міжнародних фінансових організацій та інших фінансових і кредитних установ;
5. коштів, повернених до Національного фонду регіонального розвитку, та доходів, отриманих в результаті функціонування Національного фонду регіонального розвитку;
6. ресурсів, отриманих з інших джерел, що не заборонені законодавством.

3. Кошти Національного фонду регіонального розвитку не підлягають вилученню або витрачанню на цілі, що не відповідають принципам, визначеним цим законом.

4. Кошти Національного фонду регіонального розвитку не витрачені протягом поточного бюджетного року залишаються у фонді та зберігають своє цільове призначення в наступному році».

Що було найбільш важливим за цією пропозицією щодо доходів: 

1. Широкий перелік джерел. Від відрахування податку на прибуток, до позик на регіональний розвиток.
2. Стабільність. Кошти не використані у поточному році, не повертаються у держбюджет, а залишаються на наступний плановий період.

Законопроєктом передбачались певні правила і щодо управління НФРР та використання його коштів.

«1. Фінансування регіонального розвитку з Національного фонду регіонального розвитку може здійснюватися: на умовах інвестування (боргового фінансування та внесків до статутного капіталу); гарантій; на безповоротній основі у вигляді грантів.

2. Фінансування регіонального розвитку ґрунтується на таких принципах:

1. відповідності Державній стратегії регіонального розвитку, відповідним стратегіям розвитку регіонів та планам їх реалізації;
2. конкурсного відбору програм і проектів регіонального розвитку;
3. ефективності використання залучених ресурсів;
4. спроможності об’єктів та суб’єктів, на фінансування яких залучаються кошти Національного фонду регіонального розвитку, самостійно забезпечувати подальше власне фінансування або утримуватися за рахунок коштів місцевих бюджетів;
5. адекватної фінансової та іншої участі органів місцевого самоврядування, на території юрисдикції чи в інтересах яких впроваджуються відповідні заходи, програми чи проєкти;
6. неупередженого розподілу коштів Національного фонду регіонального розвитку з урахуванням рівня соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальних одиниць та на умовах, визначених Національною координаційною радою регіонального розвитку».

Як бачимо із частини 1 цієї статті, кошти фонду могли бути проінвестованими у проекти, у статутний капітал визначених суб’єктів; як гарантії під кредити; гранти. По суті тут мова йде про весь набір фінансових інструментів, якими оперує Європейський Союз. Важливими застереженнями є «конкурсний відбір» та «спроможність подальшого утримання створених за рахунок фонду об’єктів».

Стаття 31 законопроєкту визначала способи управління НФРР, серед іншого, і через створення Бюро управління фондом та Наглядової ради, визначались процедури конкурсного відбору програм та проектів, порядок звітності і тому подібне. 

Цікавими новелами проєкту щодо фонду були такі: «Оцінка пропозицій (заявок) здійснюється комітетом з оцінки при Бюро з управління Національного фондом регіонального розвитку…»; «Підставою для фінансування з Національного фонду регіонального розвитку є контракт…»; «Ініціатор подання до Бюро з управління Національним фонду регіонального розвитку пропозицій (заявок) щодо залучення коштів Державного фонду регіонального розвитку разом з кінцевим отримувачем коштів несуть солідарну відповідальність за виконання умов контракту та належне використання виділених коштів». 

Схема 1. Можлива схема функціонування НФРР за проектом закону 2010 року.

Проте цей законопроект не було ухвалено, натомість було введено статтю 24-1 Бюджетного кодексу України законом 12 січня 2012 року № 4318-VI, який передбачав дещо інший підхід до фонду, що мав фінансувати регіональний розвиток:

1. «Державний фонд регіонального розвитку створюється у складі загального фонду державного бюджету» – принципова відмінність, не використані кошти впродовж року, не залишаються на рік наступний, що породжує довгобуди.

2. «При складанні проєкту Державного бюджету України та прогнозу Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди державний фонд регіонального розвитку передбачається в обсязі не менше 1 відсотка прогнозного обсягу доходів загального фонду проєкту Державного бюджету України на відповідний бюджетний період.» – загалом правильна фіксація мінімальної межі, але оскільки сума затверджується законом про бюджет, що є політичним рішенням, жодного разу ДФРР не досягав одного відсотка видатків бюджету.

3.  «3. Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації та виконавчі органи місцевих рад до 1 травня року, що передує плановому, подають центральному органу виконавчої влади з питань економічної політики пропозиції щодо програм і заходів, включаючи інвестиційні програми (проєкти), що сформовані відповідно до частини другої цієї статті та можуть реалізовуватися за рахунок коштів державного фонду регіонального розвитку у наступному бюджетному періоді.

Центральний орган виконавчої влади з питань економічної політики на підставі поданих пропозицій здійснює оцінку та відбір зазначених програм і заходів на конкурсних засадах у межах індикативного прогнозного обсягу коштів державного фонду регіонального розвитку з дотриманням таких критеріїв розподілу між Автономною Республікою Крим, областями та містами Києвом і Севастополем:

70 відсотків коштів – відповідно до чисельності населення, яке проживає у відповідному регіоні;

30 відсотків коштів – з урахуванням рівня соціально-економічного розвитку регіонів відповідно до показника валового регіонального продукту в розрахунку на одну особу (для регіонів, у яких цей показник менше 75 відсотків середнього показника по Україні)» – тут введено спробу надавати більше ресурсів менш розвиненим територіям додатковим траншем, але ключовим показником є ВВП, що виявляється не надто інерційним показником, як засвідчила практика. А конкурсний механізм, який був детально розписаним у проєкті закону, по суті було переведено на підзаконні акти, що вилилось в подальшому до повернення значною мірою у ручний режим і фінансування винятково проєктів мало значимих для розвитку регіонів.

Попри це, поява ДФРР, навіть у вигляді річної бюджетної програми в перші роки суттєво ослабила ручний розподіл коштів на підтримку регіонів з державного бюджету України, виправила асиметрію у такій підтримці. Територіальні громади отримали можливості готувати проекти і подавати їх на розгляд комісії у своєму регіоні. Але оскільки незалежної оцінки впроваджено не було, обласні комісії за якийсь час стали, по суті, виконавцем уподобань голови відповідної ОДА. Далі, на національному рівні народними депутатами України було відновлено такий інструмент, «як субвенція на соціально-економічний розвиток окремих територій», яку в народі називали «депутатською» і яка розподілялась відверто у ручний спосіб на основі депутатської лояльності.

Впродовж 2019-25 років відбувались перманенті уточнення різних норм статті 24-1 Бюджетного кодексу України: вводилось голосування за проєкти регіонального розвитку жителями України, змінювались розміри самого ДФРР, але оскільки кошти на фонд по суті не виділялись, вплив цих змін не можливо оцінити. 

Перед останніми змінами, що перевели ДФРР із фонду регіонального розвитку у фонд публічних інвестицій, ДФРР набув уже певної системності: розмір фонду визначався не менше 1.5% видатків бюджету; 30% коштів мала йти на реалізацію державних програм, що випливали із Державної стратегії регіонального розвитку, решта – 70% у регіони для реалізації стратегій розвитку регіонів та територіальних громад.

Війна завадила впровадженню цих новацій і сьогодні ДФРР знову суттєво трансформовано, тепер уже впровадженням реформи публічних інвестицій.

Ключові новації:

1. ДФРР тепер не є «фондом регіонального розвитку»: 

Якщо ж ми глянемо, що таке «програма публічних інвестицій», то побачимо, що це «сукупність публічних інвестицій головного розпорядника бюджетних коштів на підготовку та реалізацію публічних інвестиційних проектів, спрямованих на досягнення єдиної мети». Відтак, ДФРР у розумінні бюджетного кодексу – набір проєктів для однієї певної мети. Але у Державній стратегії регіонального розвитку, регіональних стратегіях та стратегіях територіальних громад є різні стратегічні та оперативні цілі, які досягаються через низку програм і проектів регіонального та місцевого розвитку.

2. ДФРР тепер не використовується безпосередньо на виконання стратегічних планувальних документів, а проміжних додаткових планів:

3. ДФРР тепер фінансуватиме не проєкти регіонального розвитку, а плани

Проміжний висновок:

1. Постійна трансформація ДФРР, як бюджетної програми у складі державного бюджету України, його постійне недофінансування так і не дало змоги реально оцінити ефективність закладеного механізму, попри все таки суттєвий прогрес у порівнянні до способів фінансування регіонів до появи цього фінансового інструменту.
2. Відсутність законом закріплених джерел для накопичення ресурсів ДФРР привело до того, що розмір фонду є надто малим і не стабільним для прогнозування його використання задля реалізації системи стратегічного планування регіонального розвитку.
3. Статус ДФРР, як бюджетної програми, не дозволяє створити реально діючий механізм для конкурсного відбору проєктів на умовах незалежних експертних оцінок і конкурсних комісій.
4. ДФРР, у варіанті механізму, закладеного у законопроекті №6462 від 01.06.2010 р. в принципі міг стати прообразом українського «фонду згуртованості» для реалізації реальних проєктів регіонального розвитку за допомогою різних інструментів фінансування.
5. Останні зміни, які перетворили ДФРР у фонд публічного інвестування, на наш погляд, повністю нівелювали усі здобутки в сфері створення системи стратегічного планування та фінансування регіонального розвитку, що потребуватиме знову швидких змін змісту та статусу ДФРР.  

 Цю статтю створено ГО «Інститут громадянського суспільства» за підтримки Фонду «Аскольд і Дір», що адмініструється ІСАР Єднання в межах проєкту «Сильне громадянське суспільство України – рушій реформ і демократії» за фінансування Норвегії та Швеції. Зміст цієї статті є відповідальністю ГО «Інститут громадянського суспільства» та не є відображенням поглядів урядів Норвегії, Швеції або ІСАР ⼀ Єднання.