МЕТОДИЧНІ РЕКОМЕНДАЦІЇ. Моніторинг проектів нормативно-правових актів (НПА) та дослідження тексту проекту НПА (змісту правових норм) на відповідність меті та стратегії реформ, ефективності впровадження, можливого впливу на їх перебіг

1. Метою даної роботи є систематичне відстеження результатів нормотворчої діяльності центральних органів державної влади (ОДВ), що стосуються:

• місцевого самоврядування;

• регіонального розвиту.

2. Суб’єкти моніторингу: 

• Верховна Рада України (ВРУ);

• Кабінет Міністрів України (КМУ);

• Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України (Мінрегіон).

3. Об’єкти моніторингу:

• законопроекти, постанови та інші НПА ВРУ;

• проекти НПА КМУ;

• накази Мінрегіону.

4. Цілі та завдання моніторингу діяльності ОДВ у сфері підготовки та ухвалення НПА 

4.1. Виявлення оприлюднених проектів НПА, що стосуються місцевого самоврядування та політики регіонального розвитку для детального дослідження правових норм, пропонованих проектом змін, а також на предмет відповідності проекту НПА таким критеріям:

4.1.1. пріоритетам і етапам реформ місцевого самоврядування та територіальної організації влади, регіонального розвитку;

4.1.2. потребам суспільства;

4.1.3. спрямованості (децентралізація/централізація);

4.1.4. наявних потенційних корупційних ризиків;

4.1.5. відповідність проекту НПА чинному законодавству України, Концепції реформ та плану заходів щодо реалізації Концепції, плану дій Уряду до 2020 року[1];

4.1.6. можливості залучення громадськості до публічного управління;

4.1.7. наслідків ухвалення проекту НПА, впливу на хід реформ;

4.1.8. вироблення пропозицій щодо необхідності внесення змін до проекту НПА та/або відхилення проекту.

4.2. Оперативне реагування, оприлюднення та поширення інформації:

4.2.1. підготовка інформаційних повідомлень (приводів) проводиться відповідно до п.5 Методики;

4.2.2. оприлюднення та поширення інформаційних повідомлень проводиться цільовою електронною розсилкою для Апарату ВРУ, народних депутатів, відповідних ОДВ, на які має вплив досліджуваний проект НПА, а також ЗМІ;

4.2.3. видання друкованого інформаційного бюлетеня «Вісник Інституту громадянського суспільства» для поширення серед цільової аудиторії.

Відстеження проектів на підготовчому рівні дає можливість вчасно і оперативно реагувати на потенційні ризики і загрози.

Поточний моніторинг проводиться на етапах підготовки проекту, оприлюднення на офіційних сайтах ОДВ, на розгляді в комітетах ВРУ.

4.3. Порядок проведення моніторингу та фіксація результатів:

4.3.1. відповідальним працівником щотижня здійснюється моніторинг обраних інтернет ресурсів з метою виявлення нових оприлюднених проектів НПА, які мають безпосереднє або дотичне відношення до системи місцевого самоврядування, регіонального розвитку;

4.3.2. протягом робочого тижня відповідальний працівник проводить пошук та систематизацію оприлюднених на офіційних сайтах НПА (проектів та прийнятих НПА) відповідно до форми (Таблиця №1);

4.3.3. підготовлений матеріал розповсюджується відповідно до п. 4.2;

4.3.4. в окремих, екстрених випадках готуються розширені інформаційні приводи (прес-релізи для ЗМІ).

Більшість проектів НПА досліджуються та аналізуються аналітиками самостійно, проекти, що потребують детального, глибокого аналізу для вироблення чітких механізмів мінімізації ризиків та пропозицій по удосконаленню норм проекту, можуть проводитись із залученням додаткових експертів і фахівців.

5. Аналіз проектів НПА відповідно до визначених цілей і завдань моніторингу (п. 4).

Таблиця поточного моніторингу.

Таблиця №1:

Реєстр.№ Дата реєстрації	Назва, характер НПА	Дата проведення моніторингу:		______ 2018р. _______2018р.
		Суб’єкт ініціативи	Короткий зміст (суть) проекту:	Посилання

З переліку оприлюднених проектів експерти аналітики обирають проекти для детального аналізу положень.

АНАЛІЗ ПРОЕКТІВ НПА

1. Аналіз проектів НПА (Вимоги до якості)

Експертна оцінка (дослідження) проекту НПА містить обов’язкову інформацію (частини):

• назва проекту НПА, реєстраційний номер, суб’єкт ініціативи;

• пряме посилання (адреса) на текст документа;

• короткий огляд, мета та зміст проекту;

(Дивись приклад – далі по тексту п. 2)

• відповідність проекту НПА наступним стратегічним документам (в залежності від сфери):

Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, Розпорядження КМУ від 1 квітня 2014 р. № 333-р [2]

Закон України «Про засади державної регіональної політики» (Відомості Верховної Ради (ВВР), 2015, № 13, ст.90)[3]

Кореляція положень проекту НПА з «планом дій Уряду» визначених Програмою діяльності Кабінету Міністрів України та Середньостроковим планом пріоритетних дій Уряду до 2020 року [4].

ЗМІСТ ПРОЕКТУ

2. Зміст проекту

Крім обов’язкової інформації, дослідження проектів НПА доповнюються наступною інформацією:

2.1. Короткий огляд ситуації в сфері правового регулювання проекту.

(тут і далі на прикладі аналізу [5] Проекту Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про засади державної регіональної політики» 7446 від 26.12.2017[6] )

«…документами  національного характеру, які визначають юридичну рамку формування державної регіональної політики, систему планувальних документів, стратегічні цілі держави щодо регіонального розвитку та порядок фінансування регіонального розвитку є:  Закон України «Про засади державної регіональної політики», Державна стратегія регіонального розвитку України на період до 2020 року, Бюджетний кодекс України – стаття 24-1, яка регулює питання фінансування регіонального розвитку за рахунок коштів державного фонду регіонального розвитку (ДФРР)….»

2.2. Мета проекту. Задекларовані проектом цілі і мета. Короткий огляд положень та загальний опис проекту НПА.

«…1. Про мету законопроекту Пояснювальна записка до проекту закону №7446 так визначає мету його ухвалення: «Метою розроблення законопроекту є внесення змін до статей 12, 13 та 15 Закону України «Про засади державної регіональної політики» щодо уточнення повноважень суб’єктів, уповноважених на прийняття рішення про фінансування інвестиційних програм і проектів регіонального розвитку за рахунок коштів державного фонду регіонального розвитку.» Відповідно до  «Правил оформлення проектів законів та основні вимоги законодавчої техніки»[7] (далі – Правила нормопроектування) при підготовці законопроекту слід: «чітко визначити необхідність прийняття закону та цілі, що мають бути досягнуті з його прийняттям, а саме – можливі наслідки дії майбутнього закону: економічні, політичні, соціальні тощо»…»

Приклад 1. Загальна характеристика, огляд проекту НПА:

Приклад 2: невизначеність мети законопроекту:

«…ж комітеті Верховної Ради України з питань державного будівництва регіональної політики та місцевого самоврядування знаходиться на розгляді  Проект «Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення процедури добровільного об’єднання територіальних громад»[8]  7467 від 29.12.2017. За цим законопроектом (обсяг якого лише пів-сторінки) вносять також лише точкові зміни у кілька статей чинних законів. Але мета законопроекту визначена не як зміна цих статей, а дуже зрозуміло та логічно: «Метою прийняття Законопроекту є прискорення та упорядкування подальшого процесу формування спроможних територіальних громад шляхом спрощення та усунення зайвих ланок прийняття рішень щодо добровільного об’єднання територіальних громад та затвердження Перспективних планів формування територій громад.» …»

2.3. Відповідність задекларованих положень (п.2.1) заявленій меті проекту

-досягнення мети проекту не створює проблем в інших сферах, галузях?

-проект змінює повноваження органів? (збільшення, зменшення)

-проект передбачає введення нових обмежень чи заборон? Встановлюється  відповідальність за порушення?

-зміни повноважень корелюються із бюджетним законодавством?

– термін впровадження проекту НПА – чи достатній термін для реального застосування??

2.4. Відповідність законопроекту нормам чинного законодавства України (стратегічним документам) (ч. 1, п. 4).

«…2. Про обґрунтування необхідності прийняття законопроекту У пояснювальній записці законопроекту, знову ж таки всупереч, згаданим вище Правилам нормо проектування, обґрунтування необхідності цього законопроекту виписано, не як аналіз проблем, які є сьогодні і які підлягають вирішенню, а як посилання на різні урядові документи: «Проект Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про засади державної регіональної політики» розроблено Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України на виконання Плану пріоритетних дій Уряду на 2016 рік, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27.05.2016 № 418, Плану пріоритетних дій Уряду на 2017 рік, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 03.04.2017 № 275-р, а також Плану заходів на 2015 – 2017 роки з реалізації Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 07.10.2015 № 821.» План пріоритетних дій Уряду на 2016 рік[9] передбачав здійснити принципово важливі заходи, які б дали змогу Уряду визначити пріоритети державного рівня і спрямовувати на ці пріоритети кошти, які б були передбачені у ДФРР: Кроки Обґрунтування Відповідальні за виконання Строк Очікувані результати 1. Створення фінансових механізмів стимулювання регіонів та удосконалення процедур фінансування проектів регіонального розвитку визначення джерел для реалізації програм та проектів, що відповідають державним цілям регіональної політики. Спрощення процедури та скорочення часу прийняття рішення щодо фінансування проектів регіонального розвитку, забезпечення стабільності їх фінансування протягом строку реалізації, доступу до ресурсів відповідно до пріоритетів регіонального розвитку, в тому числі шляхом внесення змін до Бюджетного кодексу України та Закону України “Про засади державної регіональної політики” Мінрегіон Мінфін Мінекономрозвитку Мін’юст III квартал збільшення державного фонду регіонального розвитку до 1,5 відсотка прогнозного обсягу доходів загального фонду Державного бюджету України на відповідний рік, з яких 0,5 відсотка буде витрачатись на реалізацію програм та проектів, що відповідають державним цілям регіональної політики. Прискорення та забезпечення стабільного (протягом строку реалізації – від одного до трьох років) фінансування проектів регіонального розвитку, запобігання виникненню об’єктів незавершеного будівництва, підвищення конкуренто-спроможності регіонів План пріоритетних дій Уряду на 2017-20 роки[10] в частині удосконалення правового регулювання регіонального розвитку також містив низку заходів: 136. Доопрацювання проектів Законів України “Про внесення змін до Бюджетного кодексу України” та “Про внесення змін до Закону України “Про засади державної регіональної політики” забезпечення стабільності фінансування програм і проектів регіонального розвитку протягом строку їх реалізації, доступу до ресурсів відповідно до пріоритетів регіонального розвитку Мінрегіон Мінфін Мінекономрозвитку Мін’юст II квартал подано до Верховної Ради України законопроекти прискорення та забезпечення стабільного (протягом строку реалізації — від одного до трьох років) фінансування проектів регіонального розвитку, запобігання виникненню об’єктів незавершеного будівництва, підвищення конкурентоспроможності регіонів 137. Розроблення та подання Кабінетові Міністрів України проекту постанови Кабінету Міністрів України щодо удосконалення порядку підготовки, оцінки та відбору інвестиційних програм і проектів регіонального розвитку, що можуть реалізовуватися за рахунок коштів державного фонду регіонального розвитку Мінрегіон Мінекономрозвитку Мінфін Мін’юст протягом трьох місяців після набрання чинності Законами України “Про внесення змін до Бюджет-ного кодексу України” та “Про внесення змін до Закону України “Про засади державної регіональ-ної політики” прийнято постанову Кабінету Міністрів України

2.5. При дослідженні проектів посилання на діюче законодавство є обов’язковим.

2.6. Інформування. Інформаційний супровід. Вимоги до інформаційних повідомлень та матеріалів. Вимоги та порядок оприлюднення, поширення аналітичних матеріалів.

2.6.1. Результати Моніторингу та аналізу проектів НПА є відкритою та безкоштовною інформацією для кінцевого споживача.

2.6.2. Всі напрацьовані матеріали за діяльністю Моніторинг та Аналіз змісту проектів НПА оприлюднюються на інтернет сторінці ІГС та сторінці ФБ та поширюються серед цільової аудиторії шляхом адресної розсилки матеріалів.

Цільова аудиторія – народні депутати України, їх помічники та працівники апарату комітетів ВРУ; керівництво КМУ; аналітичні центри та громадські організації, органи місцевої влади, активні громадяни України та громадські активісти, що працюють у напрямках визначених Методикою; представництва міжнародних організацій, міжнародні донори.

2.7. Інформування. Інформаційний супровід

Інформаційний супровід забезпечується через:

2.7.1. офіційний інтернет ресурс ІГС – на створеному окремому розділі виключно для оприлюднення Моніторингових  матеріалів (поточна діяльність, процес, результати моніторингу);

2.7.2. оперативне, своєчасне та системне поширення інформації зацікавленим суб’єктам шляхом адресної електронної розсилки інформації громадським організаціям, органам державної влади;

2.7.3. видання і поширення серед цільової аудиторії інформаційного бюлетеня «Вісник Інституту громадянського суспільства».

2.8. Підготовку та поширення розгорнутих прес-релізів для ЗМІ.

2.9. Вимоги до структури, мова викладення та об’єму матеріалу.

Інформування є важливою частиною робіт та діяльності в тому числі і Проведенні Моніторингу проектів НПА.

Ефективне та своєчасне Інформування цільової аудиторії проводиться в найкоротші терміни, систематично, адресно та відповідно порядку впродовж встановлених термінів.

Поширення інформаційних повідомлень, результатів досліджень проводиться лише після редакторської вичитки (редагування тексту) в найкоротший термін шляхом адресної розсилки, інтернет сторінок ІГС, друковані відповідники в найкоротший термін після видання.

В окремих випадках появи,  оприлюднення «небезпечного» проекту НПА, інформування має бути проведене відразу після дослідження тексту НПА (для детального аналізу можуть залучатись експерти та профільні фахівці).

Коригування, зміна терміну та порядку поширення інформації. Причина змін (недотримання затверджених термінів та порядків робіт у цьому ТЗ) напряму залежить від політичної ситуації в країні, активності суб’єктів законодавчої ініціативи.

[1] https://www.kmu.gov.ua/ua/diyalnist/programa-diyalnosti-uryadu/serednostrokovij-plan-prioritetnih-dij-uryadu-do-2020-roku-ta-plan-prioritetnih-dij-uryadu-na-2017-rik

[2] http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/333-2014-%D1%80

[3] http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/156-19

[4] https://www.kmu.gov.ua/ua/diyalnist/programa-diyalnosti-uryadu/serednostrokovij-plan-prioritetnih-dij-uryadu-do-2020-roku-ta-plan-prioritetnih-dij-uryadu-na-2017-rik

[5] «Про ризики і загрози системі формування та реалізації державної регіональної політики в Україні від реалізації деяких законодавчих ініціатив.». Аналіз законопроекту

[6] http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=63229

[7] http://static.rada.gov.ua/site/bills/info/zak_rules.pdf

[8] http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?id=&pf3511=63284

[9] https://www.kmu.gov.ua/ua/npas/249104044

[10] http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/275-2017-%D1%80