Аналітична записка щодо «мапи заінтересованих сторін» політики згуртованості в Україні

Дата: 10.10.2023

Політика згуртованості (державна регіональна політика) є інвестиційною, багаторівневою, крос-секторальною державною політикою ефективне формування і реалізація якої неможливі без тісної взаємодії публічних інституцій на всіх рівнях, громадськості та бізнес-середовища, тобто широкого кола заінтересованих сторін. Варто також зазначити, що заінтересованими сторонами (стейкхолдерами) політики згуртованості можуть бути одночасно суб’єкти (учасники), які впливають на її формування та на яких впливають результати її реалізації.

Від усвідомлення ролі, впливу та заінтересованості кожним суб’єктом (учасником) у формуванні політики згуртованості залежить успішність її реалізації. «Мапа заінтересованих сторін» дає можливість зрозуміти наскільки є важливою роль органів влади (їх посадових осіб) і неурядових структур, їхній інтерес та вплив, а також сформувати рекомендації щодо поглиблення їхньої участі у процесі формування та реалізації політики згуртованості.

В залежності від територіального впливу політики, заінтересовані сторони доцільно розділити на три рівні: національний, регіональний та місцевий. В залежності від цілей політики необхідно проводити аналіз впливу та заінтересованість окремих інституцій на кожному з цих рівнів. Окрім цього, для України в процесі євроінтеграції варто виокремити наднаціональний рівень, до якого можна віднести урядові та неурядові інституції ЄС, інших міжнародних об’єднань/організацій які прямо чи опосередковано впливають, чи можуть в найближчі роки мати вплив на формування та реалізацію політики згуртованості (Європейська Комісія, Європейська рада, Європейський парламент, ОЕСР, Рада Європи тощо).

Національний рівень

В залежності від впливу на прийняття рішень щодо формування політики згуртованості на національному рівні можна виокремити групи заінтересованих сторін:

Органи державної влади (Президент України, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, ЦОВВ, ОДА).
Асоціації органів місцевого самоврядування.
Інші установи.
Наукові та науково-дослідні установи.
Приватний сектор (бізнес-асоціації, об’єднання, тощо)
Громадські організації.
Медіа.
Міжнародні партнери.

Органи державної влади

Основним суб’єктом політики згуртованості є Президент України. Цей інститут має один із найбільших впливів на формування та реалізацію політики, адже призначає голів обласних державних адміністрацій, які безпосередньо відповідають за реалізацію політики згуртованості у відповідному регіоні, очолює Конгрес місцевих та регіональних влад при Президентові України, Раду національної безпеки і оборони (що є критично важливо в умовах війни).

Офіс Президента України, а також Конгрес місцевих та регіональних влад при Президентові України є важливими заінтересованими сторонами, як інституції, які допомагають Президенту України у формуванні та координації реалізації регіональної політики. Керівник Офісу, який очолює Президію Конгресу, заступник Керівника Офісу з питань регіональної політики та директорат з питань регіональної політики відіграють важливу роль у процесі формування політики, зокрема через те, що Офіс ПУ організовує роботу з кадрових питань щодо призначення на посади та звільнення з посад голів місцевих державних адміністрацій, а також забезпечує взаємодію Президента України з місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, готує пропозиції щодо підвищення ефективності такої взаємодії. Офіс Конгресу місцевих та регіональних влад при Президентові України, через підвищену заінтересованість до політики згуртованості, зокрема забезпечує координацію та організацію проведення Конгресових слухань, за результатами яких напрацьовуються узгоджені позиції щодо пріоритетів державної регіональної політики і механізмів забезпечення сталого розвитку територіальних громад та регіонів.

Верховна Рада України, як законодавчий орган, суб’єкт (заінтересована сторона) політики згуртованості має значний вплив на формування політики. Для забезпечення прийняття необхідних законів, узгодженості позицій при опрацюванні змін до законодавства, доцільно виокремлювати заінтересованими сторонами комітети в залежності від питань, які відносяться до його повноважень. Наприклад, Комітет ВРУ з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування, до відання якого відносяться питання у сфері політики згуртованості найбільше впливає на прийняття відповідних рішень серед усіх комітетів ВРУ. Комітет з питань бюджету, Комітет з питань інтеграції України до Європейського Союзу та Комітет з питань фінансів, податкової та митної політики є мають дещо менший інтерес і вплив, але в окремих випадках (законопроекти щодо реалізації політики, стимулювання розвитку, транскордонного співробітництва) їх вплив зростає. Вони також можуть виступати опонентами з окремих питань.

Кабінет Міністрів України є також одним із основних суб’єктів політики згуртованості, при цьому Прем’єр-міністр України є найбільш заінтересований та має найбільший вплив, Секретаріат КМУ (Держсекретар, його заступники, окремі департаменти), мають значний вплив на прийняття рішень і водночас нижчу заінтересованість, окрім Департаменту регіональної політики, який відповідає за підготовку пропозицій та експертиз нормативно-правових актів у сфері політики згуртованості та Департамент координації міжнародної технічної допомоги в питаннях транскордонного співробітництва.

Окремо варто відзначити важливий вплив та досить високу заінтересованість Віце-прем’єр-міністра з питань європейської та євроатлантичної інтеграції України і Урядовий офіс з питань європейської та євроатлантичної інтеграції, які координують дії всіх органів влади в процесі євроінтеграції України та проводять експертизу проектів всіх нормативно-правових актів на відповідність вимогам ЄС.

Серед міністерств ключову роль і найбільшу заінтересованість та вплив має Міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури України, яке безпосередньо формує та відповідає за реалізацію політики згуртованості в Україні. Мінінфраструктури є розробником НПА та пропозицій щодо впровадження політики згуртованості, проводить експертизу проектів актів. Однак окремі заступники міністра та структурні підрозділи, діяльність яких вони координують, мають різну заінтересованість, що зумовлює необхідність окремого їх залучення при формуванні та реалізації політики.

Важливу роль для впровадження політики згуртованості відіграє Міністерство фінансів України. Міністерство має значний вплив, зокрема через проведення експертизи всіх проектів НПА, формування та погодження бюджетів різних рівнів, розподіл бюджетних коштів тощо. При прийнятті окремих рішень у сфері політики згуртованості Мінфін може займати позицію як заінтересованої сторони, так і бути опонентом, тому важлива постійна і активна комунікація на рівні ключових департаментів.

Міністерство економіки України, Міністерство цифрової трансформації України мають значний вплив з огляду на проведення експертизи та надання висновків до всіх проектів нормативно-правових актів, в тому числі щодо впровадження політики згуртованості. Їхня заінтересованість є незначною, однак ці міністерства значною мірою є надавачами пропозиції щодо реалізації низки заходів у відповідних сферах на центральному, регіональному та місцевому рівнях.

Міністерство юстиції України попри низьку заінтересованість має досить великий вплив, адже крім проведення експертизи проектів нормативно-правових актів, здійснює також державну реєстрації актів ЦОВВ. Часто бувають випадки, коли за його пропозиціями вносяться до проектів актів юридичні правки в частині термінології, які створюють певні перешкоди в імплементації цих документів.

Міністерство з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України, Міністерство аграрної політики та продовольства України, Міністерство освіти і науки України, Міністерство охорони здоров’я України, Міністерство соціальної політики України, Міністерство у справах ветеранів України, Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України, Міністерство культури та інформаційної політики України є важливими суб’єктами, так як забезпечують реалізацію політик у відповідних сферах на регіональному рівні через відповідні структурні підрозділи ОДА та через свої територіальні органи.

З огляду на повномасштабну збройну агресію російської федерації проти України та тривалі бойові дії на території декількох регіонів України, зріс вплив Міністерства оборони України, Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України, Міністерства закордонних справ України на формування і впровадження в Україні політики згуртованості. Попри низьку заінтересованість ці міністерства є важливими суб’єктами формування та реалізації політики згуртованості, саме через специфіку політик, які вони формують: забезпечення національної безпеки і оборони; забезпечення правопорядку, прав і свобод людини; формування державної політики у сфері зовнішніх зносин тощо.

Окрему роль у впровадженні політики згуртованості відіграє Рада національної безпеки і оборони України, яка вносить пропозицій Президентові України щодо реалізації засад внутрішньої і зовнішньої політики у сфері національної безпеки і оборони. Рада має найбільший вплив та значну заінтересованість.

Міністерство енергетики України та Міністерство з питань стратегічних галузей промисловості України мають найменшу заінтересованість і низький вплив на політику згуртованості, однак їхні пропозиції до проектів документів щодо реалізації політики згуртованості є досить важливими.

Серед центральних органів виконавчої влади, які мають найбільший вплив на впровадження політики згуртованості та значну заінтересованість є Державне агентство відновлення та розвитку інфраструктури України, Державна служба статистики України та Національне агентство України з питань державної служби.

Опосередкований вплив та незначний інтерес мають Державне агентство водних ресурсів України, Державне агентство лісових ресурсів України, Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру, Державна служба геології та надр України, Державна інспекція архітектури та містобудування України, Державне агентство розвитку туризму України, Фонд державного майна України.

Інші ЦОВВ мають низький інтерес та майже не мають впливу на впровадження політики згуртованості, однак їхні пропозиції та експертні висновки є важливими при розробці проектів окремих документів, необхідних для формування та реалізації політики.

Важливу роль для впровадження політики згуртованості відіграють обласні (Київська міська) державні адміністрації, які є найбільш заінтересованими, адже саме вони є основним суб’єктом в регіоні, що відповідає за соціально-економічний розвиток регіону та забезпечення розвитку територіальних громад.

Асоціації органів місцевого самоврядування

Внаслідок успішного впровадження реформи територіальної організації влади і місцевого самоврядування, зміцнення управлінської і фінансової спроможності територіальних громад, асоціації органів місцевого самоврядування сьогодні є одними з найбільш заінтересованих сторін формування і реалізації політики згуртованості. А взаємодія з ними і обов’язкове їх залучення державними органами до розроблення рішень з питань місцевого та регіонального розвитку, а також при визначенні основних напрямів державної політики щодо місцевого самоврядування регламентовані частиною четвертою статті 7 Закону України «Про асоціації органів місцевого самоврядування».

Щодо їхнього впливу, то варто зазначити, що Асоціація міст України має найбільший впливів саме через активність при наданні пропозицій до проектів нормативно-правових актів, наданні експертних висновків при погодженні проектів НПА. Інші асоціації органів місцевого самоврядування (Українська асоціація районних і обласних рад, Всеукраїнська асоціація громад, Асоціація об’єднаних територіальних громад) з кожним роком, після проведення місцевих виборів на новій адміністративно-територіальній основі у 2020 році, збільшують свою інституційну спроможність, заінтересованість і вплив на формування політики згуртованості. Кожна з них здійснює свій унікальний внесок у формування політики згуртованості.

Інші установи

Для ефективного впровадження політики згуртованості важливими є залучення зовнішніх і внутрішніх інвестицій, супровід інвестиційних проектів в регіонах, підтримка розвитку малих та середніх підприємств, розвиток експортного потенціалу українських виробників важливу роль та досить високу заінтересованість мають ДУ “Офіс із залучення та підтримки інвестицій” (Ukraineinvest) та ДУ “Офіс з розвитку підприємництва та експорту”, разом з тим їхній вплив залишаєтся незначним. Окремо варто зазначити щодо важливості залучення до впровадження політики згуртованості агенцій регіонального розвитку, які безпосередньо беруть активну участь в реалізації державної регіональної політики.

Наукові, навчальні та науково-дослідні установи.

При впровадженні політики згуртованості дуже важлива є співпраця з науковими та науково-дослідними установами. Це дає змогу оперувати якісними експертними дослідженнями у сфері регіонального розвитку, отримувати ґрунтовні пропозиції науковців та експертів у впровадженні кращих практик. Їхня заінтересованість є досить високою, проте через низьку залученість їх до формування політики, вплив є досить низьким, за винятком Київської школи економіки та Національного інституту стратегічних досліджень.

Приватний сектор (бізнес-асоціації, об’єднання, тощо)

При формуванні політики згуртованості, однією з ключових цілей якої є забезпечення високого рівня якості життя людей, варто активніше залучати сторони, які реалізують економічний потенціал регіонів і територіальних громад, створюють додану вартість і зайнятість, наповнюють місцеві і державний бюджети. Слабке залучення бізнес-асоціацій та об’єднань зумовлює їхню нейтральність, низьку заінтересованість та мінімальний вплив на політику. Дещо більшу заінтересованість мають Федерація роботодавців України, НАК “Нафтогаз”, АТ “Укрзалізниця” та АТ “Укрпошта”.

Громадські організації

Для впровадження політики згуртованості важливо заручитися експертною підтримкою через відповідні громадські організації та окремих експертів у сфері регіонального розвитку.

Їхня заінтересованість є досить високою, а вплив різним. Варто виділити ГО “Інститут громадянського суспільства”, який протягом тривалого часу (понад 20 років) має високу заінтересованість та значний вплив на формування політики згуртованості. Інститут надає експертну підтримку органам влади на різних рівнях у формуванні та реалізації державної регіональної політики, проводить аналітичні дослідження, готує пропозиції та висновки до проектів нормативно-правових актів.

Також варто відзначити окремі організації громадянського суспільства, які впливові і активні у формуванні дотичних до політики згуртованості та сфер (реформування публічного управління, економічний розвиток, якісні публічні послуги, формування демократичних інституцій, освітні та навчальні програми для публічної влади, формування активного громадянського суспільства тощо) Центр політико-правових реформ, ГО «Центр економічної стратегії», Український інститут майбутнього, ГО “Інститут Політичної Освіти”, Міжнародний фонд «Відродження”.

Медіа.

Для будь-якої державної політики важливим є її розуміння, заінтересованість і сприйняття громадянами. Формування громадської думки щодо політики згуртованості потребує активної роботи із засобами масової інформації та лідерами громадської думки на центральному, регіональному та місцевому рівнях. На даний час спостерігається достатньо низька заінтересованість медіа щодо політики згуртованості, через що її вплив на формування громадської думки є мінімальним.

Міжнародні партнери

Політика згуртованості є однією з ключових інвестиційних політик ЄС. Підготовка України до використання можливостей політики згуртованості ЄС після вступу в Європейський Союз має стати одним з ключових завдань як для України так і для міжнародних партнерів. Для ефективної реалізації цього завдання важливими є підтримка партнерів з розвитку через їхні програми та проекти, які вони реалізують в Україні. Заінтересованість та вплив більшості з них у політиці регіонального розвитку та відновлення є досить високими. Зокрема варто відзначити ключові заінтересовані сторони (проєкти/програми):

Проєкт USAID “Підвищення ефективності роботи та підзвітності органів місцевого самоврядування” (ГОВЕРЛА) – США;
Проєкт “Підтримка реформи децентралізації в Україні/Програма для України з розширення прав і можливостей на місцевому рівні, підзвітності та розвитку” (UDU/U-LEAD з Європою: фаза ІІ) – ЄС, Німеччина, Швеція, Польща, Данія, Естонія та Словенія;
Проєкт USAID “Децентралізація приносить кращі результати та ефективність” (DOBRE) – США;
Підтримка впровадження Угоди про асоціацію між Україною та ЄС фаза ІІ – ЄС;
Підтримка децентралізації в Україні – Фаза ІІ – Швеція;
Швейцарсько-український проект DECIDE – «Децентралізація для розвитку демократичної освіти» – Швейцарія;
Супровід урядових реформ в Україні (SURGe) – Канада;
Посилення стійкості громад у регіонах України – Великобританія;
Посилення відновлення в Україні на основі фактичних даних – ПРООН;
Проект екстреного відновлення та реконструкції – Японія;
Низка проєктів Програми розвитку ООН;
Інші проєкти і програми

Окремо варто відзначити важливу роль, високу заінтересованість та значний вплив ключових міжнародних фінансових організацій: Міжнародний валютний фонд, Європейський банк реконструкції та розвитку та Європейський інвестиційний банк.

Регіональний рівень

Регіональний рівень є не менш важливим для впровадження політики згуртованості, оскільки індикатором результативності її реалізації є: зменшення диспропорцій у розвитку окремих регіонів та громадах, створення однакових комфортних умов для проживання громадян на всій території України.

На регіональному рівні ключову роль і максимальний вплив мають обласна (Київська міська) державна адміністрація та обласна рада, які практично цілком і повністю відповідають за все, що відбувається на відповідній території. Для ефективного впровадження політики згуртованості важлива синергія зусиль структурних підрозділів обласної держадміністрації, які мають високу заінтересованість із відповідними комісіями обласної ради.

На цьому рівні безпосередня участь територіальних у реалізації політики є обов’язковою. Органи місцевого самоврядування є найбільш заінтересованими сторонами і їхня роль є дуже важливою. Також варто залучати до впровадження політики згуртованості агенції регіонального розвитку.

Наукові та науково-дослідні установи, приватний сектор (бізнес-середовище), громадські інституції попри їх низьку заінтересованість та мінімальний вплив, варто активніше залучати на регіональному рівні до впровадження політики.

Окрім цього, окрему увагу потрібно приділяти комунікаціям та медійному супроводу.

Висновок

Для ефективного формування і впровадження політики згуртованості в Україні, як видно із «мапи заінтересованих сторін», необхідно залучити досить велику кількість таких сторін. Їхня позиція стосовно даної політики є досить різноманітною, хоч і більша частина з них є заінтересованими, проте залишається достатня кількість сторін з нейтральною позицією, або навіть опонентами. Варто також звернути увагу на майже нульову заінтересованість та мінімальний вплив медіа, що свідчить про недостатню співпрацю із засобами масової інформації та лідерами громадської думки про важливість політики згуртованості.

На даному етапі ефективність політики згуртованості залежить від активності і взаємодії ключових суб’єктів її формування, які мають найбільший вплив та заінтересованість: Офісу Президента України, Кабінету Міністрів України, Комітету ВРУ з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування, Офісу Віце-прем’єр-міністра України з питань європейської та євроатлантичної інтеграції, Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України, Ради національної безпеки і оборони України.

Також варто активніше залучати до впровадження політики згуртованості ключових суб’єктів та учасників, як мають максимальну заінтересованість: Конгрес місцевих та регіональних влад, обласні (Київську міську) державні адміністрації, Всеукраїнські асоціації органів місцевого самоврядування; програми та проекти партнерів з розвитку; представників громадських організацій у сфері регіонального розвитку, зокрема ГО “Інститут громадянського суспільства” та Центр політико-правових реформ; окремі ЦОВВ (Державну службу статистики України, Державне агентство відновлення та розвитку інфраструктури України, Національне агентство України з питань державної служби).

Разом з тим, необхідно посилити співпрацю з кожним міністерством, центральними органами виконавчої влади, засобами масової інформації для забезпечення максимальної участі та підвищення їхньої заінтересованості, як в процесі формування так і під час реалізації політики згуртованості в Україні.

Ця аналітична записка була підготовлена ГО «Інститут громадянського суспільства» в рамках проєкту «Підтримка формування ефективної регіональної політики в контексті євроінтеграції України та воєнних викликів», та стала можливою завдяки Агентству США з міжнародного розвитку (USAID) та щирій підтримці американського народу через Проєкт USAID «ГОВЕРЛА». Зміст цієї аналітичної записки не обов’язково відображає погляди USAID та Уряду США.