Слідкуйте за новинами

Про Агенції регіонального розвитку(АРР). Міркування.

Дата: 27.04.2016

Про Агенції регіонального розвитку(АРР). Міркування.

«Приїжджай в Каталонію! Інвестуй в Каталонію! Експортуй з Каталонії!» – це місія Агенції регіонального розвитку Каталонії. Чи не найуспішнішої подібної організації в Іспанії, а можливо і в Європі. В часи, коли мені вдалось познайомитись з діяльністю цієї організації (2008 рік), вона мала своє представництво чи представників в більш, як 40 державах світу.

Приклад цієї та подібних європейських агенцій регіонального розвитку, які допомагали витягувати депресивні регіони на дорогу розвитку, мотивує і українців перейняти цей досвід і запустити механізм розвитку регіонів, використовуючи стандартні європейські набори. Тепер це дійсно можливо, оскільки українське законодавство в частині регіонального розвитку суттєво наблизилось до європейського і нам тут здається нічого не заважає.

Тому зараз в Україні уже реально розпочались дії щодо створення в областях нових інституцій – Агенцій регіонального розвитку, про які багато років говорили, які уже пробували створювати ще в часи Леоніда Кучми і все щось з цим не виходило. Тепер ніби має вийти? Можливо? Чому немає певності? Є підстави так думати.

Отже, почнемо з поняття. А що це взагалі таке?

Вільна енциклопедія звичайно ненаукова підказка, але все таки: «Агéнція регіонáльного розвитку (АРР) — інституція, яка іноді утворюється у регіонах з метою сприяння використанню внутрішнього потенціалу певної території. Основною її місією є узагальнення “колективного інтересу” до розвитку цієї території. Діяльність АРР у Європі координує міжнародна громадська організація EURADA. Для виконання цієї ролі АРР має відповідати таким критеріям:

Отже, із цього визначення можна зробити висновок, що:

АРР є незалежною від влади, достатньо автономною, фінансово забезпеченою, інтелектуальною структурою, здатною бути активним гравцем у прогнозуванні та проектуванні регіонального розвитку, через свій авторитет та знання бути корисним для всіх гравців регіонального розвитку.

Для такого статусу АРР підходить фактично лише одна організаційно-правова форма – фундація (як прийнято на заході) чи установа (як це визначено в Цивільному кодексі України).

Чому саме така форма найбільш прийнятна? А тому, що:

установа/фундація створюється передусім для задоволення інтересів третіх осіб, а не засновників. Після утворення, ухвалення засновниками установчих документів, де визначено порядок управління, порядок заміщення посад у керівних органах і виконано умови щодо передачі цій організації коштів чи майна, засновники уже не можуть впливати на управління нею.

Відтак організація починає діяти самостійно відповідно до завдань і правил, визначених установчими документами. Зміна політичної кон’юнктури серед засновників, їх бажання припинити цю організацію чи переглянути її статус не можуть бути реалізованими. Це надає організації стабільності, яка дуже потрібна для праці в такій сфері, як регіональний розвиток, де репутація є головним капіталом і де результати починають проявлятись лише в середньостроковій перспективі.

Саме так діють успішні АРР за кордонами нашої держави. Саме така концепція закладалась в першій редакції законопроекту «Про засади державної регіональної політики» в редакції 2009 року, де була стаття 18, яка складалась із 11 частин.

У законі «Про засади державної регіональної політики»[1] є спеціальна стаття про Агенції регіонального розвитку, яка вже не така детальна, як раніше, але яка має давати певне розуміння, що то таке АРР?

«Стаття 19. Агенція регіонального розвитку

  1. З метою ефективної реалізації державної регіональної політики Верховна Рада Автономної Республіки Крим та Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська, Севастопольська міські ради та відповідні державні адміністрації можуть засновувати агенції регіонального розвитку.

Співзасновниками агенцій регіонального розвитку також можуть бути регіональні торгово-промислові палати, регіональні асоціації підприємців, регіональні представництва всеукраїнських асоціацій органів місцевого самоврядування чи асоціації органів місцевого самоврядування регіону, вищі навчальні заклади, наукові установи, профільні громадські об’єднання регіону.

  1. Агенція регіонального розвитку є неприбутковою установою, що утворюється на засадах партнерства між державним, приватним та громадським секторами, організаціями роботодавців та їх об’єднаннями на підставі цього Закону та інших законів України.

Агенція регіонального розвитку не може бути бюджетною установою.

  1. Структура, порядок діяльності та повноваження органів управління агенції регіонального розвитку визначаються законодавством України та положенням, що має відповідати типовому положенню про агенцію регіонального розвитку.

Типове положення про агенцію регіонального розвитку затверджується Кабінетом Міністрів України.»

Отже, ключовими положеннями цієї статті можна вважати такі:

  1. АРР створюється для ефективної реалізації державної регіональної політики в регіоні.
  2. «Агенція регіонального розвитку є неприбутковою установою», що свідчить про організаційно-правову форму цієї юридичної особи – «установа». Наразі це дуже важливо, аби зрозуміти, як далі мають відбуватись процеси утворення АРР і чому Типове положення[2] про АРР, затверджене Урядом Постановою від 11 лютого 2016 р. № 258 не може бути прямо застосоване на практиці.

Отже, «установа». Правове регулювання установи здійснюється на підставі Цивільного кодексу України.

«Стаття 83. Організаційно-правові форми юридичних осіб

  1. Юридичні особи можуть створюватися у формі товариств, установ та в інших формах, встановлених законом.

  1. Установою є організація, створена однією або кількома особами (засновниками), які не беруть участі в управлінні нею, шляхом об’єднання (виділення) їхнього майна для досягнення мети, визначеної засновниками, за рахунок цього майна.

Особливості правового статусу окремих видів установ встановлюються законом.»

За загальними правилами застосування законодавства статтю 19 Закону «Про засади державної регіональної політики» слід розглядати разом із статтею 83 Цивільного кодексу і навпаки. З такого застосування ми виходимо на таке розуміння:

Агенція є юридичною особою у формі установи, особливістю якої є те, що її засновниками виступають органи публічної влади – обласна рада та обласна державна адміністрація, а також інші суб‘єкти регіонального розвитку.

Ще одна особливість, що для АРР потрібно мати Положення, хоча Цивільний кодекс обов’язковим документом визначає лише установчий акт:

«Стаття 87. Створення юридичної особи

  1. Установа створюється на підставі індивідуального або спільного установчого акта, складеного засновником (засновниками). Установчий акт може міститися також і в заповіті. До створення установи установчий акт, складений однією або кількома особами, може бути скасований засновником (засновниками).»

Ще декілька статей ЦКУ слід навести для підтвердження тези про те, що АРР у формі установи таки дійсно є досить незалежною від тих засновників, що її створили.

Особливо важливо звернути увагу на управління установою. Головним керівним органом установи є не засновники, а Наглядова рада!

«Стаття 101. Управління установою

  1. Засновники установи не беруть участі в управлінні нею.

В установі обов’язково створюється правління, до якого застосовуються положення статті 99 цього Кодексу.

Установчий акт може передбачати створення також інших органів, визначати порядок формування цих органів та їх склад.

  1. Нагляд за діяльністю установи здійснює її наглядова рада.

Наглядова рада здійснює нагляд за управлінням майном установи, додержанням мети установи та за її іншою діяльністю відповідно до установчого акта.»

Ще одна важлива норма для утворення установи стосується майна. Засновники мають передати установі майно (або кошти):

«Стаття 102. Передання майна установі

  1. В установчому акті визначається майно, яке засновник (а в разі його смерті – зобов’язана особа) повинен передати установі після її державної реєстрації.»

Ще досить цікавими, з точки зору забезпечення стабільності установи, є норми щодо можливостей змінити мету чи структуру управління установи:

«Стаття 103. Зміна мети установи та структури управління

  1. Якщо здійснення мети установи стало неможливим або воно загрожує суспільним інтересам, то відповідний орган державної влади може звернутися до суду з заявою про визначення іншої мети установи за погодженням з органами управління установою.
  2. У разі зміни мети установи суд повинен враховувати наміри засновника та дбати про те, щоб вигоди від використання майна установи передавалися тим дестинаторам, яким ці вигоди призначалися за наміром засновника.
  3. Суд може змінити структуру управління установи, якщо це необхідно внаслідок зміни мети установи або з інших поважних причин.
  4. У разі зміни мети установи або зміни структури управління установи її правління зобов’язане повідомити суд у письмовій формі про свою думку з цього питання.»

Тут на захист стабільності установи передбачається, що навіть у випадку судового рішення щодо установи з‘ясовується думка самої установи, через її правління.

Отже, із законодавчою основою створення АРР у формі установи все більш-менш зрозуміло.

Тепер питання щодо Типового положення, яке певним чином дисонує із нормами Цивільного кодексу.

Сумнівними нормами цього документу зокрема є такі:

«13. Наглядова рада є вищим органом управління агенції, що в межах повноважень, визначених положенням про агенцію та законодавством, контролює діяльність директора агенції.

  1. Положення про наглядову раду затверджують засновники і співзасновники (у разі їх залучення).
  2. Наглядова рада складається з представників засновників і співзасновників (у разі їх залучення) в пропорційному співвідношенні. Кожен засновник і співзасновник (у разі його залучення) самостійно визначає представника згідно із законодавством та своїм положенням (статутом).»

По-перше, контроль діяльності директора, явно замало для Наглядової ради, а по-друге у нас раптом з’явилось дві категорії засновників: власне засновники та співзасновники!

Це якраз гарний приклад, як люди, які не розуміють цілого, псують деталі. В українській мові поняття «співзасновники» означає множину засновників і є тотожним поняттю засновники. В законі «засновники» вжито до обов’язкових учасників процесу – облради та ОДА і сказано, що крім них можуть бути й інші засновники, які тут названі, напевне редактором «співзасновниками».

До цього слід додати, що Наглядова рада не є зібранням представників засновників, це орган управління установи.

Ще більш заплутує ситуацію «пропорційне співвідношення» представників засновників та співзасновників.

Класика жанру стверджує, що засновники визначають вимоги до членства в Наглядовій раді і призначають лише перший склад Наглядової ради відповідно до заданих критеріїв.

Тому ці норми точно є сумнівними. Не може бути розділено засновників на сорти. Немає такого розділення в ЦКУ. Ну і положення про Наглядову раду також навряд чи потрібне, якщо є Установчий акт та Положення про агенцію. Наявність такого положення не випливає ні з ЦКУ, ні з Закону «Про засади державної регіональної політики».

Ще одна норма Положення викликає сумнів щодо її законності:

«46. Рішення про припинення агенції та утворення комісії з її припинення приймається засновниками і співзасновниками (у разі їх залучення)

Після реєстрації установи, засновники не впливають на установу, вони не можуть прийняти рішення про її припинення. Це не комунальне підприємство чи відділ в облраді чи в ОДА.

Навіть, якщо є господарське товариство, де засновники після утворення стають його учасниками, рішення про припинення приймається не засновниками, а вищим органом товариства – зборами і голосування відбувається уже усіма учасниками відповідно до частки у капіталі.

Попри таке контраверсійне положення варто зауважити, що Типове положення є всього лише актом Уряду і ним не може бути змінено приписів законів, зокрема і Цивільного кодексу України.

Тому, можна стверджувати, що утворювати та реєструвати АРР можна і потрібно виходячи в першу чергу із норм Цивільного кодексу України, законів «Про засади державної регіональної політики», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про місцеві державні адміністрації».

Загальний алгоритм утворення АРР може виглядати таким чином:

  1. Консультації перед заснуванням

Голова ОДА зустрічається з потенційними співзасновниками АРР і домовляється про їх участь в заснуванні та про їх можливі внески. Після цього готуються формальні документи.

  1. Початок процедури заснування

Голова ОДА видає розпорядження про заснування АРР, у якому має бути кілька пунктів приблизно такого змісту:

Якщо відразу до цього процесу долучається обласна рада, потрібне відповідне рішення ради про заснування Агенції та доручення голові ради чи комусь із заступників підписати установчі документи.

  1. Підготовка проектів документів необхідних для утворення Агенції (проект порядку денного зборів засновників, якщо таких більше одного, проект установчого акта.)

Зміст установчого акта визначено у частині 3 статті 88 ЦКУ. Виходячи із цієї статті, установчий акт може містити в собі всі необхідні регулювання, які містяться в Типовому положенні про АРР затвердженому Постановою КМУ від 11 лютого 2016 р. № 258.

Може бути обрано і інший варіант: засновники підписують короткий установчий акт, який містить відсилання на ще такий  документ – Положення про агенцію (з урахуванням  типового положення).

Важливо, аби проекти цих документів були добре відпрацьованими і з ними мають ознайомитись потенційні співзасновники ще до початку установчих зборів із заснування Агенції.

  1. Проведення установчих зборів з утворення Агенції регіонального розвитку.

На установчих зборах мають бути прийняті обов’язково такі рішення:

  1. Визначена засновниками особа здійснює державну реєстрацію Агенції в реєстраційних органах.
  2. Призначення Директора Агенції. Директор призначається Наглядовою радою. Для призначення директора, який дійсно може розвинути Агенцію, можна рекомендувати конкурсний механізм призначення. Для цього Наглядова рада може прийняти відповідне рішення про Виконавчу дирекцію, де буде детально описано порядок призначення та звільнення з посади Директора, організацію роботи персоналу, тощо.

Післямова

Тяганина із впровадженням в Україні такого інструменту регіонального розвитку, як агенції регіонального розвитку триває уже дуже давно. В нас були спроби створювати такі інституції у формі комунальних підприємств, бюджетних установ, громадських організацій. Але все це не діяло. Не діяло в першу чергу з двох причин:

Перша, юридична, організаційно-правові форми, в яких створювались АРР були непридатними для виконання їх місії, на них був сильний індивідуальний вплив засновників, що не дозволяло АРР стати своєю для всього регіону.

Друга, основна, в регіоні не було консолідованої позиції владних суб’єктів щодо необхідності шукати можливості для регіонального розвитку, а держава не створювала підстав для стимулювання такої необхідності.

Сьогодні ситуація суттєво змінилась. Є на рівні закону вимога, щодо організаційно-правової форми АРР – установа і є всі механізми для її створення. Проведено бюджетну децентралізацію, яка дає змогу громадам та регіонам мати більші ресурси, якщо вони розвивають місцеву та регіональну економіку.

Єдине, що нормативно зараз так і не створено, це визначення механізмів якоїсь сталості фінансування діяльності АРР. На жаль, досить обґрунтовані можливості такого фінансування, які відповідають кращому європейському досвіду і, які були закладені у проектах нормативно-правових актах, були вилучені на етапі їх погодження в урядових структурах.

Що ж стосується контраверсійних норм у Типовому положенні, то це не є перепоною. Нам потрібна дієва структура, а її правовий статус визначається Цивільним кодексом України і саме на підставі кодексу буде здійснюватись державна реєстрація такої юридичної особи.

А. Ткачук

24-27.04.16

[1] http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/156-19/print1443769670173786

[2] http://www.kmu.gov.ua/control/uk/cardnpd?docid=248941325

Поділитися