Слідкуйте за новинами

Не наступати на граблі невдалої спроби реформи 2005 року

Дата: 04.06.2015

Чому вчить недавня історія

Перша спроба 2005 року здійснити адміністративно-територіальну реформу (АТР), яку пов’язують з тодішнім віце-прем’єром Р.Безcмертним, виявилась невдалою. Ця історія обросла міфами і вигадками про «радикальні об’єднання» областей, хоч насправді пропоновані реформи стосувались головного та актуального й донині – неспроможності місцевого самоврядування, неоптимізованості його територіальної основи вкупі з жорсткою фінансово-владною централізацією та необхідністю ділити владу в районах і областях з державою. Що з цього вийшло за 8-10 років і, особливо, за диктатури Януковича – знаємо не з книжок: злиденні сільські і селищні ради, депресивність цілих територій як подарункові аргументи сепаратистам і бойовикам на Донбасі та загроза втрати уже й незалежності країни.

В чому ж насправді були причини невдалої спроби АТР 2005 року? На жаль, причин було аж занадто багато. І якщо вже згадати про головні з них, варто порівняти ситуацію з нинішньою.

По-перше, не існувало єдиної і цільної концептуальної основи АТР. Нині така продумана й логічна концепція є і прийнята вона Урядом 1 квітня 2014 року.

По-друге, не було створено державної інституції, яка б планомірно і системно працювала над розробкою і впровадженням реформ. Уже у 2008 році новостворений Мінрегіон розпочав таку роботу і в основному завершив її у 2009 році цілим пакетом законопроектів реформ, задіяних нині. Правда, цей доробок намагались у 2010-2013рр. за диктатури Януковича знівелювати.

По-третє, коло залучених експертів і недержавних та громадських організацій як до розробки, так і до впровадження та підтримки АТР було дуже вузьким. Впродовж 2008-2015рр. це коло постійно розширювалось і міцніло – аж до створення громадянських мережевих структур підтримки реформ.

По-четверте, вкрай недостатньою виявилась у 2005 році інформаційно-роз’яснювальна робота та промоція АТР у громадах. Ситуація у 2014-2015рр. на жаль майже повторюється.

По-п’яте, час на прийняття базових рішень і проведення реформ був дуже стислий. Нині теж є «провал» у 9 місяців – жодних вагомих дій і рішень минулого року і намагання спресувати прийняття основних рішень в регіонах впродовж 1-2 місяців 2015 року. Правда, часу на реформи й справді мало.

По-шосте, недостатньо чітко були визначені ризики і загрози, суспільні і політичні групи впливу, у т.ч. прихильники і супротивники АТР. Нині ситуація з опонентами і супротивниками реформ ще більш обтяжена справжньою війною і сепаратизмом на Донбасі та свідомим і несвідомим опором реформам з боку тих, хто реально втрачає владу і напрацьовані роками корупційні схеми і механізми збагачення в місцевих владах різних рівнів.

З перелічених вище 6 причин невдалості реформ зразка 2005 року перші три спільними зусиллями таки вдалося подолати. Зате три останні причини ще більш посилили свій вплив в умовах гострих українських криз 2014-2015рр.

То що, знову наступатимемо на ті самі граблі? А чи не логічніше й правильніше в умовах cтислих термінів і загроз об’єднатись навколо АТР як першого і найважливішого кроку до зміни системи влади в країні – головного завдання Революції Гідності? Попутно виявляючи і нейтралізуючи тих, хто реформи підступно і приховано не лише не сприймає, але й дискредитує та протидіє їм. На жаль, таких ще немало як у місцевих радах різних рівнів, так і серед державних чиновників та в окремих політичних силах в регіонах, у т.ч. й на Закарпатті.

Об’єднання – це нові якості розвитку і життя

В умовах найважчої кризи і недовіри до державної влади як такої виникає і проблема усвідомлення необхідності АТР як єдиного способу порятунку подальшого розвитку і демократичного поступу країни. З іншого боку, мешканці мають чітко усвідомити і зрозуміти ті позитивні зміни, які принесе формування спроможних громад через об’єднання сіл, селищ і міст.

В Україні нині існує 11338 сільських, селищних та міських рад. Звісно, немало з них включають ще й по кілька сіл. В результаті АТР очікується, що має утворитися близька 1500 спроможних громад. Спроможних – у широкому, комплексному розумінні цього поняття, яке включає ресурсний потенціал та високі рівень і якість життя громадян, надання їм переважної більшості послуг як місцевого самоврядування, так і від державної влади. Подібні реформи з формування ефективної і спроможної територіальної влади за останні 10-30 років провели більшість розвинених країн Європи і світу.

За роки незалежності в Україні без катаклізмів чи війн зникли з карти 34 селища та 494 села (по 22 поселення у рік!). Цього не могло б статися, якби нинішня АТР була здійснена вчасно.

Внаслідок об’єднання громади отримують суттєво більше функцій та відповідальності. У їх підпорядкування перейдуть заклади освіти, первинної медицини, культури і спорту, центри соцзабезпечення. Вони фінансуватимуть також благоустрій, комунальну сферу, муніципальну поліцію, проекти розвитку та інфраструктуру тощо.

До надходжень додається 60% ПДФО, що позитивно вплине на дохідну частину громади. А загалом податкова система сформує систему мотивацій для наповнення бюджету, бо значна частина коштів «осідатиме на місцях».

Бюджет об’єднаної громади перейде на прямі відносини з держбюджетом – як це відбувається нині лише з містами обласного значення, районами і областями.

Перелічене – лише частина позитивних переваг і можливостей, які відкриваються перед об’єднаною громадою. І це – не рахуючи можливостей додаткового фінансування інфраструктури громади з коштів Державного фонду регіонального розвитку.

Інтригуючі виміри процесу АТР у Закарпатті

Пройде не так багато часу і всі ми погодимося з цим експертним передбаченням: в історії незалежної України ще не було реформи, рівнозначної АТР за масштабами і значимістю впливу на наше життя і суспільний розвиток загалом.

Власне, так відбувалось в усіх країнах, де здійснювались АТР – Польщі, Словаччині, країнах Прибалтики, Данії, Великій Британії та ін. При цьому, АТР, сама будучи комплексною, водночас є частиною системних реформ в Україні, котрі не можуть розглядатись інакше як процес складних змін і трансформацій у суспільстві та системі публічного управління. Подібні процеси є багатовимірними і взаємозалежними. Саме тому, перебіг процесу АТР можна якісно оцінити (виміряти) в шкалах «підтримка – протидія», «усвідомлення – нерозуміння», «законність і нормативність – беззаконня і нехтування нормами», «інформування – замовчування» та ін. Так само можна оцінити перебіг процесу АТР через виміри суспільних відносин щодо АТР: «державна влада – місцеве самоврядування», «влада – громади», «влада – громадянське суспільство».

Що ж відбувається з процесами АТР у Закарпатті, відколи 1 квітня 2014р. була прийнята урядова Концепція децентралізації влади і реформи місцевого самоврядування? Впродовж майже року аж до схвалення парламентом у лютому 2015р. ЗУ «Про добровільне об’єднання територіальних громад» та Урядом у квітні 2015р. «Методики формування спроможних територіальних громад» тривав неактивний етап повільного і не завжди адекватного усвідомлення місцевими радами сутності, змісту і технології здійснення АТР. Цей етап підтримувався здебільшого зусиллями 3-х асоціацій органів місцевого самоврядування, які об’єднались у Форум місцевого самоврядування і громадськості Закарпаття «Реформи задля гідного життя».

У травні 2015р. через команди з Києва зусиллями ОДА нарешті розпочалась практична реалізація етапу АТР, пов’язаного з розробкою Перспективного плану формування спроможних територіальних громад. В усіх областях, у т.ч. й на Закарпатті, були створені дорадчо-консультаційні робочі групи з чиновників і представників громадськості та науковців, яким належить час від часу розглядати напрацьовані результати АТР. Значно менший за чисельністю, але орієнтований на щоденну експертну та інформаційно-роз’яснювальну роботу був створений за підтримки Агентства США з міжнародного розвитку та Асоціації міст України ще й Офіс реформ у Закарпатській області – також з дорадчо-консультаційним статусом.

Перше завдання, яке отримали від ОДА райони на початку травня – це терміново зібрати, узагальнити і подати пропозиції створення спроможних громад на основі консультацій з місцевими радами для включення до проекту Перспективного плану від області з послідуючим затвердженням Урядом. Звісно, на основі чинного закону і Методики.

Урядові терміни: до 1 червня 2015 року проект Перспективного плану мав би бути схвалений сесією обласної ради, а до того – попередньо розглянутий і схвалений робочою групою у Мінрегіоні. І це пов’язувалось з виділенням області коштів з Державного фонду регіонального розвитку. У цьому надзавданні від Уряду не врахували одного: ключова позиція у перебігу процесу АТР в регіонах – Перспективний план – не може бути якісно і належно створений впродовж кількох тижнів! Адже в усіх перелічених вище вимірах процесу АТР в області позитивних оцінок все ще занадто мало. І, особливо, у вимірах «усвідомлення – нерозуміння» та «підтримка – протидія». Більше того, неймовірний поспіх створив реальну загрозу того, що уже в Перспективному плані в багатьох пропозиціях з районів може бути закладене вихолощення сутності комплексного поняття «спроможна громада», а за цим – і самої ідеї АТР: зіткати територіально – владну основу країни зі справді спроможних в економічному, соціальному, фінансово-бюджетному та розвитковому відношеннях громад.

Результат не забарився: в середині травня з районів поступили пропозиції які в сумі складали 112 нових громад у Закарпатті. Та скільки з них справді спроможні? Через тиждень після роз’яснювальної роботи Офісу реформ ця цифра впала до 98. Паралельно зусиллями управління регіонального розвитку, архітектури і містобудування ОДА з урахуванням поданих пропозицій з районів було проведене моделювання спроможних громад на території Закарпаття строго у відповідності з критеріями чинної Методики Уряду. Воно дало зовсім інший результат – 38 нових спроможних громад у Закарпатті, що було тут же схвалено у Мінрегіоні.

Скликана на 28 травня сесія обласної ради формально мала розглянути проект Перспективного плану від управління ОДА з кількістю 38 громад.

В цій складній ситуації обласні депутати і керівництво облради і ОДА поступили доволі виважено і мудро: не закриваючи сесію облради вирішили взяти двотижневу паузу для консультаційно-роз’яснювальної роботи безпосередньо в усіх районах області, у т.ч. зусиллями Офісу реформ, асоціацій органів місцевого самоврядування, Громадської ради при ОДА, депутатів усіх рівнів та робочої групи.

І зближення цифр 98 і 38 нових громад, як компроміс між принципами добровільності об’єднання і неухильного дотримання закону і методики,  уже відбувається! Тим більше, що Закарпаття, як жоден інший регіон в Україні, має всі підстави для врахування існуючої специфіки руслово-долинного розташування поселень, переважання великих за населенням селищ і сіл, співрозмірних з малими містами, гірського характеру двох третіх районів області, наявністю територій компактного проживання національних меншин і субетносів та ін. Це підтвердив після проведення минулого тижня чергового Круглого столу та поїздки по Закарпаттю один з ідеологів і співавторів законопроектів та Методики формування спроможних громад, директор Інституту громадянського суспільства Анатолій Ткачук. Головне, що АТР нарешті практично розпочалась у Закарпатті і активно триває попри всі загрози і протидію.

Олег Лукша, експерт Офісу реформ у Закарпатській області, віце-президент Асоціації розвитку і реформ міст, селищ і сіл «Закарпаття – XXI століття»

Поділитися