Аналіз законопроєкту  про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо визначення окремих місцевих цільових програм типовими з огляду на їх суспільну важливість та актуальність для населення усіх територіальних громад України (реєстр.№ 10127 від 05.10.2023)

Загальний огляд ситуації

Урядовим законопроєктом про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо визначення окремих місцевих цільових програм типовими з огляду на їх суспільну важливість та актуальність для населення усіх територіальних громад України (реєстр.№ 10127 від 05.10.2023)., пропонується:

1. Доповнити статтю 39 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» новою частиною, яка розширює повноважень уряду в сфері взаємодії з органами місцевого самоврядування, шляхом визначення урядом типових місцевих цільових програм, встановлення механізму розгляду таких програм та умови їх затвердження органами місцевого самоврядуванням.
2. У Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» частину першу статті 26 доповнити новим пунктом 22-1, який уповноважує сільські, селищні та міські ради розглядати в установленому порядку та затверджувати типові місцеві цільові програми, визначені урядом.

Відтак, зазначені пропозиції потребують огляду існуючого законодавства у даній сфері правого регулювання.

Отже, перш за все, слід звернутись до Основного Закону України. Так, стаття 92 Конституції України встановлює що «Виключно законами України визначаються: 15) засади місцевого самоврядування». Стаття 143 Конституції України не передбачає для органів місцевого самоврядування (далі – ОМС) будь яких обмежень, щодо складання програм місцевого розвитку: «Стаття 143. Територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції».

Частиною 3, статті 142 Конституції України встановлюється: «Держава бере участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування, фінансово підтримує місцеве самоврядування. Витрати органів місцевого самоврядування, що виникли внаслідок рішень органів державної влади, компенсуються державою».

Законопроєктом пропонується:

«6. Кабінет Міністрів України може рекомендувати органам місцевого самоврядування затвердити місцеву цільову програму, визначену як типову з огляду на її суспільну важливість та актуальність для населення усіх територіальних громад України. Визначення місцевої цільової програми типовою здійснюється розпорядженням Кабінету Міністрів України. У разі видання Кабінетом Міністрів України розпорядження про визначення місцевої цільової програми типовою з огляду на її суспільну важливість та актуальність для населення усіх територіальних громад України, представницькі органи місцевого самоврядування усіх територіальних громад України протягом 90 календарних днів розглядають таку програму на сесії відповідної сільської, селищної або міської ради та приймають рішення про її затвердження (з урахуванням адаптації умов типової місцевої цільової програми до потреб та інтересів відповідної територіальної громади) або про відмову у затвердженні відповідної програми. Програма може бути затверджена на поточний та/або на наступні бюджетні роки (відповідно до бюджетних можливостей та бюджетного планування). Представницькі органи місцевого самоврядування територіальних громад України направляють Кабінету Міністрів України повідомлення (з обґрунтуванням) про результати голосування щодо затвердження відповідної типової місцевої цільової програми».

Відтак пропонується, щоб Уряд України мав змогу «рекомендувати» прийняти «типову» програму органами місцевого самоврядування на розсуд самого Уряду і без наявності для цього законних підстав і відповідного фінансування з Державного бюджету України витрат, які мають нести територіальні громади на реалізацію такої програми.

До цього додається формулювання, яке не сприятиме згуртованості України і викликатиме напруженість між громадами і Урядом і між різними громадами, які мають різну політичну більшість. Запропонована норма передбачає, що територіальні громади або приймають місцеву програму, або відмовляють Уряду у її прийнятті! Може статися і ймовірно виникатиме ситуація, коли частина громад затвердить такі програми, а частина – відмовлять.

Це сприятиме появі підстав для конфліктів між виконавчою владою та органами місцевого самоврядування.

Кращою практикою правового регулювання окремих сфер, де органи місцевого самоврядування мають здійснювати певне місцеве регулювання, є ухвалення законів, які передбачають правила і процедури, що мають застосовувати ОМС на виконання цих законів. Ця норма зафіксована і в Конституції України, і у Європейській Хартії місцевого самоврядування.

Так, Європейська Хартія місцевого самоврядування зазначає, що «Органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене зі сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу». ( ч.2 статті 4).

Як йшлося вище, відповідно до абзацу третього статті 142 Конституції України «…Витрати органів місцевого самоврядування, що виникли внаслідок рішень органів державної влади, компенсуються державою».

Тому запропонована норма законопроекту по суті не відповідає ч.3. статті  142 та ч.1. статті 143 Конституції  України та європейським підходам реалізації прав місцевого самоврядування.

Разом з цим, слід нагадати, що починаючи з 2002 року, формування державного бюджету проводиться на основі програмно-цільового методу бюджетування. Щодо місцевих бюджетів, то запровадження ПЦМ було визнано однією із стратегічних цілей держави. І  вже в 2017 році, при складанні проектів місцевих бюджетів спроможних громад, які виходили на прямі взаємовідносини з державним бюджетом, почали застосовуватись положення програмно-цільовий методу бюджетування. (Прикінцеві та перехідні положення БКУ).

Згідно зі ст. 2 п. 42 Бюджетного кодексу України, програмно-цільовий метод у бюджетному процесі – це метод управління бюджетними коштами для досягнення конкретних результатів за рахунок коштів бюджету із застосуванням оцінки ефективності використання бюджетних коштів на всіх стадіях бюджетного процесу.

Основним елементом ПЦМ є бюджетна програма.

Бюджетна програма – сукупність заходів, спрямованих на досягнення єдиної мети, завдань та очікуваного результату, визначення та реалізацію яких здійснює розпорядник бюджетних коштів відповідно до покладених на нього функцій (Стаття 2 БКУ).

Міністерством фінансів України спільно з галузевими міністерствами розроблено та прийнято накази, якими затверджено типові переліки бюджетних програм та результативних показників їх виконання для місцевих бюджетів. При формуванні бюджету за ПЦМ, органи місцевого самоврядування керуються зазначеними наказами, відповідно до яких визначаються назва програми, її мета, назви підпрограм (у разі наявності), завдання та перелік результативних показників. Відповідно до положень зазначених наказів перелік завдань та результативних показників може бути уточнений, доповнений та розширений.

У таблиці  наведено перелік наказів Мінфіну та відповідних галузевих міністерств, якими затверджено типові переліки бюджетних програм та результативних показників їх виконання.

Таблиця

Перелік наказів Мінфіну та відповідних галузевих міністерств, якими затверджено типові переліки бюджетних програм та результативних показників їх виконання

Внаслідок реформи місцевого самоврядування і територіальної організації влади та впровадження програмно-цільового підходу в процес управління розвитком громад на органи місцевого самоврядування покладено функції довгострокового та короткострокового планування.

Інструментом довгострокового планування виступає стратегія територіальної громади, яка розробляється на строк 7 років. Цей документ  складається на основі виявлення соціально-економічного потенціалу громади та аналізу місцевих проблем, ставить цілі та шляхи їх розв’язання за допомогою конкретних заходів.

            Окрім того, стратегія будь-якої громади, має відповідати цілям державної політики у сфері регіонального розвитку та узгоджуватися з «Державною стратегією регіонального розвитку на 2021-2027 роки» (Постанова Кабінету Міністрів України №695 від 5.08.2020р.), «Національною економічною стратегією на період до 2030 року» (Постанова Кабміну №179 від 3.03.2021 р.), а також – відповідною обласною стратегією розвитку.

А відтак, «типові програми» Уряду порушують ще і принципи стратегічного планування розвитку громади.

У випадку, коли Уряд вважає за необхідне, аби в усіх територіальних громадах було запроваджено певну урядову ініціативу, яка має реалізовуватись на основі місцевої програми, можна застосувати такий інструмент, як наприклад – субвенція для місцевих територіальних громад для фінансування цієї ініціативи, умовою виділення якої є ухвалення відповідної місцевої програми.

Висновки  та пропозиції

Прийняття запропонованих змін у Закон України «Про Кабінет Міністрів України» та у Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» не вирішує заявленої у меті законопроекту проблеми, не відповідає конституційним нормам, потенційно вносить додатковий конфлікт між виконавчою владою та органами місцевого самоврядування.

В українському законодавстві є необхідні правові інструменти, що дозволяють проводити урядову політику в різних сферах відповідальності, яка реалізовується у територіальних громадах за рахунок державного бюджету України. Підготовка та затвердження місцевих програм у сфері власних повноважень місцевого самоврядування регулюються відповідними органами місцевого самоврядування.

 Пропонуємо відхилити поданий законопроект.

Цей аналіз здійснено ГО «Інститут громадянського суспільства» в рамках проєкту «Підтримка формування ефективної регіональної політики в контексті євроінтеграції України та воєнних викликів», та став можливим завдяки Агентству США з міжнародного розвитку (USAID) та щирій підтримці американського народу через Проєкт USAID «ГОВЕРЛА». Зміст цього аналізу не обов’язково відображає погляди USAID та Уряду США.