Дискусія щодо змісту реформи системи державного управління РР України

6 травня 2011 р. у Національному інституті стратегічних досліджень відбувся круглий стіл на тему «Обговорення проекту «Програми реформування системи державного управління регіональним розвитком в Україні» та законопроекту щодо визначення основ державної регіональної політики з урахуванням досвіду ЄС».

Вперше на публічне обговорення винесені проекти документів, що їх Міністерство регіонального розвитку, будівництва та ЖКГ готує на виконання ініціатив Президента України:

• проект Програми реформування системи управління регіональним розвитком.
• проект закону «Про основні засади державної регіональної політики» *
• проект закону «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України» (про Державний фонд регіонального розвитку) **

Ідея щодо необхідності публічної дискусії навколо проектів цих важливих базових документів виникла на засіданні робочої групи Національного Конвенту 19.04.2011 р. у м. Ужгороді [1]. Вкрай важливим є те, що ця ідея була оперативно і результативно реалізована. За це слід висловити окрему вдячність керівництву Національного інституту стратегічних досліджень.

Важливим також є партнерство Національного Конвенту в організації круглого столу, що дає можливість сподіватися на синхронізацію зусиль експертів у рамках різних організаційних форматів з метою спрямування реформи у правильне русло.

У рамках круглого столу міністерство офіційно презентувало проекти згаданих нормативних актів, у т.ч. новий проект базового закону «Про основні засади державної регіональної політики». Відтак з’явився розумний час для фахової дискусії (термін підготовки законопроекту – вересень 2011 р. [2]).

У цій дискусії ми безумовно будемо відстоювати наш варіант реформи, що знайшов своє відображення у розроблених впродовж 2008-2009 років проектах Концепції державної регіональної політики, закону «Про засади державної регіональної політики», інших нормативних актів, які мали на меті побудову нової цілісної системи державного управління регіональним розвитком, зокрема системи планувальних документів, інституцій, фінансових механізмів. [3]

Слід відзначити суттєві позитивні зрушення у позиції міністерства: законопроект у нинішній редакції є на порядок предметнішим за проект закону «Про основи державної регіональної політики» (його остання версія від грудня 2010 р. досі розміщена на сайті міністерства [4]). У цілому вдосконалення законопроекту йде у напрямку наближення до запропонованого нами підходу, однак, на жаль, на цей момент він застосований лише фрагментарно, що суттєво знижує потенційну ефективність нової системи.

До засідання нами було зроблено попередній експрес-аналіз [5] законопроекту «Про основні засади державної регіональної політики», основні результати якого були озвучені у рамках круглого столу.

Найсуттєвішими очевидними недоліками законопроекту, на нашу думку, є такі:

• порушена цілісність і збалансованість системи інституцій (не передбачено створення координаційних рад на регіональному рівні та агенцій регіонального розвитку, не забезпечено пропорційність представництва у Національній координаційній раді)
• справжня мета політики – належний рівень життя людини незалежно від місця проживання – замінена на мету, яка по-суті не є метою, а шляхом її досягнення (створення умов для розвитку регіонів)
• суттєво занижена вага просторових чинників, на яких має базуватися регіональна політика
• до об’єктів регіональної політики окрім регіонів віднесені населені пункти, що є неправильним за означенням і недоцільним
• зроблено акцент на угоди з регіонального розвитку, ефективність яких є дискусійною, а місце у новій системі планувальних документів – не зовсім зрозумілим[6]
• не виписані механізми фінансування проектів розвитку через Державний фонд регіонального розвитку, що різко підвищує ризики запровадження неефективного та корупційного варіанту утворення та функціонування фонду [7].

Взагалі, на нашу думку, у ході розроблення закону про засади державної регіональної політики варто повністю гармонізувати нормативну базу у сфері регіонального розвитку, а закон «Про стимулювання розвитку регіонів» міг би стати окремим розділом базового закону.

Важливі тези як щодо загальних питань реформування регіональної політики, так і щодо змісту презентованих міністерством проектів документів містилися у виступах учасників круглого столу, короткі резюме яких подано нижче.

В. Яблонський (заступник директора НІСД) зазначив, що круглий стіл проводиться у розвиток відомого рішення Ради Регіонів від 24.01.2011 [8] та як ініціатива, що виникла у рамках засідання робочої групи Національного Конвенту в Ужгороді.

М. Шафін (радник Посольства Словацької Республіки в Україні, заступник Глави Місії) підкреслив важливість заходу та наголосив, що значення регіональної політики суттєво зростає з наближенням держави до ЄС.

С. Романюк (заступник міністра МінрегіонбудЖКГ) повідомив, що Програма реформування системи державного управління регіональним розвитком практично готова, однак її проект вчергове повернутий (у зв’язку з реформуванням міністерства). Також він зауважив, що 90 % змісту програми є Національному плані, що затверджений указом Президента України.

Далі С. Романюк зробив детальний екскурс у історію розвитку регіональної політики в ЄС, проаналізувавши етапи її розвитку, зміну пріоритетів, еволюцію підходів.

На завершення доповідач коротко презентував проект закону «Про основні засади державної регіональної політики» та побіжно окреслив зміст проекту закону «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України» (про Державний фонд регіонального розвитку).

На думку розробників, предметом регіональної політики є проблеми розвитку регіонів та окремих населених пунктів, а її метою – створення умов для розвитку і забезпечення єдності регіонів. Низкою аргументів (необхідність підтримки центрів росту, вирішення проблем великих міст, забезпечення єдності підходів тощо) доповідач спробував мотивувати включення стратегій розвитку міст з населенням понад 50 тис. осіб до системи документів. Особливо С. Романюк акцентував увагу на важливості координації – узгодження усіх політик на території [9]. Координація, за словами доповідача, по-суті замінює субсидіарність, яка стосується більшою мірою розподілу повноважень. Щодо Державного фонду регіонального розвитку, розробники пропонують сконцентрувати у ньому «на першому етапі» кошти усіх субвенцій у «і за якимось принципом розподілити серед регіонів» [10]. Також було наголошено на важливості детального, ретельного моніторингу. Щодо угод з регіонального розвитку, розробники вважають їх до певної міри основою майбутньої системи. За словами С. Романюка, з чогось слід починати, на чомусь потрібно вчити регіони – і таким інструментом є угоди.

Додатково деякі дискусійні положення законопроектів прокоментувала О. Нижник (директор департаменту МінрегіонбудЖКГ). Вона висловилася за «негайне», «примусове» укладання угод, щоби, на її думку, таким чином отримати координацію галузевих політик з політикою регіонального розвитку. Також О. Нижник повідомила, що є доручення передати розроблення проектів нормативних актів про фонд до Мінекономрозвитку [11].

В. Негода (перший заступник директора департаменту Секретаріату КМУ) наголосив на вкрай стислих строках підготовки проекту закону про Державний фонд регіонального розвитку (квітень-травень). Відповідно, щоби Секретаріат КМУ міг об’єктивно оцінити проект, експерти мають негайно включитися до його обговорення. Аналізуючи базовий законопроект, В. Негода не підтримав ідею щодо включення до системи документів стратегій розвитку міст, висловив сумнів щодо доцільності укладення угод з усіма регіонами та їх «ув’язки» з Державним фондом регіонального розвитку, звернув увагу на нечітке визначення представництва у координаційній раді, що тягне за собою ризик неефективності, а також на відсутність координаційного органу на регіональному рівні.

В. Лупацій (радник директора НІСД, координатор проекту Конвенту) нагадав, що реформа системи управління регіональним розвитком серед актуальних пріоритетів державної політики з’явилася по-суті з ініціативи НІСД. Однак, на його думку, поки що в Україні немає чіткого розуміння, що без регіональної політики не можна проводити жодної реформи. Регіональна політика фактично не представлена у євроінтеграційному процесі – про це досі тривають дискусії з МЗС. У робочій (переговорній) групі відсутні відповідні фахівці. Разом з тим, на думку В. Лупація, у проекті угоди про асоціацію Україна – ЄС має бути окремий розділ, присвячений регіональній політиці. Також він зауважив, що досі у проектах документів не закладено механізм міжрегіонального співробітництва, а тому є ризик невиконання  відповідного доручення президента про форуми міжрегіональної співпраці.

Н. Толопило (начальник відділу Мінфіну) зауважила, що у новій редакції проект закону «Про внесення змін до Бюджетного кодексу» (щодо фонду) до Мінфіну ще не надходив.

Згаданий законопроект детально і предметно проаналізував Ю. Ганущак (експерт проекту ЄС “Підтримка сталого регіонального розвитку в Україні”). Він висловив цілу низку конкретних пропозицій до проекту. За його висновками законопроект потребує суттєвого доопрацювання і у нинішній редакції ухвалювати його не можна.

В. Воротін (радник директора НІСД) наголосив, що саме зараз, коли пріоритетом державної політики визначено вдосконалення системи управління регіональним розвитком, є реальний шанс втілити реформу. НІСД й надалі може бути майданчиком для професійних дискусій з питань регіональної політики.

Пропозиції НІСД до законопроекту прокоментувала С. Біла (завідувач відділу регіонального розвитку НІСД). Вона зауважила, що є великий ризик розпорошення коштів, якщо залишити норми про фонд у тому вигляді, як зараз виписано. Також вона критично оцінила угоди як інструмент, оскільки зараз в них закладається практично все з метою подальшого «вибивання коштів». Разом з тим, європейський досвід показує, що ефективними є насамперед продуктивні інвестиції та інвестиції у інфраструктуру, розвиток внутрішнього потенціалу регіонів.

У цілому слід відзначити, що у рамках круглого столу відбувся дуже корисний та вельми своєчасний обмін думками, який по-суті є початком публічної дискусії щодо змісту реформи системи державного управління регіональним розвитком в Україні.

Сподіваємося, що намір залучити до розроблення законопроекту усі заінтересовані сторони, задекларований представниками міністерства, втілиться у реальні дії. А отже, буде можливість максимально оптимізувати зміст документів, які визначать напрямки та механізми реформування державної регіональної політики.

Принагідно можна привітати Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства з «поверненням» йому попередньої назви [12]. Сподіваємося, що у відповідності до назви у профільному міністерстві нарешті будуть сконцентровані усі функції у сфері регіональної політики включно з усіма механізмами фінансування проектів та програм регіонального розвитку.

Звичайно, певні сумніви все-таки залишаються – занадто вже часто міняються назви, не встигаючи наповнитися змістом.

І. Абрам‘юк
16.05.2011

* див. також пояснювальну записку до законопроекту

** див. також пояснювальну записку до законопроекту

[1] див. звіт про засідання: http://www.www.csi.org.ua/www/?p=1866

[2] відповідно до п. 4.2.1 Національного плану дій на 2011 рік щодо впровадження Програми економічних реформ на 2010-2014 роки, затвердженого указом Президента України від 27.04.2011 № 504 (див. за адресою: http://www.president.gov.ua/documents/13492.html)

[3] див. щойно видану Інститутом книгу: Регіональна політика: правове регулювання. Світовий та український досвід. Видання друге, доповнене / за заг. ред. А. Ткачука. – К.  Леста, 2011. – 260 с. (http://www.www.csi.org.ua/www/?p=1775)

[4] див.: http://www.minregionbud.gov.ua/uk/publish/article/68893

[5] саме експрес-аналіз, оскільки законопроекти було отримано нами лише в переддень засідання (5 травня)

[6] Немає відповіді на запитання: як угода співвідноситься з планом реалізації стратегії? По-суті угода має стати варіантом оформлення плану реалізації стратегії, що однак не слідує із змісту законопроекту

[7] Фактично вилучений 4-й розділ нашої версії законопроекту (про фонд, механізм фінансування), який, до речі, був повністю узгоджений з Мінфіном

[8] див. http://www.president.gov.ua/news/19286.html

[9] Однак у законопроекті механізм координації порушений! – у Національній координаційній раді не забезпечена пропорційність представництва заінтересованих сторін, немає координаційних рад у регіонах, вилучений принцип просторового узгодження

[10] На нашу думку, спроба «втягнути» у ДФРР усі механізми (угоди, субвенції…) призведе до спотворення концепції фонду як насамперед джерела ресурсів для проектів розвитку

[11] Сподіваємося, що згадане доручення втратило чинність після повернення МінрегіонбудЖКГ назви і, очевидно, відповідних функцій (див. наступну зноску)

[12] див. указ Президента України від 12.05.2011 № 580 (http://www.president.gov.ua/documents/13568.html)