Аналіз проекту ЗУ «Про об'єднання територіальних громад», № 9590
Дата: 26.12.2011
Законопроект «Про об’єднання територіальних громад» №9590 від 14.12.2011 року внесено Урядом на розгляд Верховної Ради України на « виконання підпункту 4.3.1 пункту 4.3 розділу4 «Регіональний розвиток і реформа міжбюджетних відносин[1]» Національного плану дій на 2011 рік щодо реалізації Програми економічних реформ на 2010 – 2014 роки «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава».
Тут варто відмітити, що в Посланні[2] Президента України до українського народу від 03.06. 2010 року було сказано: «Ключовою передумовою подальшого розвитку громадянського суспільства є глибока і системна реформа місцевого самоврядування. Без вільних, розвинутих громад та сильного самоврядування не буде і сильного громадянського суспільства. Реформа місцевого самоврядування з метою суттєвого розширення повноважень влади на місцях, створення його економічного фундаменту, забезпечення виконавчими функціями – це завдання на найближчу перспективу. Вважаю, що відповідний пакет законів – новий Закон про місцеве самоврядування та Закон про державні адміністрації – ми приймемо вже до кінця 2010 року.»
Виходячи з того, що до грудня 2011 року не з’явилось головних для реформи місцевого самоврядування законопроектів, визначених у посланні Президента , на цей законопроект покладаються великі надії з точки зору створення формальної можливості проведення реформи адміністративно-територіального устрою без її реального проведення.
Тому вкрай важливим є функціональність нового закону, його реальна можливість запровадити на практиці механізми, що дозволять в кінці кінців створити в Україні систему місцевого самоврядування здатну забезпечити мешканців територіальних громад необхідними послугами, створити та підтримувати безпечне та комфортне для проживання середовище.
1. Стан правового регулювання у цій сфері
Сьогодні питання об’єднання громад регулюється Законом України « Про місцеве самоврядування в Україні» ( Відомості Верховної Ради України (ВВР), 1997, N 24, ст.170 ), а саме статтею 5:
«Стаття 6. Територіальні громади
1. Первинним суб’єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста.
2. Територіальні громади сусідніх сіл можуть об’єднуватися в одну територіальну громаду, створювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати єдиного сільського голову.
3. Добровільне об’єднання територіальних громад відбувається за рішенням місцевих референдумів відповідних територіальних громад сіл. Таке рішення є наданням згоди на створення спільних органів місцевого самоврядування, формування спільного бюджету, об’єднання комунального майна.
4. Вихід із складу сільської громади здійснюється за рішенням референдуму відповідної територіальної громади.»
Не зважаючи на те, що ця стаття у незмінній редакції діє з 1997 року її правовими нормами не скористалась жодна громада.
Для цього є низка аргументів, як психологічного так і суто юридичного характеру.
Психологічно, кожне українське село хоче мати власну сільраду. І питання тут не тільки у тому, що наявність сільради дає змогу працевлаштувати декілька сільських мешканців на державну службу, а в самому бажанні «мати свою владу», яку потім можна клясти на чім світ стоїть.
До того ж своя сільрада дає змогу швидше отримати земельні наділи для будівництва чи особистого господарства, не залежно від того, що будуватись на тих землях ніхто збирається.
Сільський голова, який не має реального бюджету, комунальних підприємств, часто навіть бюджетних установ, завжди на будь-які запити громадян має змогу сказати, що нічого зробити не може, оскільки не вистачає грошей. Тобто отримана на виборах влада не накладає жодної відповідальності. Відтак навіть сільрада не спасає такі села від занепаду і знелюднення.
Міста , які ще залишаються осердям економічного зростання, затиснені у своїх межах не можуть розвивати власний економічний потенціал через брак земельних ділянок, натомість навколишні села, маючи земельні ресурси, не мають власної інфраструктури та виробництв, які б давали робочі місця і люди їх покидають. Коло замикається.
Аби розірвати це порочне коло та стабілізувати поселенську мережу, забезпечивши центри економічного зростання(містечка, селища та великі села) територіальною основою та відповідними владними повноваженнями здійснюються реформи адміністративно-територіального устрою в різних країнах світу.
В багатьох випадках ці реформи мають етап добровільності, коли окремі громади за власної згоди об’єднуються та створюють нову адміністративно-територіальну одиницю з єдиними органами влади та єдиним бюджетом. Але таке об’єднання відбувається не без участі держави, оскільки для держави важливо аби вся територія держави мала порівняльні адміністративно-територіальні одиниці базового рівня і щоби не було «сірих зон», тобто бідних громад з якими ніхто не хоче добровільно об’єднуватись.
Нинішня редакція статті 6 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» , яка формально містить припис про добровільне об’єднання, має декілька внутрішніх суперечностей, які не дають змоги її застосувати на практиці.
Так частина 2 стверджує, що «Територіальні громади сусідніх сіл можуть об’єднуватися в одну територіальну громаду, створювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати єдиного сільського голову.» Фактично тут констатується нинішній стан речей, коли більшість сіл не є самостійними територіальними громадами, а входять до складу «об’єднаної» колись і не відомо ким громади – сільради. Адже більшість нинішніх сільрад було створено ще в радянські часи і закон 1997 року лише закріпив цю ситуацію. У цій частині статті не йде мова про «добровільне об’єднання», просто констатується факт і що головне, стверджується , що у такому об’єднанні є «єдині органи місцевого самоврядування».
Частина 3 цієї статті, якраз присвячена «добровільному» об’єднанню: «Добровільне об’єднання територіальних громад відбувається за рішенням місцевих референдумів відповідних територіальних громад сіл. Таке рішення є наданням згоди на створення спільних органів місцевого самоврядування, формування спільного бюджету,
об’єднання комунального майна.»
Ця частина містить низку юридичних проблем та суперечностей:
по-перше, який зміст поняття «територіальна громада села» тут вкладається: села, яке одноособово є «сільрадою», чи власне «сільради», яка може складатись із кількох сіл, чи села, яке входить до складу іншої сільради і фактично бажанням об’єднатись із сусіднім селом, розвалює ту «об’єднану територіальну громаду» до якої воно входить за законом 1997 року?
по-друге, вживання в частині 3 терміну «спільні органи місцевого самоврядування» є тотожним терміну «єдині органи» чи ні, і що значить «надання згоди на створення», кому ця згода надається і яким чином реалізується?
по-третє, яким чином, хто і як формулює питання на місцевий референдум, як він проводиться і головне, що відбувається після його проведення, як приймаються рішення про нову громаду, де це фіксується, як визначається назва, яка роль держави у цьому процесі і т.п.?
Отже реалізація права громад на об’єднання в єдину громаду за українським чинним законом не можлива.
Не кажучи вже про те, що сам принцип об’єднання, закладений в статті 6 – винятково для сіл є згубним для самої ідеології та меті об’єднання.
Виходячи із такого аналізу чинного законодавства можна зробити висновок, що для реалізації права на об’єднання громад має бути відкорегована стаття 6 базового Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» та прийнятий спеціальний закон , який встановлює процедури такого об’єднання та фіксацію факту створення нової громади.
Після цього нова громада починає жити за загальним для всіх громад законом. Для стимулювання процесу, держава може встановити певні фінансові преференції для суб’єктів об’єднання.
Тобто, визначити предмет правового регулювання нового закону «Про об’єднання територіальних громад» можна таким чином: встановлення критеріїв об’єднання, процедури підготовки та прийняття рішення, а також форму акта, що визначає створення нової територіальної громади на основі об’єднання та визначення перехідних процедур від моменту утворення нової громади до обрання єдиних органів місцевого самоврядування у цій громаді.
2. Законопроект «Про об’єднання територіальних громад»
Предмет правового регулювання
Предмет правового регулювання законопроекту визначається змістом преамбули і виглядає досить струнким: «порядок об’єднання територіальних громад сіл, селищ, міст та надання державної підтримки об’єднаним територіальним громадам.»
Із тексту законопроекту можна структурувати такий алгоритм об’єднання:
- Кабінет Міністрів затверджує перспективний план формування об’єднаних громад по кожному з регіонів України –
- сільські, селищні, міські голови в межах цього плану укладають договір про об’єднання –
- проводяться референдуми чи збори(конференції) територіальних громад щодо підтримки об’єднання –
- місцеві(сільські, селищні, міські) ради суб’єктів об’єднання приймають рішення про затвердження договору про об’єднання –
- обласна рада(Верховна Рада АРК) приймає рішення про об’єднання громад та про призначення виборів органів місцевого самоврядування у новій громаді –
- обласна державна адміністрація(Рада Міністрів АРК) подає до Уряду України пропозиції щодо фінансової підтримки об’єднання –
- в державному бюджеті наступного року від дати подання про підтримку можливо з’являться кошти на таку підтримку(наявність коштів та їх сума на громаду не гарантується).
Загалом сам алгоритм є достатньо логічним, не зважаючи на те, що у ньому відсутні деякі вкрай важливі ланки, про які йшла мова у міркуваннях щодо можливого змісту законопроекту, а саме, як діятимуть органи місцевого самоврядування, як виконуватиметься бюджет і сплачуватимуться податки у новоутвореній громаді від дати її утворення до формування нових органів після виборів.
Проте реалізація навіть цього не повного алгоритму не підкріплена правовими конструкціями, а деякі правові норми викликають побоювання, щодо їх відповідності Конституції України.
Спробуємо більш ретельно проаналізувати кожен етап алгоритму об’єднання, запропонованого законопроектом №9590 від 14.12.11:
1. Підготовка перспективного плану формування територіальних громад в межах регіону(стаття 11, частина 1 статті 5)
Запровадження перспективного плану є безсумнівним здобутком законопроекту, оскільки його ухвалення дає змогу візуально бачити перспективу нового територіального устрою України та не допустити появи в наслідок об’єднання периферійних територій, що не увійдуть до жодних об’єднань та будуть приречені на подальше деградацію.
Проте частина ні у статті 2 де визначаються суб’єкти об’єднання ні у статті 3 де визначені умови об’єднання не має посилання на відповідність перспективному плану, натомість згадка про цей план у частині 1 статті 5 фактично не носить імперативного характеру: або в рамках плану, або ніяк.
Приклад: «…голова звертається до відповідних … голів сусідніх територіальних громад з пропозицією розпочати процедуру об’єднання територіальних громад згідно із затвердженим Кабінетом Міністрів України перспективним планом формування громад відповідного регіону.» очевидно, що план не визначає процедуру, а визначає територіальну основу.
2. укладення договору про об’єднання(стаття 5)
Стаття 5 має досить хаотичну структуру і містить внутрішні суперечності та норми, які є досить суб’єктивними і такими, що складно тлумачаться, що може стати підставою для оскарження договору. Зокрема у договорі має бути передбачено : «4) механізм підвищення рівня надання послуг населенню об’єднаної територіальної громади;»?!
Про які механізми тут має йти мова не зрозуміло і наскільки ці «механізми» залежать від громад, чи від держави – не відомо.
На наш погляд варто було б передбачити таку логіку підготовки об’єднання: спочатку один чи кілька голів територіальних громад, звертається до сусідніх(суміжних) громад з пропозицією про об’єднання у якій викладаються певний мінімальний набір параметрів(визначених цією статтею), далі ідуть переговори між головами та погодження тексту договору, далі відбуваються громадські обговорення в першу чергу у громадах, що приєднуються, потім узгодження договору виконавчою владою – потім його затвердження сесіями місцевих рад громад.
3. референдуми чи збори(конференції) територіальних громад щодо підтримки об’єднання
У абзаці третьому[3] частини 1 статті 5 приведено досить дивну юридичну конструкцію: «Рішення про об’єднання територіальних громад приймаються за результатами місцевих референдумів, які проводяться у всіх територіальних громадах одночасно, або на підставі рішень відповідних місцевих рад, прийнятих за результатами обговорення на загальних зборах (конференціях) громадян.» У цій конструкції однакові правові наслідки наступають через застосування зовсім різних інструментів: референдуму або зборів у територіальних громадах. Але референдум має силу остаточного рішення(відповідно до статті 140 КУ) і не потребує додаткового затвердження радою, а на зборах відбувається лише обговорення. Причому результати такого обговорення можуть бути одними, а рішення ради іншими.
До цієї чисто юридичної проблеми додаються проблеми практичного характеру. Візьмемо наприклад місто Одесу з мільйонним населенням і найближче село з населенням у 3 тисячі осіб. Як спонукати жителів міста мільйонника прийти на референдум щодо об’єднання Одеси із цим селом? Аналогічно викликає запитання про можливість проведення зборів/конференції жителів Одеси. Яким чином визначити кількість делегатів конференції чи кворум зборів, за якими процедурами вони мають проходити і т.п., а головне, яким чином зацікавити їх взяти участь у такій конференції?
Виглядає цілком доцільним встановити, що рішення про об’єднання приймає винятково рада, яка перед прийняттям такого рішення може, в межах визначених законом про місцеве самоврядування та власним статутом, провести консультації з громадськістю застосовуючи, визначені радою механізми: громадські слухання чи консультативне опитування.
Запропонований же проектом закону механізм із використанням референдумів чи зборів є сумнівним з точки зору юридичної чистоти та не можливий у практичній реалізації.
4. обласна рада(Верховна Рада АРК) приймає рішення про об’єднання громад та про призначення виборів органів місцевого самоврядування у новій громад
Приписи законопроекту, що сформульовані у частинах 1 і 2 статті 6 і наділяють обласні ради повноваженнями щодо утворення нових громад і призначення виборів у цих громадах виглядають такими, що не відповідають природі обласної ради, яка «представляє інтереси територіальних громад» і не має власних повноважень на створення адміністративно-територіальних одиниць, якими без сумніву є нові територіальні громади. Тим паче, Конституція України вирішення питань територіального устрою[4] відносить винятково до закону, а призначення виборів органів місцевого самоврядування[5] до повноважень Верховної Ради України.
На наш погляд утворення нової адміністративно-територіальної одиниці має відбуватись виняткового законом за поданням Уряду, адже це призводить до суттєвих змін не тільки територіального устрою, системи органів публічної влади, а й суттєвих змін податкових та бюджетних потоків.
5. державна підтримка об’єднання громад
На жаль у законопроекті відсутні реальні державні інструменти підтримки процесу об’єднання громад. В різних державах світу при проведенні етапу добровільного об’єднання громад(комун, муніципалітетів, общин) визначались додаткові преференції, які держава надавала тим, хто об’єднується. В одних державах(Франція) було визначено конкретну суму в євро на особу на рік, яку державний бюджет надає об’єднаному бюджету, в інших(Латвія, Данія) мова йшла про додаткове збільшення місцевого бюджету(10-20%) за рахунок державних субвенцій. В українському варіанті нічого не гарантується. Посилання на те, що ОДА подають пропозиції для субвенцій, насправді не гарантує появу таких субвенцій та їх розмір, що демотивовує об’єднання.
Окремого зауваження вимагає і стаття 7 законопроекту, яка знову в супереч Конституції наділяє обласну раду не властивими повноваженнями – припиняти сільську, селищну, міську ради. По-перше це не належить до компетенції обласної ради, по-друге , оскільки рішення ради приймається голосуванням, може статись так, що рішення буде прийнято половинчасте – одну раду припинити, а декілька інших – ні, або взагалі жодного рішення не буде прийнято.
Викладена у статті 7 процедура ліквідації органів місцевого самоврядування, як юридичних осіб приватного права є досить сумнівною, адже природа цих органів інша і правові наслідки від їх ліквідації для широкого кола осіб також інші.
Законопроект нічого не говорить про реальний перехідний період, коли уже є рішення про об’єднання громад у єдину громаду, але нові органи ще не сформовані, нові рахунки не відкриті, нові ставки місцевих податків не встановлені … Це приведе до повного колапсу місцевого життя, тому у законопроекті варто виписати норми про те, як здійснюється місцевий бюджет в частинах нової громади, як і куди сплачуються місцеві податки і збори, хто є розпорядником бюджетних коштів і яким чином це відбувається.
Варто також звернути увагу на елементарну юридичну техніку, яка в законопроекті виглядає досить слабкою. Наприклад, як можна зрозуміти такі вимоги щодо межі громади: « 3) …, межі об’єднаної територіальної громади повинні відповідати межам сусідніх територіальних громад;»? Про які межі сусідніх громад йдеться – тих, що стали сусідами нової громади, чи тих, що об’єднались? Логічно тут має йти мова про зовнішні межі нової громади. Якщо це так, то конструкція тут може бути досить простою: «Межами об’єднаної територіальної громади є зовнішні межі територіальних громад, що об’єднались.»
Таких юридичних недоречностей у законопроекті є досить багато.
3. Висновок:
Законопроект «Про об’єднання територіальних громад» в редакції № 9590 від 14.12.2011 не вирішує жодної проблеми реального об’єднання територіальних громад. Частина норм не відповідає Конституції України, юридична техніка є досить незграбною, правові конструкції допускають багатозначне тлумачення.
Законопроект потребує суттєвого доопрацювання і має урегулювати всі процедури об’єднання, участь державних органів у цьому процесі та визначити фінансову підтримку об’єднання з боку держави.
Інститут громадянського суспільства готовий взяти участь у такій роботі.
25.12.12
[1] Див. пояснювальну записку до проекту закону.
[2] http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=n0003100-10
[3] Тут має місце порушення правил законодавчої техніки – в одній частині надто багато абзаців, що ускладнює застосування правової норми
[4] П 13) частини 1 статті 92 Конституції України
[5] П 30) частини 1 статті 85 Конституції України