Чого не фінансуватиме Європа: правила фондів згуртованості, які варто знати до відбудови

Київ торік закуповував газові когенераційні установки, щоб пережити зиму. Полтавщина проєктує сміттєпереробні заводи, які вироблятимуть електроенергію з відходів. Для України сьогодні це питання базової стійкості. Проте, якби такі проєкти претендували на кошти європейських фондів, їх би унеможливила заборона або жорсткі умови. Натомість рекультивацію ділянки старого полігону в Підгірцях, яку Київ проводив коштом Державного фонду регіонального розвитку (ДФРР), Європа профінансувала б без вагань. Ми плануємо відбудову так, ніби гроші дадуть на все, хоча стаття 7 Регламенту (ЄС) 2021/1058 давно поділила такі проєкти на дозволені й заборонені. В українській дискусії про євроінтеграцію цей документ згадують значно рідше, ніж він того вартий.

Регламент, який зазвичай пропускають

Коли в Україні говорять про політику згуртованості, найчастіше посилаються на Спільний регламент фондів ЄС (CPR, Регламент (ЄС) 2021/1060). Він справді рамковий: визначає процедури програмування, партнерство, моніторинг. Але на запитання – що саме можна купити за європейські гроші, відповідає інший акт, Регламент 2021/1058 про ЄФРР і Фонд згуртованості. Саме він має стати настільною книгою для кожного, хто готує регіональну стратегію чи програму відновлення з розрахунком на фонди ЄС.

Будова регламенту проста. ЄС фінансує п’ять цілей політики: конкурентоспроможну й розумнішу Європу (інновації, цифровізація, МСП), зеленішу (енергоефективність, клімат, вода, циркулярна економіка), більш зв’язану (транспортні мережі TEN-T і мобільність), соціальну (освіта, охорона здоров’я, соціальна інфраструктура) і ближчу до громадян (інтегрований розвиток міст і сільських територій). ЄФРР працює з усіма п’ятьма. Фонд згуртованості має вузьку спеціалізацію: лише довкілля й транспортні мережі (ч. 3 ст. 3, ст. 6).

Сам по собі цей перелік мало що пояснює, бо під нього можна підвести майже будь-який проєкт. Справжня логіка регламенту прихована в двох інших статтях: ст. 4, яка змушує державу наперед зафіксувати пропорції, і ст. 7, яка забороняє цілі категорії інвестицій.

Чверть на інновації, майже третина на клімат

Стаття 4 запроваджує тематичну концентрацію. Держави-члени поділено на три групи за валовим національним доходом на душу населення, розрахованим у стандартах купівельної спроможності. Україна після вступу за будь-яких реалістичних розрахунків належатиме до третьої групи, де цей показник нижчий за 75% середнього по ЄС. Для такої держави вимога звучить так: щонайменше 25% ресурсів ЄФРР спрямовуються на першу ціль, тобто на інновації, МСП і цифровізацію, і щонайменше 30% на другу, зелений перехід (ч. 6 ст. 4). Крім того, не менше 8% ЄФРР мають піти на сталий розвиток міст через інтегровані територіальні стратегії, і ці кошти можуть зараховуватися до перших двох часток (ст. 11).

Отже, щонайменше 55% коштів фонду розподілено ще до того, як хтось подав перший проєкт. Дороги, лікарні й школи конкурують за решту. Держава може обрати, де рахувати ці частки: для країни загалом чи окремо для кожної категорії регіонів. Вибір фіксується в Угоді про партнерство на весь період (ч. 3 ст. 4), і пропорції треба дотримуватися навіть тоді, коли кошти перерозподіляють між програмами (ч. 10 ст. 4).

Українська практика влаштована інакше. Стаття 24-1 Бюджетного кодексу в редакції 2025 року теж ділить кошти Державного фонду регіонального розвитку у пропорції: 30% на завдання Державної стратегії регіонального розвитку і 70% на завдання регіональних стратегій та стратегій громад. Проте це поділ за рівнем планування. Скільки отримають інновації, енергоефективність чи вода, закон не визначає, тож тематична структура фонду складається з тих проєктів, які подали й відібрали. До того ж дію цієї статті зупиняли законами про державний бюджет на 2024 і 2025 роки. У ЄС пріоритети видно в цифрах бюджету ще до конкурсу. В Україні їх здебільшого видно лише в тексті стратегії.

Рис. 1. Як наперед ділять гроші: мінімальні частки ЄФРР для держави групи 3 проти пропорцій ДФРР

Список заборон як екологічний фільтр

Стаття 7 перелічує, чого ЄФРР і Фонд згуртованості не фінансують. Частина пунктів очевидна: атомні електростанції, тютюн, підприємства у скрутному становищі. Інші безпосередньо стосуються типових українських планів відбудови.

Аеропортова інфраструктура виключена. Для наявних регіональних аеропортів залишено лише два вікна: заходи зі зменшення впливу на довкілля та системи безпеки й керування повітряним рухом (п. «e» ч. 1 ст. 7). Полігони для захоронення відходів фінансуються тільки тоді, коли йдеться про закриття, рекультивацію чи безпечне утримання наявних без збільшення їхньої місткості (п. «f»). Тому рекультивація ділянки в Підгірцях за європейськими правилами прийнятна. А от вкладення, які розширили б полігон або продовжили б захоронення на ньому, ЄФРР не профінансує. Нарощувати потужності з переробки залишкових відходів можна лише за технологіями відновлення матеріалів (п. «g»). Інвестиції у видобуток, транспортування, зберігання чи спалювання викопного палива заборонені. Виняток стосувався передусім заміни вугільного опалення газовим і мав жорсткі ліміти: від 0,2% до 1,55% від загального обсягу ЄФРР і Фонду згуртованості держави, залежно від її доходу та частки вугілля в енергетиці (ч. 2 ст. 7). Проєкти за цим винятком треба було відібрати до 31 грудня 2025 року (ч. 4 ст. 7), і цей строк уже минув. Нова газова когенерація, яка не замінює вугільне обладнання, під виняток не підпадала взагалі. Фонд згуртованості не фінансує житло, крім заходів з енергоефективності та відновлюваної енергетики (ч. 5 ст. 7).

У попередній статті цієї серії йшлося про принцип «не завдавати істотної шкоди» (DNSH), який CPR вимагає враховувати в усіх програмах (ч. 4 ст. 9 CPR). Стаття 7 Регламенту 2021/1058 доводить цю логіку до кінця: частину рішень про шкоду для довкілля ЄС ухвалив наперед і вписав у регламент, щоб їх не доводилося щоразу зважувати заново. Новий полігон не треба оцінювати на відповідність кліматичним цілям, бо такої інвестиції просто немає серед дозволених.

В Україні подібного фільтра на вході немає. Оцінка впливу на довкілля перевіряє проєкт, який уже спроєктований і часто вже внесений до програми. Стратегічна екологічна оцінка стосується програми загалом і шукає, як пом’якшити її наслідки, але не відсікає наперед цілі типи інвестицій. Питання, чи допустимий такий тип вкладень у принципі, на етапі формування програми ніхто не ставить. Тому невідповідність виявиться пізно, коли на проєкт уже витрачено роки підготовки.

Рис. 2. Фільтр ст. 7 Регламенту (ЄС) 2021/1058 на прикладі українських проєктів

Правила змінюються швидше, ніж ми їх перекладаємо

Водночас ці правила не застиглі: за п’ять років Регламент 2021/1058 змінювали тричі(!). Найпомітніше його переглянули 2025 року Регламентом (ЄС) 2025/1914: серед нових цілей з’явилися оборонні спроможності й військова мобільність, цивільна готовність, зокрема багатофункціональні укриття, захист критичної енергетичної інфраструктури, доступне житло та водна стійкість (ч. 1 ст. 3). Для програм, що охоплюють регіони на кордоні з Росією, Білоруссю та Україною, максимальну ставку співфінансування ЄС за певних умов підвищено на 10 відсоткових пунктів (ч. 10 ст. 7a).

Європейська політика згуртованості поступово засвоює воєнну логіку, в якій Україна живе вже п’ятий рік. Укриття і захист енергетичних об’єктів донедавна здавалися суто українською темою, а тепер це окремі цілі регламенту ЄС. Водночас газовий виняток закрився, і правила щодо викопного палива стали жорсткішими. Отже, правила ЄС змінюються під тиском обставин, і на них можна впливати.

До того ж чинний регламент розрахований на програмний період, що завершується 2027 роком. На 2028–2034 роки Комісія запропонувала звести кошти згуртованості, аграрної та кількох інших політик в єдиний фонд, який фінансуватиме національні та регіональні партнерські плани (NRPP), а Рада ЄС 29 червня 2026 року погодила часткову переговорну позицію щодо нових регламентів ЄФРР і Фонду згуртованості. Фінансові параметри в неї не ввійшли, Європейський парламент своєї позиції ще не ухвалив, а самі акти планують прийняти у 2027 році (оновити на дату публікації). Отже, гармонізація з конкретною редакцією перетворюється на погоню за рухомою ціллю. Сталими залишаються принципи: пропорції визначаються наперед, частина інвестицій виключена за замовчуванням, а рішення ухвалюються на рівні програми, до відбору проєктів.

Що можна зробити вже зараз

Перша пропозиція стосується ДФРР. Варто випробувати тематичну концентрацію в українському бюджетному праві: закріпити в ст. 24-1 Бюджетного кодексу мінімальні частки для цілей, зіставних з першою і другою цілями політики ЄС. Це навчить і міністерство, і регіони планувати пропорціями задовго до того, як від цього залежатимуть європейські гроші.

Друга пропозиція полягає у фільтрі на вході. Для ДФРР і програм відновлення потрібен перелік видів інвестицій, несумісних зі ст. 7 Регламенту 2021/1058, з розумним перехідним періодом. Ідеться не про заборону будувати котельні чи ремонтувати аеропорти за державні кошти. Громади й області мають від початку розуміти, які проєкти згодом не матимуть європейського джерела і тому потребуватимуть власного.

Третя пропозиція стосується статистичної основи, і тут Україна вже зробила важливий крок. Держстат запровадив статистичну класифікацію територіальних одиниць NUTS-UA, узгоджену з вимогами ЄС: перша версія діє з 2025 року, а оновлена, з дев’ятьма статистичними макрорегіонами, 27 регіонами рівня NUTS-UA2 і 138 одиницями рівня NUTS-UA3, набуде чинності з 1 січня 2027 року. Категорії регіонів у ЄС визначаються саме на рівні NUTS 2 (ч. 2 ст. 108 CPR), тож каркас для розрахунку вже є. Тепер його треба наповнити даними: регулярно рахувати валовий регіональний продукт на особу в стандартах купівельної спроможності і вже зараз моделювати, які регіони України були б менш розвиненими, а які перехідними. Остаточну класифікацію для цілей ЄС однаково погоджують у процесі вступу, тож такі розрахунки стануть ще одним аргументом на переговорах.

Четверта пропозиція стосується прифронтових і прикордонних територій. Шукати для них особливий режим варто, але в правильному місці. Статус найвіддаленіших регіонів ЄС, програми яких для тематичної концентрації автоматично прирівнюються до третьої групи (ч. 4 ст. 4), визначено закритим переліком у ст. 349 Договору про функціонування ЄС, тож цей шлях закритий. Натомість історія ЄС знає щонайменше два робочі прецеденти. Північні малонаселені регіони Фінляндії та Швеції отримали особливий режим під час переговорів про вступ: Протокол № 6 до Акта про вступ 1994 року запровадив для них окрему «Ціль 6» структурних фондів, критерієм якої була щільність населення не більше 8 осіб на квадратний кілометр. Тематична концентрація на їхнє додаткове фінансування не поширюється й сьогодні (ч. 12 ст. 4). Східні прикордонні регіони ЄС отримали пільги у 2025 році, про що йшлося вище. Обидва приклади показують, що особливий режим для українських прифронтових територій можна виборювати на переговорах про вступ, і шанси тим вищі, чим точніше аргументи вписані в логіку самого регламенту. Доказову базу для цього (дані, методику, типологію територій) треба готувати вже тепер.

П’ята пропозиція стосується людей, які вестимуть переговори. Кожен виняток, перехідний період чи особливий режим у праві ЄС колись хтось виборов. Для цього треба знати вимоги фондів не гірше за тих, хто їх писав, бачити, де в них є простір для гнучкості, і вміти описати українську потребу мовою самого регламенту. Членам переговорних груп з розділу 22 потрібен практичний інструмент: зіставлення кожної вимоги ЄС з українською нормою і позначка, де в нас невідповідність, а де простір для переговорів. Готувати такий інструмент треба зараз, поки в Брюсселі обговорюють правила на 2028–2034 роки і їх ще можна змінити.

Ще до того, як Україна отримає доступ до фондів, Регламент 2021/1058 замінить новий, і той, найімовірніше, теж змінюватимуть. Проте звичку планувати відбудову з урахуванням того, що Європа фінансує, а що ні, можна виробити тільки заздалегідь. Кожна програма, складена сьогодні без огляду на ці правила, додає роботи тим, хто завтра приводитиме українське законодавство у відповідність до європейського.

Статтю створено у рамках реалізації проєкту «Політика згуртованості в Україні: крок на зустріч з Європейським Союзом», який здійснюється ГО «Інститут громадянського суспільства» за підтримки Європейського Союзу та Міжнародного фонду «Відродження» в рамках спільної ініціативи «Вступаємо в ЄС разом». Зміст цього матеріалу представляє позицію авторів і не обов’язково відображає позицію Європейського Союзу та Міжнародного фонду «Відродження».