Слідкуйте за новинами

Зауваження до проекту Порядку підготовки, оцінки та відбору інвестиційних програм (проектів) і заходів, що можуть реалізовуватися за рахунок коштів державного фонду регіонального розвитку

Дата: 15.05.2012

1. Загальні (концептуальні) зауваження до проекту

Деякі застереження:

Оскільки частиною 3 статті 24-1 БКУ визначено, що суб’єктами подання пропозицій на фінансування з ДФРР є регіони в особі ОДА, то логічно було б розшифрувати, які саме пропозиції на фінансування можуть подавати регіони за підставами, визначеними у частині 2 цієї статті:

Фінансуються заходи чи проекти, які передбачені у цих документах і виконавцями яких є регіони. Тут напевне варто вказати, що з передбаченого ДСРР буде фінансуватись лише те, що потрапило в угоду, а з передбаченого СРР – лише те, що передбачено планом реалізації СРР.

Тут напевне мова може йти про лише ті заходи/проекти, які в рамках цих документів ініціює регіон, а не профільне міністерство. Також слід визначити, які заходи підпадають під визначення «захід регіонального розвитку».

Із угодами все більш-менш зрозуміло: якщо щось попало в угоду, кошти ідуть з фонду, якщо є програма подолання депресивності, затверджена відповідно до законодавства, то заходи з цієї програми також фінансуються з фонду. Проте тут варто зауважити, чи на ці програми можуть іти всі кошти, чи це стосується лише тих, що ідуть із розподілу 30% для менш розвинених регіонів. І чи ці кошти можуть витрачатись регіонами на соціальні, культурні потреби, чи тільки на подолання депресивності чи проекти розвитку?

Тут також більш-менш ясно – йде мова про співфінансування програм ТКС.

Це найбільш «безрозмірний» пункт, який напевне варто ввести в певні рамки – програма/захід має випливати із СРР, у кожному випадку має бути регіональна програма тощо.

Отже нормативний акт Уряду має містити відповіді на кожне з означених вище питань, розшифровувати кожну з підстав, наведених у статті 24-1 БКУ.

На жаль у проекті Порядку взята за основу інша концепція.

Термінологія.

Варто в Порядку дати визначення термінів, які використовуються.

В чому відмінність «програм і заходів, включаючи інвестиційні програми (проекти), що можуть реалізовуватися за рахунок коштів державного фонду регіонального розвитку»? Напевне варто дати визначення, що таке «програма», «захід», «інвестиційна програма», «проект». Відтак, визначивши, що є що, можна напрацювати критерії відбору «заходів», «проектів», «програм» тощо.

Критерії оцінки.

Головними критеріями не повинно стати знову будівництво об’єктів – маємо говорити про об’єкт, як один з інструментів досягнення мети проекту – показники розвитку. Саме в такому ключі варто переробити «основні критерії», які визначені у частині 3 Порядку. Причому критерії оцінки заходів, проектів, програм мають мати свої особливості. Проте, варто передбачити, що головними критеріями має виступати власне регіональний розвиток, вплив на який фінансованого фондом «заходу, програми, проекту», можна оцінити за певними показниками.

Також варто визначитись із мінімальною кошторисною вартістю. Закладена в проекті сума є зависокою.

Оцінка та відбір

У проекті взагалі відсутні хоч якісь параметри щодо попереднього відбору пропозицій на фінансування, що здійснюється на рівні регіону. Відсилання на частину 4 Порядку тут є недоречним. Перекладання з регіонального рівня на ЦОВВ надання висновків не є вірним. Тут проявиться лобізм, з’являються корупційні ризики. Нівелюється відповідальність регіону за свої дії. Взагалі при такому підході повністю втрачається ідея конкурсу, як конкуренції між виконавцями проектів розвитку.

Комісії

У проекті відсутні вимоги щодо складу комісій, способу їх роботи, публічності/непублічності. Варто більш детально визначити приблизний склад комісій на регіональному та національному рівнях. Варто передбачити входження до складу цих комісій представників різних секторів, поширити на їх діяльність принцип розв’язання конфлікту інтересів, тощо.

А. Ткачук
03.05.12

2. Зауваження та коментарі до тексту проекту

Додатки:

Текст проекту (версія від 30.03.2012 [1])

Зауваження, коментарі

 ЗАТВЕРДЖЕНО
постановою Кабінету Міністрів України від 2012 р. №
 ПОРЯДОК
підготовки, оцінки та відбору інвестиційних програм (проектів) і заходів, що можуть реалізовуватися за рахунок коштів державного фонду регіонального розвитку
Назва суперечить БКУ (стаття 241) у редакції закону від 12.01.2012 № 4318-VI: там йдеться про «програми і заходи», включаючи «інвестиційні».Застосування терміну «інвестиційний» до програм регіонального розвитку недоцільне і призводить до плутаниці, оскільки далеко не всі програми (заходи) регіонального розвитку є інвестиційними у звичному розумінні.Інвестиційний характер фінансування, у загальноприйнятому розумінні, передбачає окупність вкладених коштів, тобто інвестиція має якимось чином повернутися інвестору.Значно краще було б ввести термін «проект регіонального розвитку» і використовувати виключно його у контексті фінансування з ДФРР.
+ 1. Цей Порядок визначає механізм і процедури підготовки, здійснення оцінки та відбору програм і заходів, включаючи інвестиційні програми (проекти), що можуть реалізовуватися за рахунок коштів державного фонду регіонального розвитку (далі – інвестиційні програми (проекти) і заходи) відповідно до частини другої статті 241 Бюджетного кодексу України. Відбір інвестиційних програм (проектів) і заходів здійснюється на конкурсних засадах. Фактично, цим формулюванням підмінюється поняття: ніякої логіки немає у тому, щоби програми (заходи), які включають інвестиційні, називати надалі інвестиційними програмами (заходами).
 2. Мінекономрозвитку в двотижневий термін після набуття чинності постанови Кабінету Міністрів України про схвалення прогнозу Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди доводить Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласним, Київській та Севастопольській міським держадміністраціям індикативний розрахунковий обсяг коштів Фонду на плановий бюджетний період з дотриманням таких критеріїв розподілу між Автономною Республікою Крим, областями та містами Києвом і Севастополем:70 відсотків коштів Фонду – відповідно до чисельності населення, яке проживає у відповідному регіоні; 30 відсотків коштів Фонду – з урахуванням рівня соціально-економічного розвитку регіонів відповідно до показника валового регіонального продукту в розрахунку на одну особу в абсолютному значенні (для регіонів, у яких цей показник менше 75 відсотків середнього показника по Україні). А якщо ця постанова з якихось причин не буде ухвалена своєчасно?Чи не варто виробити інший механізм прогнозування, який не залежатиме від своєчасності ухвалення прогнозу держбюджету?
3. Для участі у конкурсному відборі Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими держадміністраціями за пропозиціями виконавчих органів місцевих рад допускаються інвестиційні програми (проекти) і заходи, які відповідають вимогам статті 241 Бюджетного кодексу України та є економічно та соціально ефективними. Чому «допускаються» адміністраціями? Суперечить БКУ! – там (ч. 3 ст. 241) встановлено, що ОМС подають свої пропозиції безпосередньо Мінекономрозвитку.3. Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації та виконавчі органи місцевих рад до 1 травня року, що передує плановому, подають центральному органу виконавчої влади з питань економічної політики пропозиції щодо програм і заходів, включаючи інвестиційні програми (проекти)Що це таке (економічна та соціальна ефективність), як вона вимірюється кількісно? Застосування якісних (невимірюваних) показників тягне за собою ризик суб’єктивності оцінки.
 Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські держадміністрації та виконавчі органи місцевих рад здійснюють підготовку інвестиційних програм (проектів) і заходів для оцінки та участі в конкурсному відборі та формують комплект документів, перелік яких наведено у Додатку 2 до цього Порядку. Чому тільки МОВВ? Чому ОМС вже на цьому етапі вилучено з процесу? (див. коментар вище)
Основними критеріями оцінки та відбору інвестиційних програм (проектів) і заходів є:
 1) відповідність пріоритетним напрямам розвитку регіонів, визначеним: Пріоритетні напрямки розвитку не повинні визначатися таким широким переліком документів – це має бути зроблено виключно у стратегіях (державній та регіональних)
 Державною стратегією регіонального розвитку на період до 2015 року, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 21 липня 2006 р. № 1001 (Офіційний вісник України, 2006 p., № 30, ст. 2132), і стратегіями розвитку регіонів; Для чого вказано конкретні реквізити ДСРР, яка до кінця року має бути замінена на нову (НПД [2], пункт 11.1.1)
 державними цільовими програмами щодо регіонального розвитку; Хіба ДЦП визначають пріоритетні напрями? – вони повинні лише відповідати пріоритетам, які вже визначено стратегіями!
 угодами щодо регіонального розвитку, укладеними відповідно до Закону України “Про стимулювання розвитку регіонів”, крім інвестиційних програм (проектів) і заходів, фінансування яких передбачено цими угодами за рахунок інших бюджетних програм; програмами соціально-економічного розвитку регіонів; Угоди не визначають пріоритетні напрямки, а лише заходи.Стаття 4. Угода щодо регіонального розвиткуУгода щодо регіонального розвитку передбачає:спільні заходи центральних та місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування з реалізації в регіоні державної стратегії регіонального розвитку;
спільні заходи центральних та місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування з реалізації регіональної стратегії розвитку;
порядок, обсяг, форми та строки фінансування спільних заходів, визначених сторонами, відповідно до Державного бюджету України та місцевих бюджетів;
порядок інформування про реалізацію сторонами угоди щодо регіонального розвитку;
відповідальність сторін угоди за невиконання або неналежне виконання передбачених нею заходів;
порядок внесення змін до угоди;
порядок набрання чинності та строк дії угоди.
(ЗУ «Про стимулювання розвитку регіонів»)
 2) створення, приріст чи оновлення основних засобів комунальної власності або спільної власності територіальних громад шляхом: Критерій занадто загальний. Під цей критерій можна підвести будівництво/реконструкцію фактично будь-якого об’єкта.
 будівництва та модернізації інфраструктури, що підвищує інвестиційну привабливість регіону, окремих районів та населених пунктів;
 будівництва та реконструкції об’єктів соціального призначення – закладів освіти, культури, охорони здоров’я, фізичної культури та спорту, соціального захисту.
 3) наявність проектної документації, затвердженої відповідно до Порядку затвердження проектів будівництва і проведення їх експертизи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 травня 2011 р. № 560 (Офіційний вісник України, 2011 р., № 41, ст. 1674); А як щодо програм (проектів) та заходів, не пов’язаних із будівництвом/реконструкцією – яка там проектна документація?Проект має явний ухил у бік будівництва об’єктів комунальної та соціальної інфраструктури.Разом з тим, значно більш перспективним та результативним є проектний підхід.
 4) концентрація коштів та першочергове фінансування пускових об’єктів будівництва та реконструкції з високим ступенем їх будівельної готовності (більше як 70 відсотків) та інвестиційних програм (проектів) міжрегіонального значення; Якісний критерій. Як коректно і однозначно можна визначити значення програм, зокрема міжрегіональне?Введення такого критерію тягне за собою ризики суб’єктивності оцінок (а у пояснювальній записці зазначено, що проект не містить (?!) корупційних ризиків).
 5) мінімальна кошторисна вартість:для інвестиційних програм (проектів) і заходів регіонального (міжрегіонального) значення та тих, що реалізуються за пропозиціями органів місцевого самоврядування міст обласного значення, – не менше 30 000 тис. гривень; для інвестиційних програм (проектів) і заходів районного значення, а також тих, що реалізуються за пропозиціями органів місцевого самоврядування і спрямовані на вирішення проблем однієї або декількох територіальних громад (міст районного значення, сіл, селищ) – не менше 5 000 тис. гривень; Яке обґрунтування мінімальної вартості?Чи не зависока планка для проектів, зокрема у сільських громадах?
 6) фінансування інвестиційних програм (проектів) і заходів за рахунок коштів державного фонду регіонального розвитку не більше трьох років; Таке формулювання виключає в принципі можливість проектів тривалістю понад три роки.Чи доцільним і вмотивованим є таке обмеження?
 7) фінансова участь бюджету отримувача коштів державного фонду регіонального розвитку у здійсненні відповідних інвестиційних програм (проектів) і заходів;
 8) забезпечення енергозбереження та захисту навколишнього природного середовища;
 9) урахування при будівництві нових об’єктів фактичної забезпеченості об’єктами соціальної інфраструктури на одного мешканця відповідної адміністративно-територіальної одиниці в порівнянні з середньою по регіону. Немає кількісного виразу, отже можливі суб’єктивні підходи (див. коментар до пп.4 цього ж пункту)
 4. Здійснення оцінки та конкурсного відбору інвестиційних програм (проектів) і заходів відбувається у два етапи. Не відповідає БКУ (див. коментарі вище).
Перший етап оцінки і конкурсного відбору – проводиться Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями серед інвестиційних програм (проектів) і заходів, пропозиції щодо яких надаються виконавчими органами місцевих рад: районними, районними у містах, міськими, селищними та сільськими. Суперечить Конституції та закону. Конституцією та законом не передбачені виконавчі органи районних рад.виконавчі органи рад – органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами;(ст. 1 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні»)
 Другий етап оцінки і конкурсного відбору – проводиться Мінекономрозвитку -серед інвестиційних програм (проектів) і заходів, які пройшли перший етап конкурсного відбору, пропозиції щодо яких надають Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська і Севастопольська міські держадміністрації. Суперечить БКУ (див. коментар до п. 3)!
5. Перший етап оцінки і відбору інвестиційних програм (проектів) і заходів
5.1. Перший етап здійснення оцінки і конкурсного відбору інвестиційних програм (проектів) і заходів, проводиться у строк з 1 лютого по 1 березня року, що передує плановому. Строки суперечать БКУ, де визначено, що термін подання пропозицій на фінансування з ДФРР – 1 травня (див. коментар до п. 3).
Комісія з оцінки та конкурсного відбору інвестиційних програм (проектів) і заходів (далі – комісія) утворюється відповідно Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими держадміністраціями, які затверджують положення про комісію та її персональний склад. Якими є процедури роботи комісії?Які вимоги щодо складу? Як будуть представлені у складі основні суб’єкти регіонального розвитку, заінтересовані особи?Невизначеність та непрозорість тягне за собою появу суттєвих корупційних ризиків.
5.2. Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські держадміністрації щороку до 20 січня розміщують оголошення про проведення конкурсного відбору програм (проектів) і заходів у своїх офіційних друкованих засобах масової інформації та офіційних веб-сайтах. В оголошенні зазначаються місце прийому документів для участі в конкурсному відборі інвестиційних програм (проектів) і заходів, умови його проведення, адреса електронної пошти та номер телефону, за яким надаються відповідні роз’яснення. Як правило, у МОВВ вже давно немає «своїх» друкованих ЗМІ.
5.3. Комісія здійснює оцінку і конкурсний відбір інвестиційних програм (проектів) і заходів, пропозиції щодо яких надаються виконавчими органами місцевих рад: районних, районних у містах, міських, селищних та сільських. Одним заявником може бути подано на конкурсний відбір не більше трьох інвестиційних програм (проектів) і заходів. Зазначена комісія керується у своїй роботі положенням про неї та критеріями відбору інвестиційних програм (проектів) і заходів, зазначеними у пункті 4 цього порядку. Чим мотивується/арґументується саме таке обмеження щодо кількості заявок від одного заявника?
 5.4. За результатами конкурсного відбору Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські держадміністрації формують в межах доведеного індикативного розрахункового обсягу коштів Фонду переліки інвестиційних програм (проектів) і заходів та подають їх до 1 квітня року, що передує плановому бюджетному періоду, центральному органу виконавчої влади, відповідальному за забезпечення реалізації державної політики у відповідній сфері для отримання висновку щодо відповідності пріоритетам розвитку відповідної сфери, оцінки доцільності та ефективності реалізації відповідних інвестиційних програм (проектів) чи заходів (далі – висновок). Проміжний етап, який різко ускладнює схему проходження заявки та встановлює залежність результату розгляду від окремих відомств.Цей етап не передбачено БКУ.Суперечить по-суті концептуальному розумінню регіонального розвитку як між секторального процесу, який потребує координації, узгодження позицій окремих секторів.Тут – навпаки, проект регіонального розвитку перевіряється на відповідність секторальним (галузевим) пріоритетам.
 Розгляд зазначених переліків і підготовка висновків здійснюються відомчою комісією відповідного центрального органу виконавчої влади, яка керується у своїй роботі галузевим положенням про оцінку та конкурсний відбір інвестиційних програм (проектів) і заходів, затвердженим цим органом. Фактично будь-яке відомство може зупинити проходження пропозиції, виходячи з своїх власних, відомчих (!) інтересів та на основі своїх власних (!) процедур.Чи реальна й ефективна така процедура з точки зору інтересів регіонального розвитку? (особливо з урахуванням неможливості оскарження висновку – див. нижче)Додаються суттєві корупційні ризики.
 Відповідний центральний орган виконавчої влади повинен протягом 10 робочих днів надати Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міським держадміністраціям висновок за результатами оцінки інвестиційних програм (проектів) і заходів.
 Рішення відповідного центрального органу виконавчої влади щодо доцільності та ефективності реалізації інвестиційних програм (проектів) і заходів із залученням коштів державного фонду регіонального розвитку оскарженню не підлягає. Замість міжвідомчої координації, без якої на практиці регіональний розвиток є фактично неможливим, маємо повну відомчу автономію.Будь-яке відомство може одноосібно зупинити проект регіонального розвитку без можливості оскаржити таке рішення!!!
 Інвестиційні програми (проекти) і заходи, які не отримали позитивного висновку відповідного центрального органу виконавчої влади, до другого етапу конкурсного відбору не допускаються. Як забезпечити при цьому об’єктивність? Як узгодити секторальні (галузеві) політики? Як знівелювати нові корупційні ризики? (див. також коментарі вище)
 5.5. За результатами першого етапу Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська і Севастопольська міські держадміністрації до 1 травня року, що передує плановому, подають Мінекономрозвитку заявку для участі в другому етапі конкурсного відбору за формою, наведеною у додатку 1, та два примірники документів за переліком, визначеним у додатку 2. Документи, що подаються, підписуються керівником, прошнуровуються та скріплюються печаткою. Відповідальність за повноту та достовірність інформації, що міститься у поданих документах, покладається на керівників Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій, що їх підписали. На цьому етапі з процесу повністю виключені ОМС, що суперечить вимогам БКУ (див. коментар до п. 3)
6. Другий етап оцінки і відбору інвестиційних програм (проектів) і заходів
6.1. Другий етап здійснення оцінки і конкурсного відбору інвестиційних програм (проектів) і заходів проводиться Мінекономрозвитку у строк з 1 травня по 1 червня року, що передує плановому. Чому одноосібно? Саме на цьому етапі Мінекономрозвитку варто було б застосувати механізми міжвідомчої координації.
 6.2. Для здійснення на другому етапі оцінки та конкурсного відбору інвестиційних програм (проектів) і заходів Мінекономрозвитку:
 створює комісію (далі – Комісія), яка у строк до 1 червня року, що передує плановому, розглядає та оцінює подані на другий етап конкурсного відбору інвестиційні програми (проекти) і заходи. Зазначена Комісія керується у своїй роботі положенням про неї; Немає ні принципів організації роботи комісії, ні підходів до визначення складу. Відомство має визначати їх самостійно.Таким чином, додаються суттєві ризики (необ’єктивності оцінки та корупційні).У пояснювальній записці йдеться про відсутність у нормах акта корупційних ризиків, що не відповідає дійсності (див. також коментарі до низки попередніх пунктів).
 здійснює перевірку комплектності та змісту пакета документів та в разі, якщо він є повним, оформленим належним чином та відповідає вимогам цього Порядку, реєструє заявку в спеціальному журналі.
 6.3. Якщо Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська і Севастопольська міські держадміністрації надали неповний або оформлений неналежним чином комплект документів, Мінекономрозвитку відмовляє у реєстрації поданої заявки і протягом трьох робочих днів з дня надходження зазначених документів письмово повідомляє відповідного заявника про виявлені недоліки. У разі усунення недоліків, які стали підставою для відмови, допускається повторне подання документів в межах строку проведення другого етапу конкурсного відбору.
 6.4. Оцінка та відбір інвестиційних програм і заходів, що можуть реалізовуватися за рахунок коштів державного фонду регіонального розвитку на виконання державних програм розвитку транскордонного співробітництва, здійснюється відповідно до Положення про порядок проведення конкурсного відбору проектів (програм) транскордонного співробітництва, які можуть бути включені до державної програми розвитку транскордонного співробітництва, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 травня 2005 р. № 339 (Офіційний вісник України, 2005р., №19, ст.1000). Чи доцільно окремі програми (транскордонного співробітництва) оцінювати за іншими процедурами, аніж усі решту?
 6.5. За результатами другого етапу конкурсного відбору інвестиційні програми (проекти) і заходи вносяться Мінекономрозвитку до Реєстру інвестиційних програм (проектів) і заходів, що можуть реалізовуватися за рахунок коштів державного фонду регіонального розвитку, який буде започатковано Мінекономрозвитку. Невдала, як для проекту нормативного акта, лексична форма («буде започатковано»). Потребує редагування.
 7. За результатами конкурсного відбору Мінекономрозвитку до 1 серпня року, що передує плановому, розробляє та подає в установленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів України проект рішення щодо затвердження розподілу коштів державного фонду регіонального розвитку та відповідного переліку інвестиційних програм (проектів) і заходів, що можуть реалізовуватися за рахунок коштів державного фонду регіонального розвитку, для врахування під час підготовки проекту закону про Державний бюджет України на плановий бюджетний період.

 8. Посадові особи центральних та місцевих органів виконавчої влади, які беруть участь у проведенні оцінки та конкурсного відбору інвестиційних програм (проектів) і заходів, що передбачають залучення коштів державного фонду регіонального розвитку, несуть відповідальність за порушення бюджетного законодавства.

Зайвий пункт, який не несе жодного змістовного навантаження.Чому тільки про бюджетне законодавство йдеться?Доцільно вилучити.

[1] версія, яка була отримана електронною поштою (файл під назвою: «Порядок конкурсу 30 03 2012. на погодження.doc»). Саме ця версія була предметом обговорення на робочій зустрічі, яка відбулася 04.05.2012 у Координаційному центрі з упровадження економічних реформ

[2] Національний план дій на 2012 рік щодо впровадження Програми економічних реформ на 2010-2014 роки «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава», затверджений Указом Президента України від 12 березня 2012 року № 187/2012

Додатки:

Пояснювальна записка до Порядку підготовки, оцінки та відбору інвестиційних програм (проектів) і заходів, що можуть реалізовуватися за рахунок коштів державного фонду регіонального розвитку.

Даний матеріал окремим файлом

Поділитися