Огляд законопроектів про місцеве самовр-ня в Україні(15.11.2009) (5ч.)

Дата: 04.12.2009

Пропоную Вашій увазі огляд з попередніми експертними оцінками законопроектів щодо удосконалення місцевого самоврядування в Україні, які зареєстровані в 2008 -2009 роках у Верховній Раді України та знаходяться на розгляді в Комітеті з питань державного будівництва та місцевого самоврядування (станом на 23. 10. 2009 року).

Насамперед, зазначу, що зі 123 законопроектів, які знаходяться на розгляді в Комітеті з питань державного будівництва та місцевого самоврядування (станом на 23. 10. 2009 року) та зареєстровані в парламенті України, лише 32 можна вважати такими, що спрямовані в тій чи іншій мірі на удосконалення системи місцевого самоврядування в Україні.

Серію публікацій ми розпочали (див. Вісник № 22) з короткого огляду та аналізу законопроектів групи А), які стосуються організації публічної влади в столиці (законопроекти «Про внесення змін до Закону України «Про столицю України – місто-герой Київ») та групи Б), які стосуються нормативно-правового регулювання місцевого самоврядування (див. Вісник № 23) , групи В), які стосуються нормативно-правового регулювання процедур делегування повноважень (див. Вісник № 24), а також групи Г), які стосуються нормативно-правового регулювання місцевих виборів (див. Вісник № 25).

Цю публікацію ми присвячуємо законопроектам:

групи Д) – які стосуються нормативно-правового регулювання місцевих референдумів.

До таких належать

2004	24.09.2008	Проект Закону про місцевий референдум
4299	01.04.2009	Проект Закону про внесення змін до деяких законів України щодо проведення всеукраїнського та місцевих референдумів
2630	11.06.2008	Проект Закону про територіальну організацію виборів і референдумів в Україні

1. Проект Закону України “«Про місцевий референдум» “ від 24. 09. 2009 року № 2004, внесений народними депутатами Портновим А.В., Лавриновичем О.В., Пилипенком В.П. та Підгорним С. П.

Автори законопроекту пропонують „врегулювати процедури підготовки та проведення місцевих референдумів, тим самим максимально наблизити нормативний акт до загальноприйнятих Європейських стандартів у сфері захисту та реалізації політичних прав громадян, передбачених ст.. 69 Конституції України, яка гарантує право громадян України здійснювати своє волевиявлення через референдум, як форму безпосередньої демократії. Прийняття нового Закону покликане також удосконалити та в повній мірі гарантувати швидкий і максимально демократичний процес проведення місцевого референдуму, зробити його демократичним та прозорим».

На нашу думку, чинний сьогодні Закон України «Про всеукраїнський та місцевий референдуми» від 3 липня 1991 року не гарантує повною мірою участі громадян України в управлінні місцевими справами, не відповідає сьогоднішнім реаліям демократичного устрою нашої держави, суперечить Конституції України і стримує поступ України до побудови правової держави та громадянського суспільства. В цьому контексті актуальними сьогодні є вирішення проблем: ефективного регулювання правовідносин в процесі ініціювання та проведення місцевого референдуму; забезпечення реалізації прав громадян щодо ініціювання референдуму; мінімізації можливого адміністративного впливу на суб’єктів цього процесу; забезпечення прав громадян на безпосередню участь в управлінні загальнодержавними та місцевими справами; створення правової бази для імплементації результатів місцевого референдуму. Ряд запропонованих в цьому законопроекті змін в цілому заслуговують на увагу, оскільки спрямовані на покращення стану правового регулювання вказаної сфери суспільних відносин, а саме щодо:

спрощення процедур ініціювання, підготовки та організації місцевих референдумів;
усунення від процесу організації і проведення референдумів осіб, щодо припинення повноважень яких оголошується референдум;
чіткої регламентації процесу підготовки та проведення місцевого референдуму по строках, деталізації роботи комісій з референдуму (голосування, кворум, рішення);
забезпечення гласності та демократичності всіх процедур;
запровадження механізмів задіяння інституту спостерігачів за проведенням референдуму, деталізації норм щодо агітації у процесі референдуму;
уніфікації схожих за своєю юридичною природою норм регулювання процесу виборів та процесу референдуму;
визначення кола питань, які можуть виноситися на місцевий референдуми з урахуванням положень Конституції України і законодавства про місцеве самоврядування;
встановлення гарантій прав громадян на участь у місцевому референдумі.

Проте слід зауважити наступне:

1. Необхідність системного удосконалення чинного законодавства про референдуми (Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми»), обумовлена, насамперед, тим, що норми Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми»:

часто не відповідають Конституції України;
не узгоджуються з положеннями ряду інших законодавчих актів;
є непридатними для практичного застосування.

2. На відміну від чинного Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» предметом правового регулювання даного законопроекту є суспільні відносини, пов’язані із підготовкою та проведенням виключно місцевих референдумів. Прийняття двох спеціальних законів про референдуми різних рівнів знижує рівень системності та уніфікації чинного законодавства про вибори і референдуми. Це дійсно так, оскільки процедури проведення та встановлення результатів всеукраїнського і місцевого референдумів є однотипними за своєю правовою природою та характером регулювання.

3. Положення законопроекту мають недоліки термінологічно-понятійного апарату, які породжують неузгодженості його положень між собою, а також невідповідність окремих запропонованих положень Конституції України. Так, зокрема, в законопроекті під терміном «місцевий референдум» розуміється «форма прийняття територіальною громадою рішень з питань, що належать до відання місцевого самоврядування шляхом прямого і таємного голосування» (ч. 2 статті 1), що суперечить положенням Конституції України, відповідно до яких місцевий референдум є формою безпосередньої демократії не лише в територіальних громадах. Це підтверджує, наприклад, п. 2 статті 138 Основного Закону України, яким до відання Автономної Республіки Крим віднесено «організацію та проведення місцевих референдумів». Системний аналіз даної конституційної норми показує, що тут мова йде про проведення референдуму з питань, що належать до відання автономії, на всій її території, а не лише в окремих її адміністративно-територіальних одиницях (селах, селищах, містах, районах у місті). Виходячи з такої логіки Конституція Автономної Республіки Крим містить положення якими закладено право автономії проводити «республіканський (місцевий) референдум» (ч. 2 статті 7; ч. 1, п. 3 ч. 2 статті 26; ч. 2 статті 48 тощо). Правова наука під «місцевим референдумом», як правило, розуміє референдум, що проводиться в окремих територіальних одиницях держави, незалежно від їх статусу та незалежно від форми територіального устрою, що не заперечує права територіальної громади на проведення місцевого референдуму.

4. У законопроекті передбачено низку повноважень голови Севастопольської міської ради (ч. 2 статті 9; ч. ч. 1 і 4 статті 12; ч. ч. 2 і 5 статті 14; ч. ч. 1, 2 і 3 статті 15; ч. ч. 2, 6, 8 12, 14 і 15 статті 24 тощо), хоча особливості його правового статусу як посадової особи досі не визначені відповідно до приписів Конституції України.

5. В цьому законопроекті передбачено врегулювати проведення місцевих референдумів лише за народною ініціативою і рішення яких мають обов’язковий характер. Законопроект, на жаль, не пропонує регулювання консультаційних референдумів, періодичне проведення яких за ініціативою мешканців територіальних громад, органів влади чи посадових осіб місцевого самоврядування є необхідним в контексті запровадження реальних механізмів здійснення влади народу безпосередньо. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» містить норми щодо проведення консультативних опитувань на рівні районів та областей з питань, які належать до спільних інтересів територіальних громад, розташованих на відповідній території (п. 12 ч. 1 статті 43). Зазначені опитування фактично є референдумами консультативного характеру, однак порядок їх організації і проведення чинним законодавством – не врегульовано. Актуальним залишається врегулювання проведення референдумів зобов’язального характеру на рівні адміністративно-територіальних одиниць.

6. Важливою залишається проблема нормативно-правового регулювання порядку дії рішень, прийнятих на місцевих референдумах, у разі зміни законодавства, прийняття у встановленому порядку рішень органів державної влади, тобто невідповідності рішення референдуму правовим актам вищої юридичної сили.

7. Законопроект поверхово і суперечливо визначає коло питань, які не є предметом місцевого референдуму. На нашу думку, законом має бути встановлена пряма заборона ініціювати та проводити референдуми в період воєнного або надзвичайного стану. В законопроекті не визначено перелік питань, які вирішуються виключно референдумом, що прямо вимагає ч. 5 статті 7 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», відповідно до якої «перелік питань, які вирішуються виключно референдумом, визначаються законом про референдум». А ч. 3 статті 6 зазначеного Закону встановлює, що «добровільне об’єднання територіальних громад відбувається за рішенням місцевих референдумів відповідних територіальних громад сіл».

8. ч. 2 статті 3 законопроекту не обмежує «кількість питань, які можуть бути одночасно винесені на референдум. На наш погляд, необхідно реалізувати рекомендацію Парламентської Асамблеї Ради Європи (Резолюція № 1121 (1997) «Про інструменти участі громадян у представницькій демократії») державам-членам Ради Європи «обмежити кількість питань референдуму, що виносяться на голосування в один і той самий день, з тим, щоб вивести дискусії щодо документів, які є предметом голосування, на більш зрозумілий рівень і допомогти громадянам прийняти рішення».

9. На нашу думку, лише законом мають бути врегульовані:

порядок підготовки і проведення місцевого референдуму, а також порядок оприлюднення і введення в дію прийнятих на ньому рішень (оскільки відповідно до п. 20 ч. 1 статті 92 Конституції України організація і порядок проведення референдумів визначається виключно законами України);
порядок використання мов національних меншин при проведенні місцевого референдуму (оскільки відповідно до ч. 5 ст. 10, п. 4 ч. 1 статті 92 Конституції України порядок застосування мов також визначається виключно на законодавчому рівні);
порядок складання та уточнення списків голосуючих на місцевому референдумі;
порядок призначення місцевих референдумів та їх організації.

10. Суттєвим недоліком проекту є відсутність регламентації особливостей одночасного проведення виборчих і референдумних процедур.

11. На нашу думку, запропонований у проекті (ч. ч. 3, 4 ст. 24, ч. ч. 4, 5 статті 25) порядок формування комісій з референдуму не забезпечує баланс у складі комісій прихильників та опонентів питань референдуму, що є порушенням принципу рівних умов.

2. Проект Закону України “Про внесення змін до деяких законів України щодо проведення всеукраїнського та місцевих референдумів” від 01. 04. 2009 року № 4299, внесений народним депутатом Семиногою А. І.

Автори законопроекту пропонують уточнити регулювання процесу реєстрації ініціативних груп місцевого референдуму шляхом внесення змін до:

статей 17, 18, 19 та 20 Закону України “Про всеукраїнський та місцеві референдуми”, а також доповнення тексту даного закону статтею Стаття 17^{1 –} Реєстрація ініціативних груп місцевого референдуму;
статті 22 Закону України “Про Центральну виборчу комісію”;
статті 24 Закону України “Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів”.

На нашу думку, запропоновані законопроектом зміни спрямовані на вдосконалення порядку ініціювання всеукраїнського та місцевого референдумів, а також на виправлення деяких редакційних недоліків Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми».

Проте слід зауважити наступне:

1. Системні недоліки вищезазначеного Закону не можуть бути усунуті шляхом внесення фрагментарних змін до окремих його положень. Очевидно, що удосконалення чинного законодавства в цій сфері, має відбуватися на основі системного підходу, тобто шляхом прийняття нової редакції Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», оскільки вищезазначений Закон, який було прийнято до набрання чинності Конституцією України, є чинним лише у частині, що не суперечить Конституції України.

2. Запропоновані у п. п. 1 і 3 розділу І проекту зміни здебільшого стосуються віднесення повноважень щодо організації і контролю за процесом ініціювання громадянами України місцевого референдуму до компетенції «територіальних виборчих комісій». Чинний Закон відповідні повноваження закріпив за «головою місцевої ради народних депутатів, на території якої пропонується провести місцевий референдум». Решта передбачених у п. 1 розділу І проекту змін до Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» дублюють чинні положення зазначеного Закону.

3. Передбачені у п. 1 розділу І законопроекту зміни до Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» не усувають усіх недоліків, наявних у тексті змінюваних положень, а саме: оперують застарілою термінологією, частково не узгоджуються з положеннями Конституції України та чинних законодавчих актів, є непридатними для практичного застосування.

4. Запропоновані зміни до Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» не забезпечують належного рівня деталізації процедур з ініціювання всеукраїнського та місцевого референдумів, що створить проблеми при застосуванні відповідних положень на практиці.

5. Заслуговує реалізації ідея щодо перетворення територіальних комісій з проведення місцевих виборів на спеціальні постійно діючі державні органи, які б забезпечували підготовку і проведення не тільки місцевих виборів, але і місцевих референдумів.

6. Подальше вдосконалення законодавчого регулювання порядку підготовки і проведення референдумів в Україні має базуватися на раціональних пропозиціях, насамперед, законопроектів: «Про всеукраїнський референдум» (реєстр. № 1374 від 18 січня 2008 року), прийнятий 19 вересня 2008 року парламентом у першому читанні; та проекті Закону України «Про місцевий референдум» (реєстр. № 2004 від 24 вересня 2008 року).

3. Проект Закону України “ Про територіальну організацію виборів і референдумів в Україні “ від 11. 06. 2008 року № 2630, внесений народними депутатами Ключковським Ю. Б. та Підгорним С. П.

Автори законопроекту пропонують створити правові передумови для формування постійної мережі територіальних виборчих утворень – виборчих дільниць та територіальних виборчих округів. На думку авторів, чинні закони України «Про вибори Президента України», «Про вибори народних депутатів України», «Про вибори депутатів Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», «Про всеукраїнський і місцеві референдуми в Україні» передбачають різні вимоги щодо утворення територіальних одиниць (виборчих округів та виборчих дільниць), які складають систему територіальної організації виборів в Україні, різні підстави, порядки і строки їх утворення. Спільним для них є тимчасовий статус відповідних територіальних утворень (утворюються виключно на період виборчого процесу, процесу референдуму і припиняють своє існування після закінчення виборчого процесу), який має обмежені строки їх утворення. Тимчасовий характер виборчих територіальних одиниць, обумовлює складання списків виборців на виборчих дільницях «в останній момент» , що породжує численні помилки. Запровадження постійного Державного реєстру виборців передбачає створення постійної мережі виборчих дільниць (за окремими винятками). Це дозволить: полегшити облік виборців, спростити процедури перевірки й уточнення бази даних Реєстру, суттєво підвищить якість списків виборців для голосування на виборах та референдумах. На думку авторів законопроект покликаний сприяти розв’язанню вказаних проблем шляхом створення постійної мережі виборчих дільниць та територіальних виборчих округів. Утворені відповідно до цього законопроекту виборчі дільниці мали б бути спільними для усіх виборів і референдумів, які передбачені Конституцією України. Утворені відповідно до цього законопроекту територіальні виборчі округи мали б застосовуватися при проведенні загальнонаціональних виборів (до яких відносяться вибори Президента України і народних депутатів України) та всеукраїнського референдуму. Законопроект пропонує створити основну мережу виборчих дільниць на постійній основі, яка буде зберігатися у міжвиборчий період. Органом, який уповноважений створювати (а також змінювати межі чи ліквідовувати) постійні виборчі дільниці, пропонується визначити Центральну виборчу комісію. Передбачається, що звичайні (для голосування за місцем проживання виборців), а також основна частина спеціальних (у стаціонарних лікувальних закладах, в установах кримінально-виконавчої системи) та закордонних (в офіційних представництвах України) виборчих дільниць будуть постійними. На думку авторів законопроекту це дозволить:

уважно і без поспіху підійти до підготовки пропозицій щодо мережі і меж виборчих дільниць, а також забезпечити ці дільниці належними приміщеннями для голосування;
заздалегідь віднести виборців до відповідних виборчих дільниць, що спрощує як складання списків виборців по дільницях (відповідно до відомостей Державного реєстру виборців), так і ознайомлення виборців із місцем свого голосування;
зважено, без перекосів формувати мережу територіальних виборчих округів на основі достовірних статистичних відомостей про кількість виборців та виборчих дільниць на відповідній території;
визначити підстави і порядок внесення змін до мережі постійних виборчих дільниць (утворення нових житлових масивів, утворення нових чи закриття стаціонарних лікувальних закладів тощо);
передбачити можливість утворення тимчасових спеціальних (на суднах, що перебувають у плаванні; на полярній станції України тощо) чи закордонних виборчих дільниць за межами офіційних представництв України;
встановити верхню межу кількості виборців, віднесених до однієї дільниці, у кількості 2500 осіб без права перевищення цієї межі;
водночас утворити на постійній основі територіальні виборчі округи як допоміжні територіальні виборчі утворення для загальнонаціональних виборів та всеукраїнського референдуму, встановити межі кількості таких округів з тим, щоб остаточне рішення щодо кількості таких округів приймала Центральна виборча комісія.

На нашу думку, уніфікацію законодавчого регулювання територіальної організації виборів і референдумів в України слід підтримати. Проте, прийняття окремого спеціального Закону не є доцільним, оскільки прийняття запропонованого проекту матиме наслідком не консолідацію норм законодавства про вибори і референдуми, а появу ще одного закону, який, поряд з іншими законами України з питань виборів та референдумів, регулюватиме порядок організації і проведення виборів Президента України, виборів народних депутатів України та всеукраїнського референдуму. Це може суттєво утруднити застосування норм виборчого законодавства та ускладнити весь виборчий процес. Крім того, слід зауважити наступне.

1. Прийняття зазначеного законопроекту потребує внесення відповідних змін до чинного законодавства про вибори та референдуми, в якому вже врегульовані (хоч і по-різному) питання територіальної організації виборів та референдумів.
2. Уніфікація норм, що регулюють територіальну організацію виборів і референдумів в Україні, а також процедур щодо їх підготовки та проведення, на наш погляд, може бути забезпечена шляхом розробки і прийняття Виборчого кодексу України.
3. Утворення постійних виборчих округів та виборчих дільниць обумовлює необхідність забезпечення постійними службовими приміщеннями та відповідними приміщеннями для голосування, власником та розпорядником яких є відповідні органи влади, підприємства, організації чи установи, а не Центральна виборча комісія.

Аналітики та експерти неурядових організацій в рамках Громадського конституційного комітету працюють над проектом громадянської концепції Конституції України та проектами розділів майбутньої Конституції України. В контексті цієї системної роботи є намагання врахувати всі найкращі напрацювання, які сьогодні є в Україні щодо вирішення нагальних проблем в різних сферах і щодо місцевого самоврядування, зокрема. Міністерство регіонального розвитку та будівництва спільно з експертами та аналітиками неурядових організацій протягом 2009 року напрацювало ряд концепцій та базових законопроектів щодо вирішення болючих проблем в різних сферах українського буття. Сьогодні Україна має добрі напрацювання для подальшого стабільного поступу. Єдина проблема, яка унеможливлює продуманий стабільний поступ – це ганебна кадрова політика на всіх рівнях, відсутність політичної волі та брак патріотизму.

На завершення хочу побажати інститутам громадянського суспільства системної та результативної роботи в усіх сферах на благо громадян, територіальних громад та всієї України.

Володимир Артеменко,
депутат Київради 1990 -1998 років,
експерт-аналітик. 03. 12. 2009 року.