Система влади в Україні: введення в курс

Для чого нам потрібно знати, у який спосіб влаштована система публічної влади в Україні?

Коли хочеш зрозуміти свою роль в системі влади – прочитай Конституцію

Адміністративно-територіальний устрій та органи публічної влади

Коментар про реформу

Для чого нам потрібно розуміти, як влаштована система публічної влади в Україні?

Коли ми обмірковуємо ситуацію в громаді, у якій живемо, зазвичай, наше незадоволення тим, що у нас погане покриття доріг чи незадовільна якість освіти в школі обертається на звинувачення державних органів чи їх посадових осіб –  Верховної Ради чи президента. У той самий час, голова громади може ніби обґрунтовано бути не задоволеним Урядом чи головою ОДА (обласної державної адміністрації), оскільки це, ніби, вони винні у такому ганебному стані справ. Досить часто такі міркування та виправдовування є наслідком не достатнього розуміння, як побудована, як має функціонувати і як функціонує реально система публічної влади в Україні.

Саме тому важливо щоб усі, хто працює в органах публічної влади, до яких належать органи державної влади та органи місцевого самоврядування, знали і розуміли свою роль, свої повноваження, місце органів де вони працюють у цій системі. Таке знання і розуміння системи, дає змогу усім працювати максимально ефективно, не створюючи конфлікти, а взаємно посилювати один одного в інтересах українців.

Коли хочеш зрозуміти свою роль в системі влади – прочитай Конституцію[1].

Конституція України є безперечно тим документом, у якому викладено основні засади, що визначають систему влади в Україні, взаємовідносини органів влади, повноваження, порядок формування, а також встановлює порядок регулювання суспільних відносин у різних сферах життя. Саме тому Конституцію варто періодично перечитувати і осмислювати норми, які там викладені.

Ми тут не збираємось відтворювати текст Конституції, а просто зупинимося на деяких, важливих для цього параграфу її статей.

 Стаття 1. Україна є суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава.

Ця загальна норма визначає, що Україна, як незалежна держава, має демократичний характер управління, який базується на владі народу, є соціально орієнтованою – органи влади діють в інтересах людини і суспільства, а правовий порядок в державі базується на основі верховенства права. Це, як ідеологічні принципи для тих, хто працює в органах влади, принципи, яких слід дотримуватись, принципи, на яких має базуватись правове регулювання на різних рівнях врядування.

Стаття 2. Україна є унітарною державою

Ця норма означає, що не зважаючи на наявність у складі України, Автономної Республіки Крим, Україна не є федеративною державою. Жоден рівень адміністративно-територіального устрою не має законодавчих повноважень, а всі органи влади, які діють на різних рівнях адміністративно-територіального устрою, діють в межах повноважень, визначених Конституцією та законами України. Відтак жоден орган державної влади та орган місцевого самоврядування не може виходити за межі власних повноважень і здійснювати власне регулювання, яке не передбачене національним законодавством.

Стаття 5. Україна є республікою.

Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування.

Ця стаття є важливою з точки зору розуміння, що Конституція встановила наявність поруч з органами державної влади органів місцевого самоврядування. Тобто органи місцевого самоврядування не належать до органів державної влади, а є окремими органами публічної влади з іншою природою походження, формування та встановлення повноважень.

Коли ми читаємо про народ, як джерело влади, ми розуміємо, що тут по суті тут йдеться насамперед про виборців, адже саме вони формують найбільш важливі органи публічної влади (тут і далі під поняттями – «публічна влада», «органи публічної влади» ми маємо на увазі органи державної влади й органи місцевого самоврядування) в Україні. Українські виборці – це українські громадяни, які досягли повноліття. Саме вони можуть обирати: Президента України, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, а також брати безпосередню участь у здійсненні влади, через такий демократичний інструмент, як референдум. Саме референдум 1 грудня 1990 року став фактом утвердження незалежної держави – України.

Стаття 6. Державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.

Стаття 6 покликана створити баланс стримувань та противаг у системі державної влади, аби держава залишалась демократичною в умовах, коли якийсь орган чи посадова особа намагалися б узурпувати владу.

Стаття 7. В Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.

Загалом не в усіх конституціях демократичних країн зафіксовано право на місцеве самоврядування. Українська конституція тут є приємним винятком, і ця стаття, разом із розділом XI, гарантує право територіальним громадам на місцеве самоврядування з досить широким колом повноважень.

Стаття 19. Правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких, ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Стаття 19 визначає правовий порядок в Україні, який спрямований на пріоритет прав людини. Людина може діяти на власний розсуд за винятком наявності заборон, а органи та посадові особи мають діяти лише за встановленими законами правилами. Це дуже важливо для розуміння, адже такі обмеження на діяльність органів та посадових осіб спрямовані на захист прав людини і громадянина водночас можуть обмежувати лідерство, яке потрібне для посадових осіб в кризових умовах. Саме тому регулюванню діяльності органів та посадових осіб має бути особлива увага.

Конституція також встановлює повноваження та порядок обрання/формування усієї системи органів державної влади України: Президента України, Верховної Ради України, Уряду, Конституційного Суду, порядку призначення окремих посадових осіб вищих органів виконавчої влади, спеціальних державних органів, системи місцевих державних адміністрацій, визначає рівні публічного управління.

Адміністративно-територіальний устрій та органи публічної влади

Аби дати відповідь на це питання, ми знову маємо звернутись до Конституції України, розділ ІХ якої присвячений територіальному устрою.

Стаття 133. Систему адміністративно-територіального устрою України складають: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села.

До складу України входять: Автономна Республіка Крим, Вінницька, Волинська, Дніпропетровська, Донецька, Житомирська, Закарпатська, Запорізька, Івано-Франківська, Київська, Кіровоградська, Луганська, Львівська, Миколаївська, Одеська, Полтавська, Рівненська, Сумська, Тернопільська, Харківська, Херсонська, Хмельницька, Черкаська, Чернівецька, Чернігівська області, міста Київ та Севастополь.

Міста Київ та Севастополь мають спеціальний статус, який визначається законами України.

Стаття, відверто кажучи, не дає однозначної відповіді, яка ж у нас є ієрархічна  система адміністративно-територіальних одиниць, оскільки йде мова винятково про склад системи. Але аналізуючи інші норми Конституції, зокрема:

Стаття 118. Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації.

Стаття 140. Місцеве самоврядування є правом територіальної громади – жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.

Питання організації управління районами в містах належить до компетенції міських рад.

Відтак ми можемо стверджувати, що в Україні, як і в більшості європейських країн близьких до України за розмірами,  визначено такі рівні публічного управління:

національний – це рівень центральних органів державної влади;

регіональний – це рівень Автономної Республіки Крим, областей і міст з особливим статусом  Києва і Севастополя;

проміжний/субрегіональний – рівень районів;

базовий – рівень територіальних громад.

На національному рівні публічного управління діють виборні та сформовані згідно з Конституцією та законами органи державної влади.

Законодавча влада – Верховна Рада України (парламент – у європейському розумінні), яка складається із 450 народних депутатів України, яких обирають виборці прямими виборами один раз на 5 років.

Виконавча влада – Кабінет Міністрів України (Уряд), що формується Верховною Радою України. До виконавчої влади належить система центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ), територіальних органів та підрозділів ЦОВВ.

Президент України є главою держави і виступає від її імені. Саме так написано у ст. 102 Конституції України.

Де-юре Президент не є керівником виконавчої гілки влади, його повноваження в цій частині є досить обмеженими. Він насамперед відповідає за зовнішню політику та національну безпеку.

Проте де факто, в умовах коли він опирається на депутатську більшість у Верховній Раді, Президент стає дуже сильним і впливовим державним органом, від якого залежить не тільки зовнішня, але й внутрішня політика держави.

Судова влада – Верховний Суд України (розділ 8 Конституції України), та Конституційний суд України (розділ 12 Конституції України) як суду конституційної юрисдикції. Система судів діє і на інших рівнях адміністративно-територіального устрою.

Регіональний рівень – АРК, області, міста Київ та Севастополь. На жаль АРК, місто Севастополь, частина областей України на час підготовки цього матеріалу є окупованими РФ.

За загальним правилом на рівні областей в Україні діють органи виконавчої влади загальної юрисдикції – обласні державні адміністрації (ОДА), територіальні органи та територіальні підрозділи ЦОВВ, інших органів державної влади. Також на рівні областей діють обласні ради, які складаються з депутатів, що обираються на основі прямого голосування виборцями.

Проміжний/субрегіональний рівень – райони.

На рівні районів діють органи виконавчої влади загальної юрисдикції – районні державні адміністрації, можуть діяти територіальні підрозділи ЦОВВ. На цьому рівні також існують і районні ради.

До уваги: через війну з РФ на обласному та районному рівнях замість обласних та районних державних адміністрацій впроваджено військові адміністрації! Районні ради, після проведення реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади згідно Концепції №333-р від 01.04.2014 року, втратили свої повноваження і по суті сьогодні не мають реального впливу на політику районного рівня.

Базовий рівень – територіальні громади. Утворено 1469 територіальних громад, з них 31 громада була утворена юридично, але фактично не були сформовані, оскільки знаходились на не підконтрольній Україні територіях Луганської та Донецької областей. В АРК громади не були утворені навіть юридично. Станом на час написання цього тексту близько 230 територіальних громад чи їх частини є окупованими РФ.

На рівні територіальних громад діє повноцінне місцеве самоврядування, яке представлене відповідно сільською, селищною, міською радами та їх виконавчими органами; сільським, селищним, міським головами. Також у територіальних громадах, які складаються із багатьох поселень утворюються старостинські округи в яких за спеціальними процедурами призначаються старости. У великих містах можуть утворюватися міські райони і обиратись районні ради.

Коментар про реформу:

До початку реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади, в Україні рівень територіальних громад був дуже неоднорідним, як за розмірами і чисельністю населення в територіальних громадах, так і за їхніми юридичними та фактичними повноваженнями. Наприклад, найменша сільрада складалась із 84 жителів, найбільша – з понад 10 тисяч, найменший район – 5,6 тисяч жителів, найбільший понад 180 тисяч. Були міськради, до складу яких входили цілі сільські райони з понад десятком сільрад. Станом на першу половину 2020 року, коли було прийняте рішення про завершення реформи, на базовому рівні існували такі типи територіальних громад: міста обласного значення (МОЗ), об’єднані територіальні громади (ОТГ), міста районного значення (МРЗ) та сільради (сільські та селищні територіальні громади, які на той час залишилися необ’єднаними).

МОЗ та ОТГ – були повноцінними суб’єктами місцевого самоврядування, які мали досить великі повноваження щодо вирішення всіх питань місцевого значення, необхідні під це організаційні та фінансові ресурси, натомість решта необ’єднаних громад таких повноважень  та ресурсів були позбавлені.

Після місцевих виборів 2020 року всі територіальні громади в Україні набули однакового статусу і отримали можливості для розвитку.

На жаль повномасштабне російське вторгнення привели до окупації значної частини української території, територіальні громади в окупації тепер по суті є ліквідованими загарбниками, частина територіальних громад, що були в окупації чи досі знаходяться в небезпечній близькості до лінії фронту чи україно-російського кордону втратили значну частину населення та економічного потенціалу.

Відтак в нових умовах, територіальні громади, в залежності від свого місця розташування, матимуть суттєві відмінності у спроможності виконувати повноваження місцевого самоврядування. Для багатьох громад до безпекових та демографічних викликів додались виклики пов’язані із скороченням кількості депутатів ради, через їх виїзд за межі громади чи мобілізацію у Сили оборони України, що створює загрози для кворуму. Також у низці громад суттєво знизились управлінські можливості через скорочення кількості працівників, які залишили громаду.

В цих умовах, органи та посадові особи місцевого самоврядування все одно мають працювати в інтересах жителів громади, надавати необхідні послуги і дбати за стійкість громади. Для цього потрібне розуміння власних повноважень та взаємовідносин з такими новими для більшості територіальних громад органами виконавчої влади, як обласні та районні військові адміністрації та військові адміністрації населених пунктів.

Про повноваження окремих органів публічної влади і відносини між ними та органами місцевого самоврядування ви можете прочитати у відповідному розділі Настільної книги.

Цей матеріал створено за підтримки Міжнародного фонду «Відродження» в рамках реалізації проєкту «Стійкість та розвиток – методичні рекомендації для територіальної громади», що здійснюється ГО «Інститут громадянського суспільства». Зміст цього матеріалу представляє позицію авторів і не обов’язково відображає позицію Міжнародного фонду «Відродження».

[1] https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80#Text