Концепція реформи адміністративно-територіального устрою України (далі - Концепція) визначає: основні вимоги до організації адміністративно-територіального устрою України; типологію адміністративно-територіальних одиниць та вимоги до їх створення; організацію публічної влади на рівнях адміністративно-територіальних одиниць та поселень; законодавче забезпечення та етапи проведення адміністративно-територіальної реформи.

•1. Проблеми, на розв’язання яких спрямована Концепція

За роки незалежності України в основному сформовано законодавство, що визначає систему органів публічної влади, їх повноваження, порядок формування та ресурсну основу їх діяльності.

Проте у наслідок численних причин в Україні так і не було сформовано струнку, зрозумілу, таку, що відповідає потребам її розвитку, систему адміністративно-територіального устрою.

До основних проблем сучасного адміністративно-територіального устрою України слід віднести:

• - невпорядкованість його структури ;
• - неврегульованість статусу ряду існуючих адміністративно-територіальних одиниць, відсутність єдиної класифікації та порядку віднесення їх до відповідної категорії;
• - надмірну різницю за кількістю населення, площею, іншими параметрами між адміністративно-територіальними одиницями одного рівня та категорії, що не дозволяє здійснювати їх порівняльний аналіз;
• - невідповідність статусу багатьох адміністративно-територіальних одиниць їх кадровому, матеріально-технічному та організаційному потенціалу;
• - наявність у складі адміністративно-територіальної одиниці інших адміністративно-територіальних одиниць цього ж рівня;
• - невідповідність адміністративно-територіальних одиниць рекомендаціям до адміністративно-територіальних одиниць Європейського Союзу;
• - наявність у межах території деяких адміністративно-територіальних одиниць територій, що належать іншим адміністративно-територіальним одиницям цього ж рівня адміністративно-територіального устрою;
• - нераціональне розмежування між окремими адміністративно-територіальними одиницями;
• - надмірну кількість адміністративно-територіальних одиниць базового (понад 12 тис.) та районного рівня (понад 500), що знижує ефективність надання публічних послуг та контролю.

Нераціональний адміністративно-територіальний устрій України зумовлює:

• - накладання повноважень органів публічної влади різних рівнів адміністративно-територіального устрою, що породжує неузгодженості між органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями;
• - неможливість повного розмежування повноважень між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади, а також між органами місцевого самоврядування різних рівнів адміністративно-територіальних одиниць, що знижує ефективність органів публічної влади та породжує їх безвідповідальність;
• - неефективність контролю діяльності органів місцевого самоврядування з боку місцевих органів виконавчої влади;
• - ускладнення земельних відносин через наявність земель з невизначеною юрисдикцією та земель з декількома власниками - особами публічного права, що знижує ефективність їх використання;
• - невідповідність рівнів органів місцевого самоврядування, які приймають рішення із земельних питань, рівню важливості питань, що провокує ризики корупції;
• - наявність двоступеневої системи міжбюджетних трансфертів, що породжує нерівномірність забезпечення бюджетними установами населення на рівні міста районного значення, селища, села та високий рівень суб’єктивності у формуванні мережі бюджетних установ;
• - неефективне витрачання ресурсів на забезпечення функціонування органів публічної влади в адміністративно-територіальних одиницях із значно нижчою від прийнятної чисельністю населення з огляду на навантаження на бюджетні установи;
• - низьку інвестиційну привабливість територій через систему адміністративних перепон;
• - неможливість вироблення єдиної оцінки ефективності витрачання коштів на управління адміністративно-територіальними одиницями одного рівня;
• - деградацію сільської бюджетної інфраструктури, насамперед на периферії районів і, як наслідок, прискорену міграцію сільського населення.

Створення ефективної та зрозумілої системи адміністративно-територіального устрою України можливе через його реформування відповідно до вимог цієї Концепції.

•2. Мета реформи адміністративно-територіального устрою

Метою реформи адміністративно-територіального устрою є визначення раціональної просторової основи організації публічної влади для забезпечення доступності та якості надання соціальних та адміністративних послуг, ефективного використання публічних ресурсів, сталого розвитку територій, здатності адекватно реагувати на соціальні та економічні виклики та реалізації державної регіональної політики.

•3. Шляхи і засоби розв’язання проблеми

Для побудови ефективної системи територіальної організації органів публічної влади необхідно визначити:

• - вимоги до організації адміністративно-територіального устрою;
• - правовий статус адміністративно-територіальних одиниць;
• - вимоги до адміністративно-територіальних одиниць;
• - особливості формування кожного рівня адміністративно-територіального устрою;
• - систему органів публічної влади;
• - організацію управління на рівні поселень.

3.1 Вимоги до організації адміністративно-територіального устрою

Основою організації адміністративно-територіального устрою України є поселенська мережа, що складається з поселень - міст, селищ, сіл, як місць постійного компактного проживання людей. Віднесення поселень до зазначених категорій визначається в залежності від кількості населення, рівня урбанізації, організації комунального господарства та характеру економічної діяльності мешканців. На їх базі утворюються адміністративно-територіальні одиниці (далі -АТО) трьох рівнів: громади, райони, регіони.

Адміністративно-територіальна одиниця - це компактна частина єдиної території України, що є просторовою основою для організації і діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Адміністративно-територіальний устрій реформується з дотриманням таких вимог:

• - узгодженість системи АТО, створених для здійснення місцевого самоврядування, з територіальною структурою місцевих органів виконавчої влади та інших органів влади;
• - повсюдність юрисдикції органів державної влади та органів місцевого самоврядування на територіях відповідних АТО, за винятком окремих територій зі спеціальним статусом, де створюються спеціалізовані адміністрації відповідно до окремих законів;
• - збіг меж АТО з межами сусідніх АТО того ж рівня;
• - розташування території АТО в межах території лише однієї АТО вищого рівня;
• - застосування принципу субсидіарності при визначенні повноважень для органів публічної влади кожного рівня АТО ;
• - наявність для кожного рівня АТО повноважень, у т.ч. галузевих, які є основними щодо інших рівнів, що виправдовує створення такого рівня АТО;
• - відповідність кількості суб’єктів управління, координації чи контролю з боку держави, що знаходяться у сфері впливу кожного органу публічної влади, критеріям ефективного менеджменту;
• - відповідність адміністративно-територіального устрою рекомендаціям ЄС щодо Номенклатури територіальних одиниць для статистики NUTS (Nomenclature of territorial units for statistics).

3.2 Правовий статус адміністративно-територіальних одиниць

До всіх органів публічної влади, як органів місцевого самоврядування, так і місцевих органів виконавчої влади, утворених на базі АТО кожного рівня, застосовуються:

• - єдині вимоги як щодо компетенцій, так і щодо надання соціальних та адміністративних послуг відповідно до соціальних стандартів, які визначаються законом;
• - прямі комунікативні відносини з центральними органами влади;
• - єдина система статистичної звітності.
• - Для місцевих бюджетів, створених на базі АТО, застосовуються прямі міжбюджетні відносини з Державним бюджетом України.

При утворенні, реорганізації АТО актом Верховної Ради України затверджується її назва, межі та адміністративний центр.

3.3 Оновні вимоги до адміністративно-територіальних одиниць при їх створенні та реорганізації

В процесі прийняття рішення щодо створення чи реорганізації адміністративно-територіальної одиниці повинна братись до уваги її відповідність таким вимогам:

• 1) повна та виключна компетенція органів публічної влади одного рівня - місцеві органи виконавчої влади та місцевого самоврядування повинні бути спроможними у кадровому, інфраструктурному, фінансовому плані виконувати повноваження, визначені за відповідним рівнем АТО.
• 2) нерозривність території АТО. В межах її території не може бути інших адміністративно-територіальних одиниць того ж рівня. Адміністративний центр АТО повинен бути максимально близько розміщеним до її географічного центру;
• 3) рівень дотаційності місцевих бюджетів не повинен зменшувати стимул до нарощування податкової бази, закріпленої за бюджетом АТО;
• 4) універсальність АТО - диспропорції територій в межах одного рівня АТО повинні вкладатись у межі статистичних відхилень, допустимих для здійснення єдиної державної регіональної політики;
• 5) стійкість до демографічних, економічних, екологічних викликів, відсутність внутрішніх чинників власної дезорганізації;
• 6) узгодженість кількості отримувачів публічних послуг із галузевими нормами навантаження на бюджетні установи та бюджетними можливостями фінансування цих установ;
• 7) здатність органів місцевого самоврядування АТО приймати обов’язкові, але непопулярних рішень, зокрема, у частині місцевих податків та зборів, тарифів;
• взаємодоповнювання - в АТО, особливо вищих рівнів, повинні дотримуватися пропорції між територіями з високим та низьким бюджетним потенціалом, територіями з вузькоспеціалізованою та диверсифікованою економіками, що сприятиме, забезпеченню більш рівного доступу до публічних послуг.

3.4. Громада

Громада є базовим рівнем адміністративно-територіального устрою в Україні.

Громадою є АТО, до якої входять одне або кілька поселень і яка є територіальною основою діяльності органів місцевого самоврядування з надання населенню основних соціальних послуг.

Громада утворюється, як правило, шляхом об’єднання поселень разом з прилеглими до них землями навколо поселення (місто, селище) - центру економічної активності, де розміщені основні місця працевлаштування мешканців навколишніх поселень та наявні кращі, ніж у найближчих поселеннях, елементи бюджетної та інженерної інфраструктури та транспортної доступності.

Максимальна віддаленість поселень від центру громади визначається, як правило, базовими вимогами надання соціальних послуг на цьому рівні, насамперед: терміном надання невідкладної медичної допомоги (15-20 хв.), терміном доставки учнів до загальноосвітньої школи шкільним автобусом (15-20 хв.), терміном прибуття рятувальників для ліквідації надзвичайної ситуації (до 15 хв.).

У разі якщо створити громаду на основі центру економічної активності неможливо, то з дотриманням вимог щодо доступності публічних послуг, визначених вище, громада формується навколо села - центру соціального розвитку, який визначається як поселення, що знаходиться найближче до географічного центру новоутвореної громади.

3.5. Район

Район є адміністративно-територіальною одиницею субрегіонального рівня.

Район створюється з дотриманням умов ефективного менеджменту як проміжний рівень між базовим і регіональним рівнями.

Район складається з громад.

Райони, як правило, повинні відповідати рекомендаціям ЄС щодо

NUTS-3.

3.6. Регіон

Регіон є адміністративно-територіальною одиницею регіонального рівня. Під поняттям регіон розуміють: Автономну Республіку Крим, області.

Регіон складається з районів.

Регіони, як правило, повинні відповідати рекомендаціям ЄС щодо NUTS-2.

3.7 Адміністративно-територіальний устрій міст зі спеціальним статусом - Києва та Севастополя

На території міста зі спеціальним статусом Києва реалізуються повноваження громади, району та регіону. Для цього створюються АТО - місто-регіон Київ та райони в місті Києві.

На території міста зі спеціальним статусом Севастополя реалізуються повноваження громади, району та регіону. Для цього створюються АТО - місто-регіон Севастополь та райони в місті Севастополі.

3.8 Організація системи органів публічної влади

Розподіл повноважень між органами публічної влади, що створюються в АТО різних рівнів, здійснюється за принципом субсидіарності і визначається законом.

На рівні громади створюються органи місцевого самоврядування та відокремлені підрозділи (установи, винесені робочі місця тощо) територіальних органів центральних органів виконавчої влади.

Район є базовим рівнем організації місцевих органів виконавчої влади загальної компетенції - районних державних адміністрацій.

Район є також додатковим (субсидіарним) рівнем місцевого самоврядування і виконує ті публічні завдання, які не можуть бути виконані на рівні громади або виконання яких на рівні громади є неефективним.

На рівні області діють місцеві органи виконавчої влади загальної компетенції - обласні державні адміністрації - та органи місцевого самоврядування регіонального рівня.

На рівні Автономної Республіки Крим діють Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим та Представництво Президента в Автономній Республіці Крим. Повноваження цих органів визначаються законами, нормативно-правовими актами Верховної Ради Автономної Республіки Крим з питань віднесених до її компетенції України.

Особливості здійснення місцевого самоврядування, виконавчої влади у містах-регіонах Києві та Севастополі та в районах, що входять до складу міст Києва і Севастополя, визначаються окремими законами.

3.9. Організація управління на рівні поселень та районів в містах

Кожне відокремлене поселення з чисельністю населення понад 50 осіб є основою для формування територіальної одиниці (ТО), що входить до складу громади.

Поселення з чисельністю населення менше 50 осіб є частиною ТО.

Територія ТО включає в себе територію поселення (поселень) та прилеглих земель. Межі ТО збігаються з межами сусідніх ТО і визначаються рішенням ради громади.

В ТО, що сформована не на основі поселення, що є центром громади, окремі управлінські та представницькі функції громади реалізує посадова особа ТО - староста (голова) поселення (села, селища).

Основні повноваження старости визначаються законом.

В залежності від розміру поселення рішенням ради громади старості поселення можуть надаватися додаткові повноваження, що можуть бути виконані на рівні цього поселення.

Староста поселення обирається мешканцями поселень, що входять в склад ТО. В поселенні - центрі громади староста не обирається. Його функції виконує голова громади.

Зі старостою поселення виконавчий орган ради громади укладає контракт на надання публічних послуг. Рівень оплати згідно з контрактом залежить від кількості мешканців поселення, розміру території ТО

На рівні ТО, що сформована не на основі поселення, що є центром громади, може створюватись представницький орган самоорганізації населення, який є дорадчим органом при старості.

На рівні громади забезпечується представництво старост через формування ради старост при голові громади. Повноваження ради старост визначаються законом.

В містах чисельністю понад 300 тис. чол. можуть створюватись райони в місті чисельністю населенням не менше 100 тис. чол. в кожному, на рівні яких функціонують органи самоорганізації населення та відокремлені підрозділи виконавчого органу ради громади.

•4. Законодавче забезпечення

Законодавче забезпечення проведення реформи адміністративно-територіального устрою передбачає ухвалення:

базового закону - „Про адміністративно-територіальний устрій України”

основних супровідних законодавчих актів, які передбачають внесення змін:

• - до Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні”;
• - до Закону України „Про місцеві державні адміністрації”;
• - до Закону України „Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних міських голів”;
• - до Закону України «Про органи самоорганізації населення»;
• - до Бюджетного кодексу України
• - до Земельного кодексу України.

Впровадження реформи також вимагатиме розробки галузевих стандартів надання соціальних послуг та внесення змін до інших законів та підзаконних актів галузевого характеру у зв’язку зі змінами в адміністративно-територіальному устрої.

Успішне проведення реформи адміністративно-територіального устрою повинно бути синхронізовано з проведенням реформи місцевого самоврядування та територіальної організації виконавчої влади.

Для утворення виконавчих органів місцевого самоврядування на рівні районів, областей та міст зі спеціальним статусом Києва і Севастополя необхідне внесення відповідних змін до Конституції України.

•5. Етапи реформи адміністративно-територіального устрою

Проведення швидкої, системної та збалансованої реформи адміністративно-територіального устрою передбачає її поетапне здійснення:

Перший етап - підготовчий (орієнтовний термін - 2008-9 роки):

• - розроблення та затвердження концепції;
• - розрахунок поточних та капітальних видатків, розрахунок кадрових переміщень;
• - розроблення проектів та прийняття необхідних для реформи нормативно-правових актів;
• - утворення урядового органу зі здійснення реформи;
• - створення територіальних підрозділів з проведення реформи;
• - моделювання формування адміністративно-територіальних одиниць у всіх регіонах;
• - кадрова підготовка службовців органів місцевого самоврядування та територіальних органів виконавчої влади

Другий етап - формування соціально-політичної бази реформи (орієнтовний термін - 2009-10 роки):

• - просвітницька, інформаційна кампанія;
• - укладення політичної угоди між основними парламентськими фракціями, Президентом та Урядом про здійснення реформи;
• - запровадження системи фінансових та інших стимулів для формування громад на добровільній основі відповідно до умов, визначених Концепцією;
• - формування громад на добровільній основі відповідно до умов, визначених Концепцією на основі чинного законодавства;
• - розроблення соціальних стандартів надання адміністративних послуг органами місцевого самоврядування;

Третій етап - утворення громад, упорядкування районного поділу (орієнтовний термін - 2010 рік):

• - завершення утворення громад на основі ухвалених законів;
• - проведення виборів до рад новостворених громад в 2010 році;
• - передача повноважень новоствореним радам від сільських, селищних, міських рад, органів виконавчої влади, відповідно до закону;
• - перехід новостворених громад на прямі міжбюджетні відносини з державним бюджетом України;
• - створення нових районів відповідно до критеріїв їх формування;
• - реорганізація районних державних адміністрацій.

Четвертий етап - розширення повноважень органів місцевого самоврядування районів та регіонів (2011-2014 роки):

• - ухвалення змін до Конституції України;
• - обрання районних рад та формування їх виконавчих органів;
• - упорядкування у разі необхідності меж областей;
• - реорганізація обласних державних адміністрацій;
• - обрання обласних рад та формування їх виконавчих органів.

Сучасні області в загальному відповідають вимогам щодо організації адміністративно-територіального устрою та умовам створення АТО регіонального рівня. Тому кардинальні зміни на цьому рівні не передбачаються.

•6. Очікувані результати реалізації Концепції

Впровадження Концепції дасть можливість:

• - упорядкувати адміністративно-територіальні одиниці, здійснити їх уніфікацію, систематизацію, забезпечить їх порівняльність;
• - підвищити ефективність використання бюджетних коштів, зумовити зростання доходної частини місцевих бюджетів;
• - покращити якість та просторово-часову доступність соціальних послуг для населення;
• - зупинити деградацію сільської поселенської мережі, зменшити соціо-культурну різницю між містом та селом;
• - Вирішити ряд інфраструктурних проблем, таких, як транспортне сполучення, вивезення та утилізація сміття, водопостачання, утримання та ремонт доріг;
• - створити просторову основу регіонального розвитку, покращити просторове планування розвитку територій;
• - покращити передумови для пожвавлення залучення інвестицій;
• - покращити управління земельними ресурсами, знизити корупційну вразливість операцій із землею;
• - удосконалити систему управління територіями.

Реформа адміністративно-територіального устрою відкриває перспективи проведення ряду реформ. Пришвидшується інвентаризація землі, розроблення генпланів та планів використання земель. З’являються перспективи для проведення податкової реформи, судоустрою, введення страхової медицини.

7. Фінансові, матеріально-технічні, трудові ресурси та джерела фінансування

Реалізація Концепції потребує створення окремої тимчасової системи організаційного забезпечення реформи як на рівні ЦОВВ так і на територіальному, в першу чергу на рівні обласних державних адміністрацій.

Передача ряду повноважень із районного рівня на рівень громади супроводжуватиметься змінами в органах управління. На третьому етапі реформи передбачається поступове зменшення кількості районних державних адміністрацій. Крім цього, очікується вивільнення значної кількості штатів у сільських радах у зв’язку з їх реформуванням. Переважна більшість вказаних працівників буде працевлаштована в органах управління громад створених, в першу чергу, на базі міст районного значення, селищ.

У частині інвестиційних вкладень в інфраструктуру громад основна частина їх буде направлена на придбання чи ремонт приміщень в громадах, створених на базі сіл - центрів соціального розвитку. З урахуванням того, що значну їх частину складатимуть колишні районні центри, що втратили свій статус внаслідок реформи адміністративно-територіального устрою в 50-60-і роки 20 ст., очікується створення не більше 200 нових центрів громад.

На етапі впровадження реформи необхідне проведення широкої просвітницько-агітаційної роботи.

Фінансування проведення реформи передбачається з державного, місцевих бюджетів та джерел, не заборонених законодавством. З державного бюджету в основному будуть фінансуватись капітальні видатки.

Конкретні обсяги ресурсів, необхідних для впровадження реформи можуть бути визначені при розробленні заходів щодо її реалізації.

Міністр регіонального розвитку

та будівництва України                                                     Василь КУЙБІДА

«___»____________ 2008 р.