Аналізуємо та обговорюємо проект оновленої Державної стратегії регіонального розвитку 2027. Частина 5. Про функціональні типи територій

Міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури України оприлюднило для громадського обговорення проєкт оновленої Державної стратегії регіонального розвитку 2027. Консультанти з регіонального розвитку підготували детальний аналіз зазначеного проєкту Стратегії та пропозиції стосовно його удосконалення, які ми пропонуємо вашій увазі.

Частина  5. Про функціональні типи територій

Поняття функціональних типів територій з`явилось при підготовці чинної Стратегії не зважаючи на те, що законом не було визначено підходу до віднесення тих чи інших територій до певного типу. Проте такий підхід відповідав потребам планування регіонального розвитку в Україні і практиці застосування таких підходів у країнах ЄС, США та Канаді.

У проекті оновленої ДСРР 2027 використання функціональних типів територій є суттєво відмінним від закладеного у чинній стратегії, тому потребує додаткового аналізу в контексті відповідності/узгодженості типів з європейськими підходами, українськими реаліями та ризиками девальвації самого територіального підходу через функціональні типи територій  при плануванні регіонального розвитку України.

При цьому варто зауважити, що оскільки на сучасному етапі ми маємо всі свої дії з формування політик та ухвалення нового законодавства розглядати через призму підготовки до набуття членства у ЄС, варто проглянути норми, що містяться у статті 174 Договору про функціонування ЄС:

«Стаття 174 З метою сприяння загальному гармонійному розвиткові Союз розробляє та провадить дії, що ведуть до зміцнення його економічної, соціальної та територіальної згуртованості. Зокрема, Союз спрямовує свою діяльність на зменшення диспропорцій між рівнями розвитку різних регіонів та відсталих регіонів, що перебувають у найменш сприятливих умовах.

Серед зазначених регіонів особливу увагу слід приділяти сільській місцевості, територіям під впливом промислової трансформації, регіонам, що страждають від суворих та постійних природних або демографічних вад, таким як регіони крайньої півночі з дуже низькою щільністю населення, а також острівним, прикордонним та гірським районам.»

Як бачимо, зі змісту приведеної статті можна зробити певні висновки:

• ЄС веде політику зміцнення власної економічної, соціальної та територіальної згуртованості;
• політика згуртованості спрямовується на зменшення диспропорцій у розвитку між регіонами;
• особлива увага спрямовується на відсталі регіони, які об’єктивно знаходяться в найменш сприятливих (несприятливих) умовах;
• у рамках регіонів окремо виділяється низка типів територій, які потребують додаткової уваги;
• прямо в договорі до таких, найбільш проблемних територій, віднесено сільські території, території під впливом промислової трансформації (старопромислові), острівні, гірські, прикордонні, а також ті, для яких характерними є суворі природні умови або дуже низька щільність населення.

Логічно, із приведеного можна побачити, що віднесення окремих територій до певного типу може відбуватися на основі характеристики їхнього стану: належність до сільських територій, прикордонних, гірських або мають іншу об’єктивну ознаку – клімат, низька щільність населення, промислова трансформація (промисловий занепад, старопромислові райони – так це називається в реальному житті).

У додатку 1 до проєкту оновленої ДСРР 2027 вказано, що для цілей стратегії визначаються такі функціональні типи територій:

1. Території відновлення
2. Регіональні полюси зростання.
3. Території з особливими умовами для розвитку:

• території з низьким рівнем соціально-економічного розвитку;
• території з міжнародними, безпековими обмеженнями;
• території з природними обмеженнями;
• території техногенних та природних катастроф;
• території, що потребують економічної реструктуризації;

4. Території сталого розвитку»

На наш погляд підхід до визначення переліку ФТТ, закладений у проєкті оновленої ДСРР є не надто логічним. Не зрозуміло, навіщо відходити від європейської термінології там, де це не є вкрай необхідним. Адже в Україні існують такі проблемні території, як сільські, прикордонні, гірські про які йдеться у ключовому договорі ЄС, а проект пропонує зовсім інші визначення, які складно прив`язати до загальновживаних у Європі термінів.

 

5.1. Території відновлення

У додатку 1 проєкту Стратегії приведено перелік територіальних громад, які віднесені до територій відновлення – 627 громад.

Якщо від загального переліку 1469 утворених територіальних громад, відняти окуповані, або ті, де ведуться бойові дії – 291 громада, то територіями відновлення визнано 53% від усіх територіальних громад України. На наш погляд це виглядає не обгрунтовано і знецінює сам статус, як такий, що можливо надає від держави певні преференції найбільш ураженим територіям. В переліку територій відновлення в однаковому статусі перебувають Есманьська селищна територіальна громада, Білопільська міська територіальна громада Сумської області – які майже щодня обстрілюються росіянами через кордон, Ізюмська міська територіальна громада, яка дуже сильно постраждала від жорстоких боїв та окупації, Бериславська міська територіальна громада Херсонської області, яка потерпає від обстрілів і втратила більшість свого населення і водночас Чопська міська територіальна громада та Ужгородська міська територіальна громада Закарпатської області, де навіть не введено комендантської години.

На наш погляд, таке тотальне віднесення до територій відновлення настільки різних громад є невиправданим і створює умови для непрозорого розподілу ресурсів між такими громадами, адже спроможність сильно уражених громад у порівнянні з тиловими громадами, які отримали приріст населення та економіки у просуванні власних інтересів є обмеженою.

До того ж варто мати на увазі, що наші європейські партнери також навряд чи зможуть віднайти для себе пояснення, чому Чоп і Ізюм в одній категорії і чому потрібно фінансувати якісь заходи «відновлення» там, де нічого не було поруйновано.

Щоб зняти ці проблеми, пропонуємо переглянути підходи до визначення «територій відновлення», і оскільки поняття «відновлення» означає відбудову, повернення до попереднього стану, не відносити до «територій відновлення» територіальні громади макрорегіонів Опори та Тилу, якщо там немає значних руйнувань, які суттєво впливають на ситуацію у громаді.

 Пропонуємо розглянути такі підходи до визначення «територій відновлення»

Максимально коректно виписати вимоги щодо віднесення певних територій до такого функціонального типу, як «території відновлення», можна на основі спільних ознак для такого типу, які випливають із п. 15) статті 1, та ч. 3 статті 11-2 Закону «Про засади державної регіональної політики», тобто необхідні умови, які можна виміряти чи оцінити.

Ознака	Вплив/руйнування			Коментар
	низький	середній	високий
На території яких відбувалися бойові дії				Якщо бойові дії були у громаді між поселеннями, руйнувань немає чи вони незначні – немає ознаки
Були тимчасово окуповані				Було окуповано частину території, руйнувань немає
Території яких зазнали руйнувань об’єктів:
критичної інфраструктури	До 10% впливу	Х	Х	За категорією впливу на частку населення
соціальної інфраструктури	До 10% впливу	Х	Х	За категорією впливу на частку населення
об’єктів житлового фонду	До 10% впливу	Х	Х	За категорією впливу на частку населення
Різке погіршення рівня соціально-економічного розвитку	До 10% гірше	30%	>50%	Порівняння здійснюється щодо стану 2021 чи середньоукраїнських показників
Значне переміщення населення до інших регіонів та/або інших держав	До 10%	11-50%	>50%	Потрібно враховувати скорочення населення взагалі, виїзд навіть у сусідню громаду. Порівняння з регіоном чи з 2021 роком
Потенційно/додатково до територій відновлення можна було б відносити ТГ з такими ознаками:
Відсутність фізичної доступності до найближчих міст і транспортних коридорів				Міст зруйнований в іншій громаді, але це закрило доступ у громаду товарів, переміщення людей тощо
Розміщення в межах 40 км від російського чи білоруського кордону				Періодичні артилерійські обстріли, загроза обстрілів

 

На підставі викладеного можна сформулювати такі вимоги, щодо визнання території «територією відновлення».

Територією відновлення у розумінні Закону «Про засади державної регіональної політики» може визнаватись:

1. Територіальна громада, територія якої  повністю чи частково знаходилась в зоні бойових дій, або перебувала під тимчасовою окупацією, або зазнала руйнувань за умови, що в результаті цього перевищено хоча б один із таких показників:

• зруйнована чи пошкоджена критична інфраструктура, що забезпечувала понад 10% жителів громади;
• зруйнована соціальна інфраструктура (освітня, медична), що забезпечувала понад 10% жителів громади відповідних категорій;
• зруйновано чи є непридатним для проживання житловий фонд, що забезпечував проживання понад 10% жителів громади;
• зруйновано чи припинено діяльність економічних суб`єктів, що забезпечували понад 20% зайнятості працездатного населення громади;
• скорочення населення в наслідок війни склало понад 20% від усього населення громади станом на 01.01.2022 року.

2. Мікрорегіон може бути віднесено до територій відновлення, за умови, що він складається з двох і більше територіальних громад, що відповідають пункту 1.

Рішення про віднесення територіальних громад та мікрорегіонів до функціонального типу «територій відновлення» приймається відповідною комісією на основі пропозицій, підготовлених Мінінфраструктури відповідно до вимог, визначених пунктами 1, 2.

При цьому комісія:

• може відмовити у віднесенні до «територій відновлення» певної громади чи мікрорегіону за наявності обґрунтованих підстав;
• не може віднести до таких територій територіальні громади чи мікрорегіони, щодо яких відсутні дані за показниками, визначеними у п.1.

5.2. Регіональні полюси зростання (РПЗ).

Регіональні полюси зростання, як функціональний тип території, у згаданому проєкті ще не пропрацьований і переліку громад, які належать до такого типу, ще не має. Проте можна спрогнозувати, що більшість потенційних РПЗ уже попали у «території відновлення», оскільки їх визначено надмірно багато. Тим паче, що РПЗ – це загалом територія яка демонструє кращу динаміку у регіоні в порівнянні з іншими громадами, а територія відновлення – це територія загалом з проблемами. Тому не може одна громада одночасно бути динамічною у розвитку і такою, що її потрібно «відновлювати».

Крім того існує ризик про віднесення до РПЗ територіальних громад, які такими не є апріорі, але можуть отримати такий статус на підставі сумнівного для цього показника – індексу податкоспроможності, без врахування інших, найбільш важливих складових. (так принаймні пропонується у проекті постанови щодо порядку визначення ФТТ)

На наш погляд слід враховувати, що регіональні полюси зростання (далі – РПЗ) це територіальні громади, які станом на зараз уже можна характеризувати, як такі, що мають кращі об`єктивні показники, ніж інші громади регіону (за винятком обласного центру), які формують значну частку ВРП регіону, мають багатогалузеву місцеву економіку, певний інноваційний потенціал і позитивно впливають на суміжні території. По суті РПЗ, це своєрідний «дублер» обласного центру, який при деякій додатковій підтримці з боку держави, може мати досить значне зростання. Таких РПЗ у області реально може бути один – три.

Виходячи з такого підходу, до РПЗ можуть бути віднесені міські територіальні громади, якщо вони відповідають таким обов’язковим критеріям:

Є міською громадою, у якій адміністративним центром є місто з населенням понад 50/(в окремих випадках 20) тисяч осіб; частка міського населення складає понад 50 %; у громаді є заклад вищої та/або фахової передвищої та/або професійної (професійно-технічної) освіти; через адміністративний центр або в безпосередній близькості до нього проходять автомобільні дороги загального користування державного значення (міжнародні та/або національні та/або регіональні) та/або знаходяться залізничні станції; галузева структура економіки територіальної громади сформована із різних видів економічної діяльності, кожен з яких представлений кількома суб’єктами господарської діяльності (крім бюджетних установ).

До таких обов`язкових інерційних показників додається необхідність відповідати принаймні ще двом з таких критеріїв, які розраховуються без врахування обласного центру: показник приросту населення є вищим середнього рівня відповідного регіону; частка власних надходжень у структурі доходів місцевого бюджету складають понад 60/50 %; розмір податку з доходів фізичних осіб у розрахунку на одну особу наявного населення є вищим ніж середній розмір показника цього регіону; кількість зареєстрованих суб’єктів малого та середнього підприємництва (з урахуванням мікропідприємництва) на 10 тис. наявного населення перевищує середній показник відповідного регіону.

Але навіть за наявності цих визначальних показників, для визначення РПЗ у різних регіонах потрібно провести відповідний територіальний аналіз, моделювання та здійснити експертне обговорення та оцінку отриманих результатів.

На малюнку 1 показано проект карти з встановленими експертним методом переліком потенційних РПЗ. Нажаль війна суттєво внесла корективи до цієї карти, тому потрібне нове моделювання.

Малюнок 1. Потенційні РПЗ в регіонах (на основі експертних досліджень 2020-21 років, підготовлено Костянтином Мезенцевим, завідувач кафедри економічної та соціальної географії Київського національного університету імені Тараса Шевченка, доктор географічних наук, професор)

Малюнок 2. Індекс податкоспроможності сільської громади

Про хибність застосування для РПЗ такого індикатора, які високий індекс податкоспроможності без прив`язки до кількості населення, ступеню урбанізації, наявності багатоукладної економіки, закладів вищої освіти, демонструє малюнок 3. Громада в Хмельницькій області, яка має найвищий індекс податкоспроможності, малу кількість населення але безперечно не може розглядатись, як РПЗ.

5.3. Території з особливими умовами для розвитку

У визначені «території з особливими умовами для розвитку» допускається досить широкий спектр «особливих умов» від гірських районів до морських островів, від прикордонних до старопромислових територій, саме тому потрібне досить чітке розмежування на ці території і в рамках власне цього поняття «території з особливими умовами для розвитку» визначити низку ФТТ, які б відповідали українським реаліям і європейським підходам.

На наш погляд перелік ФТТ, які мають «особливі умови для розвитку» (по суті обмеження для розвитку) може виглядати так: сільські території, прикордонні території у несприятливих умовах, гірські території Українських Карпат, території під впливом промислової трансформації.

 Сільські території – сільські територіальні громади, їх групи, а також частини міських територіальних громад, що знаходяться поза межами міст, на яких розміщені населенні пункти/поселення сільського типу та які характеризуються в основному малоповерховою забудовою, не є урбанізованими, населення яких зайняте переважно у сільськогосподарському виробництві та/або бюджетній сфері, або найближчому великому місті. У межах загального поняття «сільські території» може бути виділено два самостійних підтипи – приміські сільські територій/сільські території з сильним міським впливом та сільські території у несприятливих умовах.

 Сільські території у несприятливих умовах – групи сільських територіальних громад, сільські територіальні громади або частини міських територіальних громад, що одночасно мають такі характеристики – щільність сільського населення нижча 15 осіб на кв. км, відстань до найближчих міст з населенням більше 50 тис. осіб понад 30 хвилин на автомобілі (орієнтовно 40 км автомобільними дорогами з твердим покриттям), чисельність населення за останні 10 років скоротилася більш як на 30 відсотків. Ці показники є максимально об`єктивними і вимірюваними. Правда і тут необхідне моделювання.

 Прикордонні території у несприятливих умовах

Прикордонні території у несприятливих умовах – мікрорегіони, територіальні громади, розташовані біля кордону з державами, відносини з якими передбачають додатковий рівень безпеки державного кордону, обмеження руху товарів та людей, що стримує розвиток місцевої економіки та залучення інвестицій (Російська Федерація, Республіка Білорусь, Придністров’я Республіки Молдова) у межах 30-кілометрової доступності від кордону.

Примітка: У зв`язку з неможливістю спрогнозувати дату завершення війни з рф та звільнення всіх окупованих територій, виглядає доцільним поширити статус «прикордонних територій у несприятливих умовах» на територіальні громади, що знаходяться/будуть знаходитись  вздовж  лінії фронту  між Україною та РФ в межах суверенної української території.

 Гірські території Українських Карпат

Гірські території Українських Карпат  – територіальні громади, які розташовані у гірській місцевості і до складу яких входить щонайменше один населений пункт, якому надано статус гірського відповідно до Закону України “Про статус гірських населених пунктів в Україні”;

 Території під впливом промислової трансформації

Території під впливом промислової трансформації/старопромислові території[1] – територіальні громади, розвиток яких пов’язаний з одним/кількох підприємств однієї виробничої функції, які віднесені до центрів вугледобування, видобування рудної і нерудної сировини, хімічної і нафтопереробної промисловості, яка занепадає, що стимулює активні депопуляційні процеси, погіршення умов навколишнього природного середовища, низької зайнятості населення;

Територіальна громада може бути віднесено до територій  під впливом промислової трансформації за умов: у територіальній громаді розташовано підприємство (кілька), яке визначає або визначало в минулому (останні 5 років) її економічну спеціалізацію, яке припинило свою діяльність або є в стадії закриття (банкрутства), що спричинило масове безробіття; рівень безробіття та рівень довготривалого безробіття протягом 3/5 років зростають темпами, які перевищують середні по регіону; протягом 5 років зростають від’ємне сальдо міграції, від’ємний природний приріст населення.

5.4. Території сталого розвитку

На наш погляд, поняття «території сталого розвитку» потрапило у закон випадково, без обґрунтування і має бути вилучене. Територій сталого розвитку ще не має ніде, навіть у країнах, які уже багато років намагаються розвиватись на принципах сталого розвитку.

 

Проміжний висновок:

Встановлені у проєкті оновленої в ДСРР 2027 підходи щодо переліку ФТТ без їх попереднього моделювання не є прийнятними. Адже хибне визначення таких територій неминуче призведе до неефективності використання інструментів їх державної підтримки та стимулювання, дискредитуватиме саму ідею застосування такого підходу до стратегічного планування.

Пропонуємо провести додаткові обговорення підходів щодо визначення різних типів ФТТ на основі врахування європейського законодавства та реально існуючих в Україні функціональних типів територій за спільними ознаками. Після такого обговорення та визначення експертним методом показників, які визначають належність території до певного типу, потрібно провести моделювання, внести необхідні уточнення і лише після цього включати переліки територіальних громад, що належать до певного типу ФТТ у Стратегію.

[1] Ще можлива така назва: територія, що підлягає економічній реструктуризації