Про реформи без мети і без кінця…

Замість передісторії
В черговий раз читаючи матеріали про «швидкі і успішні реформи» в Україні, які реалізовуються урядовою командою під керівництвом Президента, та відслідковуючи активність місцевих керівників ОДА, які один наперед іншого прагнуть зробити свою область «пілотним регіоном» у проведенні хоча б котроїсь із реформ, пропонуючи то «швидкісну магістраль з Києва в Росію через Кіровоград і Керч», то «скорочення районів в області з 26 до 17-ти», а заодно і рай лікарень, то «переведення швидкої допомоги на обласний рівень» і т.п.
 
Я з жахом думаю, а що буде результатом цих реформ? За якою концепцією вони проводяться? Де з нею можна ознайомитись? Хто автор розробки – Уряд, компанія «Бест», фірма Маккінслі чи Маккензі, радники Назарбаєва, чи може автора взагалі не має?
Якщо не відаєш куди йдеш, зайти можна дуже далеко, але чи з цього далеко можна буде повернутись? Ми навіть з історії знаємо байку про Івана Сусаніна.
Рік тому, коли я ще працював в Мінрегіонбуді і був один з ініціаторів та ідеологів розробки концепцій державної регіональної політики, реформи адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування, я спробував написати статтю – відповідь на чергову критику нашої роботи з просуванні ідей щодо необхідності цих складних, але вкрай важливих для динамічного розвитку України реформ з боку нинішніх учасників «реформаторської більшості».
Ця стаття дописувалась мною уже після звільнення з міністерства і так би напевне пролежала досі, якби не ініціативи, а реальні дії нинішньої влади з оптимізації бюджетної та соціальної інфраструктури в регіонах, які подаються людям, як «адміністративна реформа» і велике благо.
Вчора(21.02.11) я випадково натрапив на цю статтю і вирішив її подати на суд читачів, без жодної зміни, а лише із своїм новим вступом та підсумком.
Отже знайомтесь:
 
 
Про «сверблячку», логіку та Держбуд[1]…
Колись дуже давно, коли я ще працював на заводі, де все було підпорядковано одній меті – у визначені планом терміни поставити до Радянської Армії новітнє озброєння, аби протистояти «імперіалістичним агресорам», наш начальник цеху, вичитуючи когось за зрив графіку робіт говорив таку фразу: «Хто хоче  щось зробити  – шукає для цього можливості, хто не хоче робити – причину».
Прочитавши в Голосі України №25 за 12.02.10 статтю народного депутата України, члена Компартії Сергія Гордієнка «Знову адміністративно-територіальна «сверблячка»?», я відразу згадав нашого начальника цеху. Воістину так, можна знайти тисячу причин для того, аби не зробити справу, особливо коли не знаєш як робити і не хочеш учитись.
Звичайно можна пробувати аналізувати кожне речення цієї статті, аби показати її повну не аргументованість та перекручування понять, але для цього не варто марнувати друковану площу, краще її використати для ілюстрації нинішньої ситуації в Україні саме в частині недолугості системи адміністративно-територіального устрою та системи місцевого самоврядування.
Для того, аби читач зрозумів квінтесенцію згаданої статті депутата С. Гордієнка наведемо лише дві цитати, які дуже логічно показують суть та розуміння народним депутатом проблеми: «Звичайно, в питаннях адміністративно-територіального устрою є багато проблем:  установлення і зміни меж населених пунктів, районів, областей, статусу окремих населених пунктів і територій, навіть законодавчого врегулювання того, які документи й до якого органу необхідно подати для врегулювання цих питань та багато іншого.», «Тому, маючи здоровий глузд, ми повинні сказати своє рішуче українське «Ні!» і ще раз «Ні!» намірам нинішньої безвідповідальної, по суті, антинародної влади втягнути суспільство в чергову безглузду авантюру.»
Воістину логіка залізна: проблеми є, але ми їх вирішувати не будемо! І будемо цим гордитись!
Трішки історії.
Адміністративно-територіальний устрій на кожному історичному періоді існування українських земель у складі різних держав був різним, досить часто змінювався, але уже перед першою світовою війною набув нормальних європейських спільних ознак.
В першу чергу трьохланковості(волость/гміна, уєзд/повіт, губернія/воєводство) та визнання базовою адміністративно-територіальною одиницею у сільській місцевості волості/гміни – об’єднання низки сільських поселень навколо домінантного(центрального) села чи містечка у якому розміщувалась місцева виборна  влада.
Оскільки товариш С. Гордієнко з Полтавської області проілюструємо це на прикладі саме цієї області.
Отже перед встановленням Радянської влади у складі Полтавської губернії, територія якої була значно більшою від нинішньої території області, було 15 повітів та 261 волость. Вся система нормально функціонувала, аж поки ВУЦВК 8.02.1919 року прийняв акт «Про організацію місцевих органів Радянської влади та порядок управління», яким було відкрито шлях до утворення в волостях сільських рад у кожному селі. Звідси і появились радянські «матрьошки» – рада в раді.
Надмірна подрібненість влади, та необхідність поставити на забезпечення голів сільрад, досить швидко спонукали до впровадженні перших обмежень щодо можливості створення сільради.
Вже в липні 1920 року вийшло обмеження – сільради можуть створюватись у селах з населенням понад 300 осіб, а виконкоми у сільрадах можуть створюватись винятково у великих селах.
Проте процес руйнації системи адміністративно-територіального устрою, запущений більшовиками у 1919 році зупинити уже було майже не можливо. Малокваліфіковані комісари «нарізали» собі території для управління, як тільки хотіли(і це творилось по всій Україні, а не тільки на Полтавщині):
Актами ВУЦВК від 08.06. та 30.07.1920 року утворюється Кременчуцька губернія, до складу якої включають окремі повіти Полтавської та Київської губерній; 27.04.1921 відбувається передача повіту від Полтавської до Київської губернії; 25.06.1922 року знову змінюється склад повітів Кременчуцької губернії, а через пів-року вона взагалі припиняє існування.
На початок 1923 року у складі Полтавської губернії 14 повітів, 260 волостей та 1900 сільрад.
Уже в березні 1923 року проходить радикальне реформування адміністративно-територіального устрою: ліквідовується губернія, на її місці створюється 7 округ, замість 282 волостей створюється 89 районів та відбувається скорочення сільрад з 1910 до 1027!
Далі – більше, маховик територіальних змін, запущений більшовиками в 1919 році не зупинявся протягом усіх передвоєнних років? Не було такого місяця, щоби не проводились якісь чергові перекроювання. Такий процес відбувався по всій території колишнього Радянського Союзу.
Російська Федерація після усіх цих «комуністичних» упорядкувань адміністративно-територіального устрою, який тривав майже безперервно протягом 70-ти років , на кінець, уже після 2004 року повернулась практично повністю до адміністративно-територіального устрою Російської імперії початку 20-го століття. І відбулось це не тому, що є ностальгія за тими часами, а тому, що для формування адміністративно-територіального устрою слід враховувати об’єктивні чинники, основними з яких є система розселення людей, географічні умови та економічне тяжіння одних поселень до  інших – домінантних.
Аналогічна ситуація і у інших наших сусідів. Реформи адміністративно-територіального устрою провели поляки, литовці, латвійці, молдавани, білоруси, болгари. Всі, крім нас. Можливо ми надто себе переоцінюємо, і таки ми не наймудріші.
А що ж в Україні?
Для чого потрібні реформи? Запитання не риторичне. Реформа адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування потрібна не міністерству регіонального розвитку чи мінфіну, вона потрібна людям, вона потрібна Україні. Спробуємо пояснити чому.
Сьогодні Україна все далі і далі відстає за більшістю параметрів якості життя від своїх європейських сусідів. Так за зваженим індексом купівельної спроможності ВВП на душу населення в Україні у найуспішнішому 2007 році складав 6968[2] $, у країнах колишнього соцтабору з Східної Європи – майже 13 тисяч. Проте в 1992 році і у нас і у них цей показник складав близько 5 тисяч. Середня прогнозована тривалість життя у нас – 67 років у наших європейських сусідів – 74,8, у старих членах ЄС – 80 років![3]
Подібна ситуація і по більшості інших показників.
Для того, аби покращити якість життя наших громадян ми маємо зробити принаймі дві речі: наростити виробництво(різко збільшити ВВП на душу населення) та збільшити прогнозовану тривалість життя. Ця друга позиція також частково залежить від розвитку бізнесу, оскільки зменшити смертність населення, особливо у продуктивному віці без організації адекватної системи охорони здоров’я, без серйозних коштів навряд чи можливо.
Отже завданням номер один для вирішення проблеми якості життя є розвиток продуктивного бізнесу. Але тут слід враховувати, що нове виробництво, яке має конкурувати на світових ринках потребує висококваліфікованих робочих рук та вільної території для розміщення виробничих площ.
У великих містах є кваліфіковані працівники – не має вільних територій і присутнє велике екологічне навантаження, в селах подекуди ще є вільні території, проте не має кваліфікованого персоналу.
Коло замикається. Не розірвавши його, не можливо наростити економіку.
Починаючи з індустріальної революції, яка на наших теренах розпочалась в середині 19-го століття, вирішення питання робочих рук для бізнесу йшло через стрімке зростання міст та переселення людей із сільських територій. Лише за період з 1897 року по 1910 чисельність міського населення зросла в 1,5 рази[4]. При цьому у містах з населенням понад 100 тисяч осіб зростання було в 1,8 рази, а у містах з населенням менше 10 тисяч – 1,3 рази. Маленькі ж містечка з населенням 2-3 тисячі осіб взагалі стали занепадати, оскільки промислове виробництво почало витісняти ремісництво, а маленькі містечка формувались якраз як ремісничі центри.
Сьогодні у нас черговий виток міграції сільського населення, який викликаний приходом у сільськогосподарське виробництво нових технологій та нової техніки. Для обробки тих же площ ви відгодівлі тієї ж кількості худоби потрібно в декілька разів менше робочої сили.
Офіційна статистика стверджує, що з 2000 до 2008 року чисельність працюючих безпосередньо у сільському господарстві зменшилась з 2,5 мільйонів до 780 тисяч осіб!
Якщо хтось думає, що можна повернути таку кількість робочих місць назад у сільськогосподарське виробництво, то це не можливо. Адже ми знаємо, що сьогодні в розвинутих країнах Європи та Америки, лише 3-4% працездатного населення працює у сільському господарстві, при цьому на селі проживає 20-25% населення.
Що це означає? Те, що люди проживаючи у сільській місцевості , працюють у містах, там отримують якісну освіту, складні медичні послуги.
Така тенденція є світовою і уже є притаманною для України.
Села та селища, які знаходяться в межах доступності навколо великих та середніх міст мають значно кращі демографічні, соціокультурні та інфраструктуро-бюджетні показники, ніж села периферійні. Тут відбувається пристосування сільського населення до праці у містах.
Це нормальний природній процес.
Отже не зважати на реальну ситуацію та загальносвітові тенденції урбанізації держав не можна. Протягом 20 років, відколи існує незалежна українська держава жодні реальні реформи адміністративно-територіального устрою так і не були проведені, крім балачок нічого не відбувалось.
Товариш Гордієнко стверджує, що реформа принесе занепад сіл. Але сьогодні, без реформи периферійні села занепадають та знелюдніються дуже швидкими темпами.
Станом на осінь 2009 року з’ясувалось, що у нас 487 сіл, які є в реєстрах не мають жодного виборця, тобто не мають мешканців! Тисячі сіл мають чисельність населення до 100 осіб! Натомість чисельність працівників сільрад постійно зростає, відтак їх бюджети стають щораз більш дотаційними.
Розуміючи, що про жодну модернізацію України говорити безперспективно, допоки не буде сформовано ефективну та відповідальну владу на всіх рівнях адміністративно-територіального устрою, яку в свою чергу не можна сформувати без чіткого визначення її територіальної основи, попередній склад Міністерства регіонального розвитку та будівництва України, за дорученням попереднього Уряду ініціював розробку низки важливих документів: Концепцію реформування місцевого самоврядування в Україні(ухвалена Урядом), Концепцію підвищення кваліфікації посадових осіб місцевого самоврядування та депутатів місцевих рад (ухвалена Урядом), Концепцію реформи адміністративно-територіального устрою(яка повністю була готова до ухвалення, але так і не була внесена на засідання Кабінету Міністрів України).
Підготовлено також низку законопроектів , зокрема «Про внесення змін до Конституції України», який реально розв’язує проблему створення ефективної та відповідальної влади на всіх рівнях адміністративно-територіального устрою та вирішує проблему терміну повноважень місцевих рад, особливо в контексті рішення Конституційного Суду, за яким України житиме у «вічних» місцевих виборах, «Про адміністративно-територіальний устрій», «Про місцеве самоврядування», «Про місцеві державні адміністрації»…
До речі варто зауважити що всі ці документи пройшли широке експертне обговорення, їх досить позитивно оцінили експерти Ради Європи, кращі європейські фахівці у сфері реформ адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування.
В рамках роботи над цими документами було підготовлено Методичні рекомендації  щодо моделювання громад в регіонах, за якими практично усі українські області вперше здійснили величезну роботу, не тільки вивчили стан справ у кожній територіальній громаді, але й практично визначили можливості утворення нових, реально спроможних громад, які можуть дати новий стимул для місцевого розвитку та вирішення проблем своїх мешканців.
При проведенні цієї роботи з’ясувалось дуже багато цікавого, про що напевне і не здогадується автор «сверблячки». Зокрема ми напевне є чи не єдиною державою у світі де не має єдиного державного реєстру адміністративно-територіальних одиниць, населених пунктів, найменувань вулиць і т.п.. Жодному центральному органу виконавчої влади це не належить до компетенції.
Напевне, якби Мінрегіонбуд не займався підготовкою реформи, багато чого так і досі б не було з’ясовано.
Попри те, що у свій час Мінрегіонбуд було створено на основі радянського Держбуду(хоча до 2007 року, коли було утворено МРБ, Держбуд неодноразово змінював свою назву), протягом 2008-2009 року в Міністерство прийшли дуже сильні фахівці у сфері регіональної політики та місцевого самоврядування. Що гріха таїть, у цих сферах фахівців в Україні дуже не багато.
Будь-які реформи готують та проводять не просто спеціалісти, а люди, які душею і серцем прив’язані до ідеї реформи, знають усі сильні та слабкі сторони кожного кроку реформи, тому ціна інституційної пам’яті тут дуже висока.
Проте тепер товариш Гордієнко може спати спокійно – реформ не буде, хоча є коаліція реформ, разом із комуністами, які на відміну від своїх попередників, які в 20-тих – 60-тих роках минулого століття реформували все і вся, причому дуже кардинально і не запитуючи ні в кого, хто і що думає про необхідність та правильність таких реформ.
Мінрегіонбуд повертається у стан Держбуду. Нова структура міністерства уже не націлена на реформи. Об’єднання двох департаментів: стратегічного, креативного – місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою з департаментом оперативного реагування – міжрегіональної взаємодії в один, однозначно поставить хрест на стратегічних завданнях, адже поточна робота заїсть усі ідеї та креатини.
Мало того, усі провідні спеціалісти, які були носіями ідеології реформ уже звільнились.
Департамент регіональної політики, який був головним генератором та ідеологом розробки новітньої законодавчої бази у сфері регіональної політики європейського рівня, став департаментом регіонального розвитку, відтак скоріш за все буде по-старому ділити субвенції на соціально-економічний розвиток регіонів, а міжрегіональні диспропорції та регіональний егоїзм продовжуватиме зростати.
Здається нікому не вдавалось увійти в одну і ту саму річку, а в Україні це відбувається постійно, принаймі так здається тим, хто хоче повернути все, як було до…, тому повертає все – старі кадри, старі методи, старі партійні підходи до команди: не важливо, який з нього спеціаліст, важливо, що він НАШ!
Замість післямови.
Глобальні цивілізаційні виклики, що стоять перед Україною нікуди не поділись і не подінуться через зміну прізвищ на владному Олімпі.
Рано чи пізно ми будемо змушені робити системні реформи. Шкода, що чим пізніше їх робитимемо, тим важче це буде, тим менше українців доживе до реформ і до нормального гідного них життя.
Залишається лише сподіватись, що члени нової коаліції, завдяки жорсткій дисципліні, забудуть про свої «сверблячки», коли їм скажуть, що реформи потрібні і їх слід робити. Крім відповіді «єсть», будуть потрібні і відповідні кадри, у яких усе в порядку з логікою, які мають достойну освіту і горять задля ідеї, а не торгуються за партійні квоти на посади.
Головне, аби ці кадри остаточно не розчинились у просторі та часі.
А. Ткачук
15.02 – 01.04.2010
Епілог
За час, що пройшов від завершення роботи над цією статтею, звільнено Міністра В. Яцубу, Мінрегіонбуд об’єднався з Мінжитлокомунгоспом. У новому Мінрегіоні нове керівництво. Рік, що минув показав, що міністерство, яке має бути провідником реформ втратило будь-які впливи на  процес реформування, який фактично уже почав реалізовуватись. Реалізовуватись без логіки, без бачення майбутнього.
Нинішній Уряд, не скасувавши постанов попереднього Уряду про затвердження Концепції реформи місцевого самоврядування та плану її реалізації, не виконує цих постанов, але це не зупиняє процес…
Так і хочеться запитати автора «сверблячки»: агов комуністи, де ваша позиція, щодо нинішніх кроків «народної» влади з «оптимізації бюджетних установ», а фактично хаотичної реформи адмінтерустрою[5], які взагалі проводяться явочним порядком, без обговорення?
Протягом 2008-09 років в усіх областях було проведено детальне вивчення усіх поселень, сільрад, районів; виявлено точки потенційного зростання; відмакетовано нові громади.
На жаль попередній Уряд, через напевне позицію найближчого оточення Прем’єра, яке боялось проведення системних реформ, так і не розпочав реальної реформи системи адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування.
Тепер реформа розпочалась, але не з того боку. Оптимізація бюджетних установ та органів влади в територіях, без розуміння напрямів проведення реформи місцевої влади, природи системи розселення в областях та районах,  визначення нових центрів громад та районів, апріорі приречена на невдачу. Саме так робили комуністи в Радянському Союзі і привели його до краху.
22.02.11

---

[1] Ця стаття практично повністю була написана ще в лютому 2010 року, коли я був заступником Міністра регіонального розвитку та будівництва, але в зв’язку із зміною Уряду, моєю відставкою, я б може і не повернувся б до неї… Проте «коаліція реформ», до якої входить  і  фракція Компартії , «реформаторські» дії нового керівництва Уряду, міністерства регіонального розвитку та будівництва спонукали завершити почату роботу, але уже з урахуванням нових реалій.
[2] Це за паритетної купівельної спроможністю, номінальний – за курсом гривні є значно нижчим!
[3] Всесвітній економічний форму. Звіт про конкурентоспроможність України 2009.
[4] Государственная плановая комиссия УССР. И.К. Вологодцев, Особенносты развития городов Украины. 1930 г.
[5] «Сегодня большинство громад не в состоянии обеспечивать развитие территорий, на которых они расположены. Уровень дотационности зачастую превышает 85-90%, а собственных доходов хватает разве что на заработную плату сельскому голове и секретарю. В Одесской области 26 районов, самый крупный из них – Беляевский, в котором постоянно проживают 95 тыс. жителей. В то же время, например, в Краснокнянском, Савранском и Фрунзовском районах – около 20 тысяч жителей, а затраты на управленческий персонал и социальную сферу вполне сопоставимые. Объединение сельских территориальных громад, укрупнение районов даст возможность сконцентрировать финансовые ресурсы на решении первоочередных задач развития социальной инфраструктуры, и будет способствовать скорейшему повышению уровня жизни наших сельских жителей», – підкреслив Едуард Матвійчук. (http://ua.matviychuk.info/news/Eduard_Matvijchuk_Nazrela_neobhodimost_provedeni-007236/)