Огляд законопроектів про місцеве самовр-ня в Україні(23.10.2009) (3ч.)

Пропоную Вашій увазі огляд з попередніми експертними оцінками законопроектів щодо удосконалення місцевого самоврядування в Україні, які зареєстровані в 2008 -2009 роках у Верховній Раді України  та знаходяться на розгляді в Комітеті з питань державного будівництва та місцевого самоврядування (станом на 23. 10. 2009 року).

Насамперед, зазначу, що зі 123 законопроектів, які знаходяться на розгляді в Комітеті з питань державного будівництва та місцевого самоврядування (станом на 23. 10. 2009 року) та зареєстровані в парламенті України, лише 32 можна вважати такими, що спрямовані в тій чи іншій мірі на удосконалення системи місцевого самоврядування в Україні.

Серію публікацій ми розпочали (див. Вісник № 20-21) з короткого огляду та аналізу законопроектів групи А), які стосуються організації публічної влади в столиці (законопроекти «Про внесення змін до Закону України «Про столицю України – місто-герой Київ») та групи Б), які стосуються нормативно-правового регулювання місцевого самоврядування (див. Вісник № 22) .

Цю публікацію ми присвячуємо законопроектам групи В), які стосуються нормативно-правового регулювання процедур делегування повноважень.

До законопроектів групи В), які стосуються нормативно-правового регулювання процедур

делегування повноважень, належать:

1472	01.02.2008	Проект Закону про порядок делегування повноважень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування
1472-1	15.02.2008	Проект Закону про делеговані повноваження
4615	05.06.2009	Проект Закону про внесення змін до Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” (щодо делегування повноважень)

1. Проект Закону України “ Про порядок делегування повноважень органів виконавчої влади

та органів місцевого самоврядування” від 01.02.2008 року № 1472, внесений народним депутатом Омельченком О.О.
Автор законопроекту пропонує:

– визначити правові підстави делегування державно-владних повноважень на муніципальний рівень;

– закріпити основні засади (принципи) делегування державно-владних повноважень;

– визначити державно-владні повноваження, які можуть делегуватися на рівень здійснення місцевого самоврядування з урахуванням державних і місцевих потреб;

– визначити зміст делегованих державно-владних повноважень та їх основні ознаки;

– визначити коло суб’єктів, що мають право на делегування повноважень та можливих юридичних наслідків делегування повноважень;

– забезпечити реальну здатність органів місцевого самоврядування здійснювати надані їм повноваження та можливості відмовитися від їх виконання у випадках відсутності такої забезпеченості;

– удосконалити матеріально-фінансову забезпеченість делегованих повноважень та їх соціально-економічну обґрунтованість;

– встановити підстави та умови юридичної відповідальності щодо правовідносин, які виникають при делегуванні повноважень та їх здійсненні;

– закріпити порядок здійснення контролю щодо виконання делегованих повноважень.

На нашу думку, цим законопроектом зроблена спроба упорядкувати делегування владних повноважень, забезпечити ефективність передачі та виконання делегованих повноважень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Проте слід зауважити наступне:

1. Законодавство України, на жаль, не містить чіткого розмежування понять і правової природи «наданих» та «делегованих» повноважень. В точки зору теорії „надання повноважень” можна охарактеризувати як односторонній акт, який полягає у вилученні повноважень з компетенції одного суб’єкта на користь іншого. «Делегування» повноважень відрізняється від «надання» тим, що орган за власним рішенням (тобто це є правом, а не обов’язком органу, що делегує повноваження) передає повноваження, які йому надані законом. Делегування є двостороннім актом і передбачає згоду суб’єкта, якому делегуються повноваження, на їх виконання. Делегування повноважень як правило супроводжується передачею відповідних матеріальних, фінансових та інших ресурсів, необхідних для їх здійснення, або на інших умовах відповідно до закону. Умови передачі та виконання делегованих повноважень закріплюються у адміністративному договорі.

 Конституція України, зокрема, ч. 3 ст. 143 передбачає, що «органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади», а ч. 6 ст. 118 Конституції встановлює, що «місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами». Ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» деталізує згадані норми Конституції: до делегованих повноважень відносить «повноваження органів виконавчої влади, надані органам місцевого самоврядування законом». Таким чином нормою Закону встановлена тотожність термінів «делегування» та «надання» законом повноважень органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування. Таке ототожнення не можна вважати коректним з огляду на викладені вище теоретичні підходи до розмежування понять «надання» та «делегування» повноважень. Крім того, відповідно до ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», п. 7 ч. 1 ст. 2, ст. ст. 14, 29, 34 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» до делегованих повноважень також належать «повноваження органів місцевого самоврядування, які передаються відповідним місцевим державним адміністраціям за рішенням районних, обласних рад», яке здійснюється на підставі ст. 44 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Районні та обласні ради не мають власних виконавчих органів, а тому позбавлені альтернативи при вирішенні питання делегування повноважень. Таким чином, в цьому разі, право делегування повноважень трансформовано в безальтернативний обов’язок. Крім того, стаття 14 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» передбачає можливість «передачі» Кабінетом Міністрів України в межах, визначених законом, місцевим державним адміністраціям окремих повноважень органів виконавчої влади вищого рівня, що за своєю правовою суттю, на наш погляд, також є «делегуванням» повноважень. Аналогічний припис щодо можливості «передачі» повноважень в межах органів виконавчої влади містить стаття 22 Закону України «Про Кабінет Міністрів України». Відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. ст. 27-38) виконавчі органи сільських, селищних, міських рад нині виконують більше делегованих повноважень, ніж самоврядних. З огляду на це удосконалення правового регулювання інституту делегування, повинно супроводжуватися переглядом обсягу „делегованих”органам місуцевого самоврядування повноважень.

 Ці факти, на нашу думку, говорять про те, що закладені у чинному законодавстві України підходи до «делегування» та «надання» повноважень органам місцевого самоврядування, місцевим державним адміністраціям не відповідають конституційним нормам та положенням правової доктрини з цих питань. Перегляд законодавства має відбуватися в напрямку уточнення та розмежування понять і правових режимів «наданих (доручених)» та «делегованих» повноважень.

 2. В цьму законопроекті пропонується запровадити новели щодо:

• делегування повноважень на договірній основі (ст. 26 та ін.);
• можливості відмови від виконання делегованих повноважень (ст. 21);
• припинення виконання органами місцевого самоврядування делегованих їм окремих повноважень органів виконавчої влади (ст. 24);
• вилучення у органів місцевого самоврядування окремих повноважень органів виконавчої влади (ст. 22) тощо.

В контексті становлення спроможного місцевого самоврядування в Україні зазначені вище новації є корисними та потрібними. Проте, концептуальну ваду законопроекту щодо ототожнення понять «наданих» і «делегованих» повноважень – потрібно усунути.

Принцип добровільності виконання делегованих повноважень та можливість відмови від їх виконання означає, що делегування повноважень за своєю природою є правом, а не обов’язком, тому здійснюється органом за власним рішенням. З огляду на це правом делегування повноважень повинен наділятися лише той орган, якому вони належать. Верховна Рада України згідно з принципом розподілу влади, передбаченим статтею 6 Конституції України, не є і не може бути носієм повноважень виконавчої влади, а тому не є суб’єктом їх делегування, здійснення чи відкликання. Парламент як єдиний орган законодавчої влади в Україні може лише наділяти органи місцевого самоврядування відповідними повноваженнями шляхом законодавчого регулювання.

2. Проект Закону України “Про делеговані повноваження” від 15.02.2008 року № 1472-1, внесений народними депутатами Бондаренком В.Д., Сиротою М.Д. ,Подгорним С.П. , Богословською І. Г. , Стретовичем В.М.

Автори законопроекту пропонують: встановити загальні правила взаємодії суб’єктів делегованих повноважень, їх права та обов’язки, а також порядок прийняття відповідних рішень.

На нашу думку, цим законопроектом пропонується врегулювати суспільні відносинищодо делегування органами державної влади, органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами власних повноважень. Даний проект є альтернативним проекту Закону України «Про порядок делегування повноважень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування» № 1472 від 01.02.2008 року.

Підтримуючи необхідність належної законодавчої регламентації такого способу перерозподілу повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування як «делегування» повноважень, та враховуючи висловлені думки до попереднього законопроекту, слід зауважити наступне:

•1.       Делегування повноважень «органами публічної влади» не є самостійною сферою суспільних відносин, а тому законодавче регулювання цього питання не вимагає прийняття окремого спеціального закону та не відповідає принципу системності законопроектування.

•2.       Самостійне (у відриві від компетенції конкретного «органу публічної влади», а також місця цього органу в системі органів влади) застосування абсолютної більшості запропонованих у проекті положень, фактично, є неможливим і може призвести до колізій норм різних законів.

•3.       Діяльність «органів публічної влади» щодо делегування повноважень підпорядковується завданням держави та місцевого самоврядування, визначеним законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про органи самоорганізації населення», «Про Кабінет Міністрів України», «Про місцеві державні адміністрації» і нерозривно пов’язана з ними.

•4.        Є суттєві відмінності, наприклад, між механізмами: делегування повноважень в межах виконавчої «гілки» державної влади; делегування повноважень органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування; делегування повноважень органами місцевого самоврядування тощо.

Ці відмінності обумовлені різним конституційно-правовим статусом державної влади і місцевого самоврядування. Спроба встановити загальний, спільний для всіх «органів публічної влади» порядок делегування повноважень, нерідко нівелює зазначену різницю, що призводить до невідповідності багатьох його положень Конституції України та неузгодженості з приписами чинного законодавства.

5. Законодавча регламентація можливості прийняття рішення про делегування у формі закону містить ознаки втручання держави у конституційну компетенцію місцевого самоврядування, оскільки принцип його правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності безпосередньо випливає з положень розділу ХІ Основного Закону України і знайшов належне відображення у статті 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Основний Закон, яким визначено виключний перелік повноважень парламенту, безпосередньо не передбачає такої можливості.

6. Регулюючи суспільні відносини щодо делегуванням повноважень «органів публічної влади», варто мати на уваі, що першочерговим завданням законодавця є найбільш оптимальний розподіл повноважень між «органами публічної влади», який би забезпечував якомога ефективнішу реалізацію і функцій держави, і функцій місцевого самоврядування, зводячи до мінімуму необхідність делегування повноважень одних «органів публічної влади» іншим. Делегування повноважень зазначених органів має відбуватись виключно у випадках, коли його можливість випливає з положень Конституції України, або базується на принципі обґрунтованості і доцільності.

7. Не можна допускати наділення «органу публічної влади» повноваженнями, які не обумовлюються його конституційно-правовою та законодавчою природою.

8. Наслідком делегування повноважень не повинно бути порушення конституційного принципу поділу державної влади в Україні на законодавчу, виконавчу та судову.

9. Запропонований у законопроекті механізм субделегування повноважень «органів публічної влади» (п. 3 ч. 7 статті 7; ч. 4 статті 11; стаття 12) є недоцільним і позбавленим конституційної основи (принаймні, у випадках, передбачених ч. 6 статті 118, ч. 6 статті 140 і ч. 3 статті 143 Основного Закону).

10. Цей законопроект регламентує лише загальний порядок делегування повноважень «органів публічної влади» без уточнення вичерпного кола суб’єктів делегування та набуття делегованих повноважень і тому може лише посилити невизначеність правового поля України.

11. Частина 3 статті 143 Конституції України не дозволяє субделегування повноважень, а отже не може бути встановлена звичайним законом (механізм субделегування повноважень у процесі правозастосування неодмінно буде використаний для ухилення від відповідальності за здійснення відповідних повноважень і «розпорошення» контролю за їх виконанням).

12. Новела статті 14 законопроекту щодо права територіальної громади делегувати власні повноваження шляхом підтвердження на місцевому референдумі «відповідного акта» сільської, селищної, міської ради суперечить Конституції України, яка не передбачає права територіальної громади безпосередньо (не через органи місцевого самоврядування) делегувати власні повноваження. Більше того, ч. 6 статті 140, а також ч.6 ст. 118 і п.7 ч. 1 ст. 119 Основного закону України закріплюють випадки, коли повноваження органу місцевого самоврядування на рівні села, селища, міста, району, області можуть бути делеговані. При цьому, відповідні повноваження закріплені безпосередньо за радами, а тому зазначені питання не можуть бути віднесені звичайним законом до питань, які вирішуються територіальною громадою шляхом прямого волевиявлення.

 3. Проект Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (щодо делегування повноважень) від 05. 06. 2009 року № 4615, внесений народним депутатом Каменяшем О. М.

Автор законопроекту пропонує унормувати процедуру делегування повноважень обласної, районної ради місцевим державним адміністраціям. На думку автора законопроекту «делегування повноважень є правом, а не обов’язком органу, який здійснює це делегування і не означає їх відчуження». Проект Закону передбачає внесення змін до статті 44 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» шляхом її доповнення положеннями щодо порядку делегування повноважень районних і обласних рад відповідним державним адміністраціям та визначає час, протягом якого потрібно вирішити дане питання. Автор вважає за доцільне пов’язати в часі питання затвердження регламенту та розгляд питання делегування повноважень. Крім того, законопроектом пропонується чітко визначити, що до моменту прийняття рішення щодо делегування повноважень місцеві державні адміністрації здійснюють повноваження, делеговані їм радами попереднього скликання. Також пропонується закріпити норму щодо можливості у разі необхідності переглядати рішення ради про делегування повноважень.

На нашу думку, неоднозначність трактування та застосування на практиці процедури делегування обласними і районними радами повноважень місцевим державним адміністраціям потребує унормування. Щодо запропонованих новел, слід зауважити наступне:

1. З відповідних положень Конституції України (статті 118, 119) та законів України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 1, 43, 44 ), «Про місцеві державні адміністрації» (ч. 3 ст. 1, п. 7 ч. 1 ст. 2, статті 14, 29, 34) можна зробити висновок, що делегування повноважень районних і обласних рад відповідним місцевим державним адміністраціям є по суті їх обов’язком, а не правом, що суперечить первісному значенню терміну «делегування повноважень». В статті 44 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (у формі імперативного припису, а не дозволу) визначено, що «районні, обласні ради делегують відповідним місцевим державним адміністраціям такі повноваження:…», що не узгоджується з усталеною практикою делегування повноважень від одного органу державної (публічної) влади до іншого, за якою делегування повноважень є правом відповідних органів, що надане їм законом, а не їх обов’язком. Таким чином, делеговані повноваження фактично є повноваженнями відповідних місцевих державних адміністрацій, які відрізняються від інших повноважень місцевих державних адміністрацій, лише тим, що місцеві державні адміністрації в частині делегованих повноважень є підзвітними та підконтрольними відповідним радам. Необхідність такого делегування, яке відбувається на підставі ст. 44 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», зумовлена тим, що за змістом Конституції України районні та обласні ради не мають права створювати власні виконавчі органи для їх здійснення. Тобто, районні та обласні ради, будучи позбавленими альтернативи вирішувати питання делегування (чи не делегування) повноважень, зобов’язані в силу прямої вказівки закону приймати рішення про «делегування» цих повноважень відповідним місцевим державним адміністраціям. Тим самим право районних і обласних рад делегувати відповідні повноваження місцевим державним адміністраціям фактично перетворюється на їх безальтернативний обов’язок. А це, на нашу думку, означає, що запропоновані у проекті новели, відповідно до яких новообрана районна, обласна рада «вирішує питання стосовно делегування повноважень місцевій державній адміністрації на строк своїх повноважень», а «в разі виникнення необхідності» може «у будь-який час» «здійснити перегляд» такого рішення реально не вплинуть на унормування питання делегування повноважень обласної, районної ради місцевим державним адміністраціям. На нашу думку, порушені у законопроекті проблеми можуть бути вирішені в рамках системного та глибого удосконалення територіальної організації влади в інтересах, насамперед, спроможного місцевого самоврядування та розвитку регіонів. Такі зміни можуть бути започатковані лише на основі нових концептуальних підходів, закладених у відповідних змінах до Конституції України.

Аналітики та експерти неурядових організацій в рамках Громадського конституційного комітету працюють над проектом громадянської концепції Конституції України та проектами розділів майбутньої Конституції України. В контексті цієї системної роботи є намагання врахувати всі найкращі напрацювання, які сьогодні є в Україні щодо вирішення нагальних проблем в різних сферах і щодо місцевого самоврядування, зокрема. Міністерство регіонального розвитку та будівництва спільно з експертами та аналітиками неурядових організацій протягом 2009 року напрацювало ряд концепцій та базових законопроектів щодо вирішення болючих проблем в різних сферах українського буття. Сьогодні Україна має добрі напрацювання для подальшого стабільного поступу. Єдина проблема, яка унеможливлює продуманий стабільний поступ – це ганебна кадрова політика на всіх рівнях, відсутність політичної волі та брак патріотизму.

На завершення хочу побажати інститутам громадянського суспільства системної та результативної роботи в усіх сферах на благо громадян, територіальних громад та всієї України.

Ми продовжимо серію публікацій щодо короткого огляду та аналізу груп законопроектів, які стосуються нормативно-правового регулювання: місцевих виборів; місцевих референдумів; органів самоорганізації населення (ОСН); функціонування та діяльності об”єднань громадян.

Володимир Артеменко,
депутат Київради 1990 -1998 років,
експерт-аналітик. 09. 11. 2009 року.