Децентралізація по-французьки

Замість вступу.

Вже багато років поспіль в Україні продовжують говорити про нагальність реформи адміністративно-територіального устрою. За попереднього уряду навіть було ухвалено Концепцію реформи місцевого самоврядування в Україні, а також план її реалізації, який передбачав до 2012 року здійснити всі підготовчі роботи і провести перший етап реформи. Проте, із зміною уряду ситуація щодо реформи також суттєво змінилась.

Протягом 2010 року влада спочатку вибудовувала свою жорстку «виконавчу вертикаль», потім втягнулась в адміністративну реформу, і уже 2011 рік закінчується, а жодного пункту плану реалізації концепції реформи місцевого самоврядування так і не було виконано.

Ще у посланні Президента Януковича В.Ф. до Верховної Ради України в 2010 році було вказано, що до кінця 2010 року буде ухвалено два нових закони у сфері реформи управління в територіях: «Про місцеве самоврядування» та «Про місцеві державні адміністрації». Проте і це завдання Президента не було виконане.

В 2011 році Президентом знову було озвучено декілька тез, щодо реформування у згаданій сфері, але …

Всі ці потуги завершились реєстрацією у Верховній Раді України нового урядового законопроекту «Про об’єднання громад» від 14.12.2011 року.

Аналіз причин появи цього законопроекту та його змісту потребує окремої розмови, але головна ідея, яку сповідує цей закон – спробувати стимулювати громади до добровільного об’єднання, правда спосіб та умови стимулювання законопроект  опускає.

В цей час відбувається «оптимізація» територіальних органів центральних органів виконавчої влади (змінюється територія їх юрисдикції) та бюджетних установ (закриваються дільничні лікарні, амбулаторії, ФАПИ).

Всі визнають, що у нинішньому вигляді система публічного управління на регіональному, районному та особливо місцевому рівнях є не ефективною, підлягає негайному реформуванню, але знову і знову реформа відкладається, а тепер шукається альтернатива такій системній реформі у міжмуніципальному співробітництву: нехай малі громади заключають угоди про співробітництво з великими і вирішують свої проблеми.

Для Української влади, народних депутатів, спеціалістів різних міністерств традиційно позитивним виглядає досвід Франції. Система влади в Україні досить подібна до французької моделі, а відтак і система місцевих державних адміністрацій також запозичена від французів, угоди з регіонального розвитку, які заключає український уряд з обласними радами, також французький продукт.

Проте, не завжди те, що добре для Франції адекватно працює в Україні.

Що стосується самоврядування, то наше самоврядування сьогодні має багато спільного із французькою ситуацією до реформи 1982 року. За цей час французи в частині децентралізації пішли дуже далеко, хоча і сьогодні в Європі їхню систему вважають найбільш централізованою.

Децентралізовуючи власну систему публічної влади, французи так і не спромоглися на реформу адміністративно-територіального устрою і в них досі найбільш подрібнені у Європі комуни. Цей приклад часто наводять в Україні противники реформи. І от 12 грудня українська делегація, у якій були представлені дуже різні люди з різних міністерств, органів місцевого самоврядування, народні депутати та українські експерти Ради Європи відбули до Франції за досвідом.

Частина 1. Рада Європи та французькі реформи децентралізації

Рада Європи, що організувала поїздку відразу почала накачувати різноманітним освідом реформ у різних країнах, передусім Польщі, Швеції і звичайно Франції.

Якщо польський та шведський досвід базується в основному на зміні територіальної основи органів місцевого самоврядування на рівні закону, а відтак зменшення кількості громад, районів та регіонів, то новий французький досвід є досить оригінальним. Не змінюючи територіальної основи(території юрисдикції) комуни, не змінюючи їх повноважень, відбувається передача багатьох функцій від одних комун до інших, або їх об’єднанням, а також передачею і від держави повноважень на рівень таких об’єднань.

Професор Марку про французькі реформи у сфері децентралізації.

У Франції в останні роки проводяться реформи АТУ за своїми рецептами, в основному через міжмуніципальну кооперацію. Всі рівні АТУ у Франції згідно Конституції можуть мати органи самоврядування та автономний бюджет. Жодний орган місцевого самоврядування (МС) не має ніяких повноважень щодо іншого органу МС на нижчому рівні АТУ.

Муніципалітет (тут і далі мова йде про комуну та її органи) має право втручатись в усі справи, які стосуються проблем місцевого населення. З грудня 2011 року запроваджено координацію зусиль між різними рівнями АТУ.

У Франції 36 тисяч муніципалітетів. Проте ситуація тут така, що  95% населення живуть в урбанізованих територіях – містах та їх околицях. І надмірно велика кількість комун є дуже малими чисельно, аби виконувати всі функції МС.

Аби побороти фрагментацію на місцевому рівні існує цілий ряд практичних рішень, пов’язаних із наданням послуг. Перш за все муніципалітети розвивались надаючи індивідуальні послуги населенню через кооперацію, при чому така кооперація з’явилась ще десь в кінці 19-го століття. Проте Франція довгий час була дуже централізованою державою.

Децентралізація реально почалась в 1982 році, коли повноваження префектур почали передаватись муніципалітетам, які в свою чергу передавали право на надання послуг бізнесу.

Більшість послуг населенню почали надаватись людям приватними компаніями через систему контрактів. Зараз понад 75% подання води забезпечують приватні компанії. Аналогічна ситуація і у вивезення сміття, а також в інших послугах, зокрема транспортних.

Держава постійно намагалась стимулювати, аби послуги надавались на тих рівнях, де забезпечується їх максимальна ефективність. Закон від 1966 року передбачав створення органів МС, що надають послуги кільком муніципалітетам.

Це фактично понад муніципальні органи, що дають змогу розвивати території різних муніципалітетів. Фактично таким органам передавались повноваження органів МС комун, а відтак і бюджетні ресурси.

Зараз діє 2700 міжмуніципальних органів, які об’єднали понад 95% муніципалітетів. Ці  органи мають право збирати податки, розробляти стратегії, вирішувати питання сміття і т.п. Зараз такі над муніципальні органи формуються фактично не прямими виборами, через ради муніципалітетів.    На наступних муніципальних виборах мешканці будуть обирати ці міжмуніципальні органи прямо, що значно посилить їх легітимність.

Фактично зараз у Франції де факто створено новий рівень адміністративно-територіального устрою – об’єднання комун із своєю територією юрисдикції, своїм представницьким та виконавчим органом і своїм бюджетом.

Для прикладу: У місті Лілль 200 тисяч населення, але сам Лілль входить у міжмуніципальне об’єднання, де створено міжмуніципальний орган, який  діє на 1 млн. населення, яке охоплене 88 комунами(від малих до великих).

Не зважаючи та те, що в таких об’єднаннях є найбільші комуни, вони не мають більшості у представницькому органі такого об’єднання. Така ситуація відповідає  закону 2010 року, за яким не можливо одній мерії мати більшість міст у міжмуніципальній раді. Члени цієї ради  зараз обираються місцевими радами, але з нових виборів виборці будуть прямо обирати членів цієї ради.

Ця міжмуніципальна рада має досить багато повноважень, зокрема відповідає за планування, громадський транспорт, збір та переробку сміття, каналізацію та воду, міські дороги(крім вулиць у містечках), будівництво шкіл, розвиток, створення промислових зон, виділення для них землі.

В свій час, 80-ті роки минулого століття у Франції було введено контракти між державою та регіоном для виконання проектів держави в регіонах.

На початку в 1982 році контракти вводились, як стимулювання економічного розвитку, головно для координації програм між місцевими органами влади та державою. Зважаючи на не дуже велику ефективність цього інструменту, було декілька ініціатив ліквідувати контракти в 1986, 92, 2003 роках. Причинами таких підходів було не виконання контрактів, а також те, що при управлінні держбюджетом контрактні зобов’язання були першочерговими, тому всі намагались вкласти туди все, що можливо, що вело до розмивання пріоритетів. (ще більш заплутана ситуація з контрактами в Україні, адже у нас області не мають своїх бюджетних ресурсів для свого розвитку, тому в контракти включається все, що завгодно. З боку держави ситуація аналогічна – бюджет не має рядка на контракти, тому закриваються вони різними коштами різних розпорядників за державними бюджетними програмами) Аби залишити контракти певним інструментом захисту інтересів держави у регіони, починаючи з 2006 року зменшили розмір контрактів, аби вони були сконцентровані на невеликій кількості пріоритетів. Також  стали використовуватись кошти структурних фондів ЄС. Тепер контракти ідуть на підтримку виконання проектів розвитку. Однією з основних проблем контракту в Україні стало фактично контрактування з Уряду з ОДА, оскільки облрада не має власного виконавчого органу. Також має місце слабкість регіональної участі при розробці проектів регіонального розвитку.

У Франції контракти добились певного успіху бо регіональні органи брали участь у прийнятті рішень щодо регіональних контрактів і мали для цього власні ресурси.

Частина 2. Великий Страсбург

Страсбург сьогодні – це другий після Брюсселю центр об’єднаної Європи. Хоча можливо роль Страсбурга ще більш велика в стратегічному плані, адже тут крім Європарламенту розміщується ще й Рада Європи, яка об’єднує усі європейські держави.

За українськими мірками Страсбург самодостатнє, багате місто, що може обходиться без участі в міжмуніципальній кооперації чи об’єднаннях комун. Тільки Різдвяний ярмарок відвідує понад  – 2 млн. туристів і який дає місту 160 млн. євро обороту. До того ж тут понад 60 дипломатичних представництв, не кажучи вже за структури Ради Європи та Євросоюзу.

Насправді ж ситуація зовсім інша. Страсбург входить до складу міжмуніципального об’єднання – агломерації, яка складається із 25 комун та має власну міжмуніципальну раду, яка управляє значною кількістю справ на території Страсбурга та ще до 25 муніципалітетів.

Рада Страсбурзької агломерації складається із місцевих(комун) депутатів, що призначаються радами цих муніципалітетів.

В Ельзасі , як департаменті є 600 комун. Департаменти складають регіон. Регіон є проектною структурою, що займається розвитком регіону. Департаменти займаються соціальними питаннями. Об’єднання комун займаються окремими питаннями:сміття, водопостачання, дороги … Комуни відповідають за все, але не все можуть зробити, тому і передають свої повноваження та ресурси на рівень об’єднання.

І що зовсім дивно, міськрада Страсбурга позбулась свого виконавчого органу загалом. Ці повноваження змінює виконавчий орган агломерації, за що Страсбург платить йому кошти!

Чи можна уявити собі в Україні ситуацію коли Одеська міська рада відмовилась від власного виконкому, а передала повноваження виконавчому органу «великої Одеси», яка складається із власне Одеси, Іллічівська, Южного, Таїрова і т.п.?

Для сучасної Франції це цілком природне явище. Але в ситуації, коли частина повноважень відходить на рівні, що знаходяться далі від людей, виникають проблеми відчуження депутатів від виборців, влади агломерації чи навіть міста, від проблем кварталу чи вулиці.

Відтак у цій ситуації супер важливим стає залучення громадян до вирішення значної низки місцевих питань – реалізації права на місцеву демократію.

Частина 3. Місцева демократія.

Як пояснив нам Віце-мер Страсбурга, який водночас очолює комісію в агломерації, місцева демократія з’явилась, як результат розчарування виборців, які побачили, що між виборами депутати не цікавляться думкою людей.

Це саме побачив і законодавець, що призвело до появи закону, за яким для міст понад 80 тисяч визначено, що у них мають створюватись ради кварталів(щось на зразок самоорганізації населення, але з іншими завданнями і повноваженнями).

Що стосується сусідів Франції, то тут щодо демократії участі є різні підходи.

Іспанці місцеву демократію починають втілювати з дитинства. Фактично це результат угоди між лівими та правими, аби не відновився фашизм, тому таке виховання демократії важливе.

В Німеччині місцева демократія з’явилась серед суспільства в образі народного обговорення після війни, коли почали будуватись перші АЕС.

В північних державах Європи місцева демократія є природною складовою суспільства без врахування думки якого ніяких реформ провести не можна.

Ми всі живемо на планеті, яку ми й маємо захищати. Природні копалини зменшуються, що неминуче вестиме до перевлаштування життя, а значить його глибокого реформування. Такою реформою є децентралізація. Щоби це дало добрі плоди, слід аби громадяни розуміли своє легітимне місце в цій децентралізації.

Слід чітко розуміти, хто приймає рішення не зважаючи на те, хто веде дебати. Люди мають розуміти., що їх думка є важливою для місцевої влади, їх не просто слухають, але й чують. Саме тому у  Страсбурзі також  впровадили такий інструмент демократії участі, як квартальні ради – 10 кварталів. Ради кварталів мають організаційні та фінансові засоби для роботи. Рада міста встановила принципи функціонування цих квартальних рад. В ці квартальні ради не включено міських депутатів. Ради складаються з трьох колегій: громадян, асоціацій та професіональних працівників (в першу чергу це архітектори, урбаністи, культурологи, тощо).

Колегія громадян обирається шляхом жеребкування із виборчого списку та списку добровольців, аналогічно жеребкуванням створюється колегія асоціацій. Жеребкування забезпечує уникнення політичного впливу. Через ці ради громадяни фактично здійснюють експертизу проектів, що реалізовуються у кварталах. Висновки квартальних рад подаються до міської ради, де приймаються рішення, як додаток до проекту рішення. Уже всі  побачили, що цей публічний діалог коштує не дорого, а громадяни досить ощадливо ставляться до витрачання публічних коштів. Квартальні ради створюють свої незалежні комісії, що розглядають проекти, робота висвітлюється на сайті ради громади.

Дебати щодо певної проблеми проводяться у визначений час, висновки за результатами діалогу є важливими для вирішення питання дебатів і є завершенням дебатів – громадського консультування. Квартальні ради чудово пристосовані до дебатів. Але ці ради не пристосовані до більших проектів – наприклад створення нового кварталу. Для таких речей було створено іншу структура – проектне ательє(група). Французи називають ще таку інституцію, як ательє мрій. Адже це стосується серйозних питань майбутнього розвитку, що виходять далеко за межі кварталу, а той міста.

При цьому міська рада визначає географічний периметр нового проекту. Новостворене ательє, може включати квартальну раду та передбачає включення  інших людей, які цікавляться цією темо і є спеціалістами чи активістами.

Отже, зміна масштабності питання потребує зміну підходів до обговорення нового масштабного проекту.

Залучення громадян до проектів розвитку та їх обговорення створює довіру громадян до депутатів. Громадяни  стають більш впевнені, що депутати враховують їхні думки.

Наприклад, була дуже цікавою тема «автомобіль у місті» – викиди, пробки, проблема стоянок і т.п.  Що робити з автомобілями? Вони приносять проблеми, але водночас без автомобілів сучасне життя важко уявити.

Це складне питання не тільки для кварталів, а ширше міста – агломерації,  міського архіпелагу. Зменшити кількість авто на одиницю площі пропонувалось по-різному. Тут йшлось про два варіанти – розширення міста чи навпаки звуження міста. Для цього створили нову структуру – ательє мрій, яка й мала виробити рекомендації.

Цікаві знахідки тут себе уже показали. Так для того, аби люди більше пересіли на громадський екологічний транспорт – трамвай, було зроблено таку справу: для трамваю не має червоного світла, при під’їзді до перехрестя автоматично перед трамваєм включається зелене світло, а по трамвайним коліям не їздять автомобілі. Це призводить до того, що трамвай ходить з точністю до секунди і найшвидше серед усіх видів транспорту. Також було обмежено кількість парковок у будинках, що також скоротило кількість автомобілів. На 100 квартир має бути паркінг на 50 машиноміст (раніше норма була 120). Це тисне на людей, аби вони не купували зайвих автівок.

Чим менше автомобілів тим більше місця. Але потрібна заміна автомобілям. Саме тому йде розвиток трамваїв та велосипедного руху. Також впроваджено цікаву ініціативу, як  «спільний автомобіль». Створюється асоціація людей, яка купує авто, а члени асоціації користуються авто, лише тоді, коли їм потрібно. Авто стоїть в кожному кварталі, члени асоціації через Інтернет резервують авто на потрібний час, отримують код та можуть користуватись тоді, коли потрібно.

Такі, на перший погляд, не дуже прийнятні для людей рішення, у випадку їх прийняття самими людьми за результатами публічних обговорень стають рішеннями громади і тому виконуються без примусу і дають добрі результати.

(Далі буде)

---

[1] Анатолій Ткачук, Страсбург-Париж-Київ, 13-18.12.11