Про загрози для реформи місцевого самоврядування в Україні від деяких законодавчих ініціатив

Аналіз проекту закону № 8573 від 06.07.2018 Про внесення змін до Бюджетного кодексу України (щодо збільшення надходжень до місцевих бюджетів від податку на доходи фізичних осіб)

Загальний огляд ситуації

Реформа місцевого самоврядування в Україні стартувала 2014 року з ухваленням Кабінетом Міністрів України «Концепції реформи місцевого самоврядування в Україні» (Розпорядження КМУ від 1.04.2014 № 333-р.)

Метою реформи є формування ефективного місцевого самоврядування та територіальної організації влади для створення та функціонування повноцінного життєвого середовища для громадян через надання їм високоякісних та доступних публічних послуг, задоволення інтересів громадян в усіх сферах життєдіяльності, а також узгодження інтересів держави та територіальних громад.

Незважаючи на те, що в Конституції України закладено засади місцевого самоврядування, ратифіковано Європейську хартію місцевого самоврядування, ухвалено низку базових нормативно-правових актів щодо місцевого самоврядування, переважна більшість територіальних громад виявилися неспроможними здійснювати всі повноваження органів місцевого самоврядування, передбачені законодавством. Причинами цього було невідповідне бюджетно-фінансове забезпечення, надмірна подрібненість та слабка матеріальна база територіальних громад.

На початок реформи в країні налічувалося близько 12 тис. територіальних громад, з них у більш ніж 6 тис. громад чисельність жителів становила менше 3 тис. осіб. Понад те, у 4809 громадах чисельність жителів була менше 1 тис. осіб, а у 1129 громадах – менш як 500 осіб. У більшості цих громад не було утворено виконавчі органи рад, були відсутні бюджетні установи, комунальні підприємства тощо. Фактично органи місцевого самоврядування таких громад не могли здійснювати надані їм повноваження.

З 12 тис. місцевих бюджетів половина були глибоко дотаційними – для 5419 місцевих бюджетів дотації становили понад 70%, а 483 територіальні громади на 90% утримувалися за рахунок коштів державного бюджету.

З ухваленням закону «Про добровільне об’єднання територіальних громад» (2015) розпочався реальний процес реформування місцевого самоврядування в Україні. На сьогодні налічується 705 об’єднаних територіальних громад (ОТГ), які об’єднали 3769 сільських, селищних та міських рад, в яких проживає майже 7 мільйонів жителів.

Внаслідок бюджетної децентралізації власні доходи місцевих бюджетів зросли майже втричі: з 68,6 млрд. грн. 2014 р. до 192,0 млрд. грн. 2017 р. Якщо врахувати міжбюджетні трансферти, то 2018 р. частка місцевих бюджетів у зведеному бюджеті країни цього року становитиме 51,5%.

Основою таких колосальних досягнень була низка змін до Бюджетного та Податкового кодексів України (БКУ та ПКУ), а саме право на самостійне формування бюджетів на основі стабільних джерел та видаткових повноважень (ст. 75 БКУ), ухвалення місцевого бюджету незалежно від державного (ст. 77 БКУ) та спрощення процедур надання місцевих гарантій та місцевих запозичень (ст. 74 БКУ).

Однак основою та головним чинником досягнень та зростання соціально-економічного потенціалу ОТГ була зміна їх податкової бази. Якщо до цього таке стабільне та потужне джерело податкових надходжень як податок на доходи фізичних осіб (ПДФО) потрапляв до районних бюджетів, де розподілявся, а точніше – розмивався в непрозорий спосіб, в результаті проведеної наприкінці 2014 р. бюджетної децентралізації, а саме внесення змін в БКУ Законом № 79-VIII від 28.12.2014, ПДФО став надходити до бюджетів ОТГ.

Зазначимо, що ст. 64 БКУ встановлює близько 40 видів податків та платежів, які зараховуються до загального фонду бюджету ОТГ, але ПДФО складає найбільш вагому його частину. Так, для 159 ОТГ, які об’єдналися 2015 р. частка ПДФО у 2016 р. становила 53,6%, а у 2017 – 64,6%. Для 207 ОТГ, які об’єдналися 2016 р., ця частка у 2017 р. становила 56%.

Таким чином, ПДФО є основним й найбільш вагомим джерелом наповнення бюджетів ОТГ й будь-які спроби перекривання чи скорочення надходжень з цього джерела призведуть до значного погіршення бюджетної спроможності ОТГ та згортання реформи місцевого самоврядування.

Проект Закону № 8573 від 06.07.2018 Про внесення змін до Бюджетного кодексу України

1. Про мету Законопроекту

Метою прийняття цього законопроекту, як заявили його автори Левченко Юрій Володимирович (VIII скликання), Іллєнко Андрій Юрійович (VIII скликання), Головко Михайло Йосифович (VIII скликання), Осуховський Олег Іванович (VIII скликання), Марченко Олександр Олександрович (VIII скликання), є підвищення фінансової спроможності місцевих громад міст районного значення, сіл, селищ, усунення дискримінації чи привілеїв окремих населених пунктів.

Перше, що слід відзначити, у визначені мети цього закону допущено неправомірне змішування понять – місцевої громади та населеного пункту, що само по собі є неспівставними об’єктами. Населений пункт є географічне поняття, а місцева громада – юридично-правове.

По-друге, якщо припустити, що мова йде про громади міст, селищ та сіл, то всі вони відрізняються як за кількісними, так і за якісними характеристиками, внаслідок чого мають виконувати різні функції та повноваження, тому характеризувати їх різноманітність в термінах «дискримінації та привілеїв» є некоректно.

2. Обґрунтування необхідності прийняття законопроекту

Автори законопроекту мотивують свої пропозиції змін до БКУ такими аргументами.

Згідно чинного бюджетного законодавства, бюджети міст районного значення, сільських, селищних бюджетів, які не увійшли до об’єднаних територіальних громад, не отримують податок з доходів фізичних осіб. Такий стан речей на думку авторів законопроекту є дискримінаційним та погіршує становище окремих населених пунктів, гальмує їх розвиток та можливості забезпечення нормального життя місцевих мешканців.

Також пропонується збільшити доходи місцевого бюджету міста Києва, оскільки столиця отримує меншу частину (40%) зібраного на її території податку на доходи фізичних осіб, порівняно з містами республіканського значення, обласними центрами та містами обласного значення (60%). Автори законопроекту вважають, що встановлення доходів міста Києва від податку з доходів фізичних осіб на одному рівні з іншими обласними центрами, містами обласного значення та об’єднаними територіальними громадами є справедливим та усуне дискримінацію. Крім того, вважають автори законопроекту, Київ забезпечує інфраструктуру, якою користуються також і органи влади державного значення.

Доходи бюджету міста Севастополя, навпаки, пропонується зменшити та встановити на одному рівні з столицею, обласними центрами, містами обласного значення, об’єднаними територіальними громадами. Таке зменшення доходів бюджету міста Севастополя забезпечить єдиний підхід до встановлення доходів місцевих бюджетів.

3. Зауваження до законопроекту

Автори законопроекту залишають поза своєю увагою принципові засади функціонування органів місцевого самоврядування, які полягають в тому, що бюджетна спроможність та фінансова потужність місцевих громад має відповідати обсягу повноважень, які покладено на місцеві органи самоврядування відповідного рівня. В Європейській хартії місцевого самоврядування вони встановлені наступними положеннями: «Муніципальні функції, як правило, здійснюються переважно тими властями, які мають найтісніший контакт з громадянином. Наділяючи тією чи іншою функцією інший орган, необхідно враховувати обсяг і характер завдання, а також вимоги досягнення ефективності та економії» (ст. 4, п. 3). В українському законодавстві таких буквальних положень немає, оскільки вони є досить очевидні та регулюються через закріплення податкових та інших джерел наповнення бюджету в БКУ.

Зрозуміло, що бюджети міст обласного значення, Києва та Севастополя, ОТГ мають незрівнянно більші повноваження та, відповідно, джерела наповнення бюджету, ніж органи місцевого самоврядування сіл, селищ та міст районного значення. Так фінансування медичного забезпечення та сфери освіти для міст районного значення, сільських та селищних громад покладено на районні бюджети й переважно відбувається через дотації з державного бюджету.

З іншого боку позбавлення районних бюджетів податку на доходи фізичних осіб ускладнить виконання ними своїх повноважень. Передача податку на доходи фізичних осіб до сільських, селищних та міських (районного значення) громад мала б сенс, якби разом з цим відбувалася передача певних повноважень, однак цього автори законопроекту не пропонують, натомість вони фактично пропонують передати додаткові фінансові ресурси без додаткових повноважень. Понад те, така бюджетна політика буде призводити до подальшого збереження патерналістських настроїв місцевих громад й не сприятимуть народженню місцевих ініціатив, які прискорюють розвиток громад, як це видно на прикладі численних ОТГ.

Стосовно пропозиції авторів законопроекту збільшити відрахування ПДФО в м. Києві з 40% до 60% слід зазначити, що такі пропозиції лунають постійно, особливо під час підготовки проекту Державного бюджету України на наступний рік. Однак, враховуючи дефіцитність Державного бюджету, важко з ними погодитися, оскільки автори не вказують джерел компенсації вилучених надходжень до держбюджету. Таке вилучення призведе лише до збільшення дефіциту держбюджету.

Ймовірно автори законопроекту сподіваються, що урізання відрахувань ПДФО для м. Севастополя зі 100% до 60% компенсує втрати держбюджету, однак прямо про це не заявляють, що зрозуміло, оскільки суми ПДФО названих міст просто не співставні й втрати держбюджету в такий спосіб відновити неможливо, а на сьогодні говорити про це взагалі – недоречно.

Натомість автори законопроекту пропонують покрити дефіцит Державного бюджету України, який виникне внаслідок зменшення надходжень від податку на доходи фізичних осіб, за рахунок зменшення субвенцій відповідним місцевим бюджетам. Тут автори не називають якого конкретно рівня місцеві бюджети маються на увазі, можна лише здогадуватися, що мова йде про районні та обласні бюджети. Однак тут питання знову впирається у невідповідність повноважень та ресурсів які в такому разі виникнуть як на районному та обласному рівні, так і на рівні місцевих бюджетів, (які не входять до ОТГ).

4. Висновки та пропозиції

Намагання авторів законопроекту зміцнити бюджети сіл, селищ та міст районного значення, а також внести зміни в норми відрахувань ПДФО міст Києва та Севастополя, можна лише вітати, однак спосіб в який це пропонується зробити не витримують критики. Такий спосіб призведе лише до розбалансування бюджетної системи на місцевому рівні й буде плекати патерналістські та споживацькі настрої маленьких та невеликих місцевих громад та їх лідерів.

Єдиний альтернативний шлях в сучасних умовах є створення об’єднаних територіальних громад, який відкриває шлях місцевим ініціативам, соціальному та економічному розвитку й фактично створює підґрунтя для появи та зміцнення реального самоврядування в Україні.

Матеріал підготовлено в межах проекту «Децентралізація в Україні: від моніторингу до реагування» за підтримки Міжнародного фонду «Відродження».

Олександр Сергієнко

Експерт з місцевого самоврядування