Територіальна громада – люди, територія, влада?

Правовий статус

 Про територіальну громаду вказано у статті 140 Конституції України: «Місцеве самоврядування є правом територіальної громади – жителів села чи добровільного об’єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України».

Далі, відповідно до ст. 5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», територіальну громаду віднесено до системи місцевого самоврядування в Україні.

Стаття 2. Цивільного кодексу України  відносить територіальну громаду до учасників цивільних відносин, відтак 169 стаття регулює право територіальних громад створювати юридичні особи публічного та приватного права. Згідно статті 172 ЦКУ територіальні громади набувають і здійснюють цивільні права та обов’язки через органи місцевого самоврядування у межах їхньої компетенції, встановленої законом.

Таким чином, можемо побудувати певний логічний ланцюжок, що таке «територіальна громада» в реальному розумінні цього терміну. Територіальна громада:

• є первинним суб’єктом місцевого самоврядування;
• є учасником цивільних правовідносин;
• формує свої органи місцевого самоврядування, які мають власну компетенцію;
• органи місцевого самоврядування представляють інтереси її жителів (в порядку визначеному законом);
• складається із сукупності всіх жителів, усіх поселень – міста, селища, сіл і присілків, які входять у цей первинний суб’єкт місцевого самоврядування.

Коментар: досить часто, не зважаючи на вже понад 10 років реформи, з’являються коментарі, що нібито «територіальна громада це лише люди», адже ніби саме так зазначено у статті 140 Конституції України. Але насправді це не так. Спробуємо дещо розібратись з термінами та їх змістом.

Термін «ТЕРИТОРІАЛЬНА ГРОМАДА» складається із двох слів ГРОМАДА та ТЕРИТОРІЯ, тому можна припустити, що йдеться про групу людей, які проживають на певній території.

Великий тлумачний словник української мови стверджує: ГРОМАДА – група людей, об’єднаних спільністю становища, інтересів і т. ін. Це тлумачення і підтверджує наше припущення, що першим значенням терміну територіальна громада є сукупність людей на основі спільної території.

У статті 2 Бюджетного кодексу до місцевих бюджетів належить – бюджет територіальної громади. Пункт 9) ч.1 статті 7 Бюджетного кодексу визначає принцип справедливості і неупередженості бюджетної системи України: «справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними  громадами», що показує розділення розуміння «територіальної громади», як сукупності громадян.

Законом «Про засади державної регіональної політики» ч.5 ст. 11-2 визначено, що «територіями з особливими умовами для розвитку є макрорегіони, мікрорегіони, територіальні громади…»

Комплексний аналіз змісту терміну «територіальна громада» з впевненістю дає змогу стверджувати:

Територіальна громада – це водночас люди, територія, органи місцевого самоврядування, які формуються у цій території, а також ресурси.

Отже український термін «територіальна громада» цілком відповідає іноземним аналогам – гміна, комуна, община…, які вживаються у широкому розумінні – люди, органи управління, територія та ресурси.

Люди

Як уже йшлося вище, власне жителі територіальної громади у своїй сукупності є джерелом місцевого самоврядування громади, саме жителі територіальної громади, які мають право голосу, обирають відповідного сільського/селищного/міського голову та депутатів.

Власне люди, жителі громади, є найважливішим та найціннішим ресурсом і органи місцевого самоврядування громади мають дбати про створення у громаді комфортних умов для їх проживання, аби зберегти жителів і не допустити стрімкого скорочення населення громади. Адже без достатньої кількості жителів, громада приречена на ліквідацію, приєднання до іншої громади чи розділення між сусідніми громадами.

Аби розуміти налаштування жителів громади щодо перспектив їхнього подальшого проживання у громаді потрібно мати тісний контакт між органами місцевого самоврядування та жителями громади; потрібно максимально залучати жителів до планування розвитку громади; потрібно мати та застосовувати механізми громадської участі, місцевої демократії у діяльності органів місцевого самоврядування; потрібно мати у громаді достатньо логічно утворені старостинські округи та призначених старост, які користуються авторитетом та повагою серед жителів відповідних округів.

Також потрібно періодично проводити опитування серед жителів громади щодо їх оцінки стану та якості надання публічних послуг, проблем, які хвилюють жителів якнайбільше.

Наш досвід роботи у різних громадах показує, що жителі громад часто скаржаться не на низьку зарплату чи відсутність робочих місць, а на засміченість, відсутність освітлення, невпорядкованість центрів поселень, відсутність подій у громаді. «Тут не цікаво жити» – є вироком для громади. Молодь неодмінно у своїй більшості покине громаду, якщо у ній не цікаво жити. Відтак благоустрій, залученість жителів, різноманітні події у громаді, які сприяють її згуртованості, якісна шкільна освіта, комфортний дитячий садок – це те, що спрямовується на людей і те, що їх тримає у громаді єдиною територіальною спільнотою.

Робота з молоддю, створення молодіжної ради, підтримка громадських організацій та ініціатив, навчання для місцевих депутатів та активістів публічній діяльності – це те, що формуватиме майбутніх управлінців громади та створюватиме перспективу для її розвитку.

Органи управління

Органами управління у територіальній громаді є місцева рада, яка в залежності від статусу адміністративного центру громади може бути сільською, селищною чи міською; виконавчі органи цієї ради, в першу чергу мова йде про виконавчий орган загальної юрисдикції – виконавчий комітет, також можуть бути утворені інші виконавчі органи із статусом юридичної особи, хоча це передусім стосується великих, чисельних громад міст обласних центрів чи просто великих міст; голова громади – сільський, селищний міський. Здається дивно відносити до органів управління – голову громади, але за законом голова може одноособово здійснювати повноваження виконавчого органу ради загальної юрисдикції, плюс до цього у голови є досить багато повноважень. Також важливими посадовими особами органів місцевого самоврядування у територіальній громаді є старости. При підготовці реформи місцевого самоврядування передбачалось, що старости обиратимуться жителями відповідних поселень чи груп поселень прямими виборами і матимуть високий рівень легітимності для представництва інтересів територіальних спільнот таких поселень. Проте внесені зміни у закон «Про місцеве самоврядування в Україні» по суті перетворили особу старости з представника територіальної спільноти у органах місцевого самоврядування громади у представника ради (радше голови) у територіальній спільноті.

Більш детально про органи та посадові особи місцевого самоврядування у територіальній громаді можна прочитати тут – https://www.csi.org.ua/wp-content/uploads/2025/03/af-systema-vlady-povnovazhennya-lya.pdf

Територія

Територіальні громади мають свою власну територію, яка має свої межі. Зазвичай на практиці не проведена делімітація меж територіальних громад, але вони є визначеними на картах, а в більшості випадках мають і свої фізичні ознаки, оскільки встановлювались вони по межах землекористувачів при утворенні територіальних громад.

Розміри території – площа територіальної громади є важливою складовою для ідентифікації територіальної громади, можливостей надання її жителям публічних послуг, належності територіальної громади до певного функціонального типу територій.

Оскільки в сучасних умовах розвиток будь-якої території визначається людьми, які там проживають, то часто компактні за розміром території із значною кількістю населення є більш конкурентоздатними ніж територіальні громади з великою площею і низькою чисельністю населення.

В Україні, так як і в будь-якій іншій досить великій європейській державі, спостерігається досить значна асиметрія у розмірах території громад. Найменша за площею громада має близько 50 кв. км, а найбільша близько 3 тисяч кв. км.

Згідно Закону «Про засади державної регіональної політики» в Україні запроваджено певну класифікацію функціональних типів територій. Хоча на момент написання цього матеріалу, Урядом не затверджено переліки територіальних громад, віднесених до певних функціональних типів, але можна стверджувати, що деякі функціональні типи територій є чітко визначеними реально. Це гірські територіальні громади, які розміщуються в українських Карпатах; це сільські території у несприятливих умовах – периферійні територіальні громади з низькою густиною населення і значними демографічними втратами; це прикордонні території у несприятливих умовах – територіальні громади вздовж україно-російського кордону та вздовж лінії фронту.

Як бачимо, місце розміщення та розміри території можуть визначати належність територіальної громади до певного функціонального типу території і, як наслідок, відкривати громаді доступ до певних додаткових ресурсів підтримки, які держава передбачає для конкретного функціонального типу території.

Тут варто зауважити, що площа громади і її місце розміщення в Україні є досить стабільними ознаками, що мають покладатись в основу стратегічного планування розвитку.

З одного боку, велика територія є обтяженням для управління громадою, є більш витратною з точки зору утримання доріг, забезпечення доступності жителів периферійних поселень до адміністративного центру громади. Але з іншого боку, велика територія може сприяти різноманітності можливостей для розвитку різних сфер/галузей місцевої економіки, пошуку для різних частин громади свого власного місця у розподілі праці, що може посилювати стійкість громади.

Ресурси

Територіальна громада для свого розвитку використовує різні ресурси, які є в межах її території.  Ми уже зазначали вище, що ключовим ресурсом є люди – жителі громади і за них потрібно дбати органам місцевого самоврядування, але тут ми зупинимось на традиційних ресурсах.

Передусім це фінансові ресурси – надходження до місцевого бюджету.

Такі надходження є різними, передусім це податкові надходження, це надходження від оренди комунального майна і землі, це трансферти з державного/обласного бюджетів, це позики, це кошти міжнародної технічної допомоги.

Структуру надходжень та витрат територіальних громад можна побачити в режимі реального часу на сайті OPEN BUDGET   https://openbudget.gov.ua/local-budget?id=2600000000 .

Проте, коли ми говоримо про фінансові ресурси, ми маємо розуміти, що це, по суті, вторинні ресурси, які формуються іншими ресурсами. Адже якщо у громаді замало комунального майна чи земель, надходження від їх оренди також будуть мінімальними.

Отже нерухоме комунальне майно і земля є важливим ресурсом. Тому швидка приватизація комунального майна чи землі не завжди є виправданою.

Податок на нерухоме майно (у тому числі плата за землю) є наслідком наявності об’єктів нерухомості у власності фізичних та юридичних осіб.

Відтак ця загалом приватна власність є ресурсом для громади, отже громада мала би дбати аби кількість та якість такої власності зростала.

Корисні копалини також можуть бути суттєвим ресурсом для громади не залежно від того, який статус цих копалин. Якщо це копалини загальнодержавного значення – територіальні громада отримає рентні платежі, якщо місцевого – оренду плату від того, хто експлуатує родовище. Проте тут варто розуміти, що видобуток корисних копалин може мати суттєві негативні екологічні впливи на громаду, а значні суми рентних платежів не завжди використовуються для створення комфортних умов для проживання у громаді та зайнятості її жителів і це не зупиняє демографічний занепад громади.

Також до непрямих ресурсів громади можна віднести пам’ятки архітектури, історії, природи, а також нематеріальні активи, як місцеві традиції, унікальні вміння, місцева традиційна їжа, ремесла тощо.

Адже всі ці активи при умілому поводженні та використанні можуть стати джерелом нових податкових надходжень через відкриття туристичних маршрутів, проведення фестивалей, розвитку крафтових виробництв, тощо.

Економічні можливості територіальних громад є і будуть досить різними, держава інструментами підтримки окремих типів територій, які мають менші можливості для розвитку має стимулювати зростання у цих територіях. Це зростання у будь-якому випадку має базуватись в першу чергу на власних ресурсах територіальної громади. Кожна громада має свій власний потенціал, проте часто він не є ідентифікованим. Завдання територіальної громади ідентифікувати свій потенціал, а це означатиме його переведення у реальні ресурси, які можна використати для розвитку.

Висновок:

 Територіальні громади в Україні сьогодні є такими ж суб’єктами місцевого самоврядування, як комуни, гміни, общини, льони, муніципалітети в інших країнах Європи.

Територіальна громада це водночас люди, територія, органи управління та ресурси.

Всі територіальні громади в Україні мають один правовий статус і відносини з державними органами та державним бюджетом України.

Окремі територіальні громади можуть відноситись до різних функціональних типів територій, щодо яких державою може бути встановлені свої інструменти підтримки.

Всі територіальні громади мають потенціал для розвитку і завдання органів місцевого самоврядування громади виявити цей потенціал і перевести його у засіб для розвитку.

Ця стаття  створена за підтримки Міжнародного фонду «Відродження» в рамках реалізації проєкту «Стійкість та розвиток – методичні рекомендації для територіальної громади», що здійснюється ГО «Інститут громадянського суспільства». Зміст цієї статті представляє позицію авторів і не обов’язково відображає позицію Міжнародного фонду «Відродження».