Зауваження до проекту порядку, щодо фіна-ння програм за рахунок ДФРР

Дата: 11.07.2012

Очевидно,що найближчим часом концепція Державного фонду регіонального розвитку може зазнати суттєвих змін. Такий висновок напрошується після аналізу Послання Президента України до Верховної Ради про внутрішнє і зовнішнє становище України^[2].
Так, у Посланні (с. 66) поставлено завдання
«створити Державний фонд регіонального розвитку як відокремлену установу для забезпечення державної підтримки інвестиційних міжрегіональних і регіональних проектів та ефективного адміністрування видатків бюджету на їх реалізацію».
Фактично, йде мова про повернення до концепції фонду як окремої установи. Подібна концепція була закладена у розробленому тодішнім Мінрегіонбудом проекті Закону України «Про засади державної регіональної політики» (у редакції 2009 року) [3]. Тільки там установою визначався не сам фонд (який фактично є рядком у Державному бюджеті), а Бюро з управління фондом:
«Стаття 23. Управління Державним фондом регіонального розвитку
1. Управління Державним фондом регіонального розвитку здійснює Бюро з управління Державним фондом регіонального розвитку, яке є бюджетною установою, що створюється Кабінетом Міністрів України, належить до сфери управління центрального органу виконавчої влади з питань регіональної політики та є розпорядником бюджетних коштів нижчого рівня.»
Аналогічна норма була присутня також у депутатському законопроекті із такою ж назвою [4] (реєстраційний № 6462).
Повернення до концепції фонду як окремої інституції тягне за собою необхідність розроблення та ухвалення окремого акта законодавства. Про це також йдеться у Посланні (с. 113):
«… невідкладне розроблення і прийняття таких законів та інших нормативно-правових актів:
… «Про Державний фонд регіонального розвитку», положення якого визначатимуть загальні засади діяльності Фонду як спеціальної інституції національного рівня, створеної для фінансування довгострокових міжрегіональних і регіональних програм і проектів на основі консолідації фінансових потоків (у т. ч. міжнародної технічної допомоги, грантів тощо);»
Очевидно, майбутнім розробникам цього законопроекту та відповідних підзаконних актів можна порекомендувати скористатися напрацюваннями, втіленими у вже згаданому законопроекті «Про засади державної регіональної політики» 2009 року, а також розробками, створеними в рамках проекту ЄС «Підтримка сталого регіонального розвитку в Україні» [5]. Слід зауважити, що розділ законопроекту, у якому йдеться про Державний фонд регіонального розвитку, свого часу (у 2009 році) був у повному обсязі погоджений із Міністерством фінансів, що є певним свідченням належного рівня закладених у ньому правових норм.
Також очевидно, що потребуватиме змін і стаття 24 ¹ Бюджетного кодексу України. Тут варто звернути увагу на те, що законопроект про внесення змін до Бюджетного кодексу (щодо утворення Державного фонду регіонального розвитку) свого часу був об’єктом нашої прискіпливої уваги [6]. Варто також нагадати, що вже у ході його розгляду у Верховній Раді вдалося дещо покращити норми згаданої статті, насамперед завдяки пропозиціям народного депутата Юрія Ганущака, підготовленим на базі нашого розгорнутого аналізу. Однак усунути всі вади урядового законопроекту тоді не вдалося. Сподіваємося, що на наступному етапі вдосконалення правового регулювання питань діяльності Державного фонду регіонального розвитку (а цей етап, очевидно, розпочнеться зовсім скоро) вдасться реалізувати цілісну, прозору й логічну концепцію фонду.

Зауваження до тексту проекту в цілому

Слід констатувати, що практично усі раніше висловлені нами [7] концептуальні зауваження до попередньої версії проекту цього нормативного акта (від 30.03.2012) залишилися актуальними. На жаль, мало що змінилося на краще у тексті проекту, а деякі положення нової редакції, на нашу думку, навпаки погіршили документ.
Залишилися не усунутими більшість концептуальних недоліків проекту Порядку, зокрема:

не розшифровано, які саме пропозиції можуть подаватися заявниками на фінансування з фонду на підставі частини 2 статті 24¹ БКУ;
головними критеріями відбору знову є будівництво об’єктів, а не успішна реалізація проектів регіонального розвитку;
відсутні критерії відбору пропозицій на фінансування: попереднього – на рівні регіону, та остаточного – на національному рівні, внаслідок чого нівелюється відповідальність регіону за свої дії, втрачається ідея конкурсності;
відсутні вимоги щодо принципів роботи комісій на регіональному та центральному рівнях, щодо їх публічності тощо.

На жаль, нова редакція проекту навряд чи є кращою за попередню.
Вилучення у новій редакції із назви документу терміну «проект», а із одного з пунктів тексту – терміну «конкурсний (відбір)» свідчить про намагання авторів залишитися в рамках старого, об’єктного бачення проблем регіонів. Водночас, на сьогодні нагальною є необхідність переходу до проектного підходу, зумовлена як дефіцитом бюджетних ресурсів, так і неефективним їх використанням.
Саме це, на нашу думку, є головною концептуальною проблемою проекту Порядку і головним ризиком неефективного запровадження Державного фонду регіонального розвитку. За такого підходу можливе цілковите нівелювання новизни механізму фонду, який мав би стати дієвим засобом реальної підтримки та стимулювання саме розвитку регіонів, а не «латання дірок» у їх соціальній інфраструктурі. Є ризик зведення фонду до існуючих субвенційних механізмів бюджетної підтримки, які себе практично дискредитували.
У новій редакції проекту ця вада не усунута – навпаки, проглядається чітка тенденція «вдосконалення» проекту саме в цьому напрямку. На підтвердження цього можна також звернути увагу, що з пункту 1 Порядку зникла норма про те, що Порядок визначає «процедури» відбору.
Насправді й у старій редакції Порядок фактично не визначав процедури, хоча така норма й була присутня. Однак, замість того, щоби дійсно визначити основні процедури оцінювання й відбору проектів, автори пішли принципово іншим шляхом: вони вилучили з порядку саму норму та усі відповідні положення. Усі процедури, а також критерії та принципи відбору проектів, за логікою авторів, мають бути визначені окремо, іншими урядовими та/чи відомчими актами. Якими будуть ці акти і як у них буде втілено нові підходи? Відповіді на це запитання ні проект Порядку, ні супровідні документи до нього не дають.
У підсумку, на нашу думку, Порядок у його нинішній версії не вирішує проблему належного регламентування механізмів та процедур використання коштів Державного фонду регіонального розвитку, не забезпечує впровадження нових підходів (прозорість, публічність діяльності, об’єктивність, конкурсність процедур відбору проектів, координація та врахування інтересів суб’єктів тощо).
Як наслідок, за такого підходу вкрай складно сподіватися на успішне вирішення поставлених Президентом України завдань щодо реформування системи державного управління регіональним розвитком.

Зауваження та коментарі до окремих норм проекту (до редакцій від 30.03.2012 та від 07.06.2012)

Ігор Абрам’юк
09.07.2012

[1] від 7 червня 2012 року – проект акта отримано у робочому порядку електронною поштою (файл під назвою: «Порядок конкурсу 07 06. 2012.doc»)

[2] http://www.president.gov.ua/news/24666.html
[3] див. у книзі: Регіональна політика: правове регулювання. Світовий та український досвід. Видання друге, доповнене / за заг. ред. А. Ткачука. – К. Леста, 2011. – с.
[4] http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?id=&pf3511=37822
[5] див. відповідні проектні документи на сайті проекту за адресою: http://www.ssrd.org.ua/index.php?lang=ukr&page=prjdoc09
[6] див. розгорнутий аналіз законопроекту за адресою: http://www.www.csi.org.ua/www/?p=2132
[7] див. попередні публікації на нашому сайті за адресою: http://www.www.csi.org.ua/www/?p=2462, http://www.www.csi.org.ua/www/?p=2454#more-2454