DNSH, просторове планування та Green Deal у політиці згуртованості ЄС: висновки для адаптації українського законодавства

Про цю записку. Записка стисло фіксує неузгодженість між українською та європейською логікою просторового планування й екологічного критерію DNSH і подає операційні пропозиції. Норму ЄС викладено нейтрально; проєкцію на Україну винесено в блоки «Коментар (для України)». Пропозиції оформлено як дослідницьку модель рядків Матриці відповідності (сфера II) – прямий вхід у GAP-етап. Реквізити актів ЄС звірено за EUR-Lex; реквізити норм України – предмет звірки на етапі наповнення Матриці.

Резюме

1. У політиці згуртованості ЄС просторове планування, екологічні вимоги та фінансування працюють як одна з’єднана система, а не поряд одне з одним. Кошти фондів спрямовуються згідно узгодженого бачення території, а не за певними галузями; DNSH діє як умова допуску до фінансування, а не як перевірка вже після ухвалення рішення.
2. Україна працює у зворотній послідовності: кошти розподіляються за галузевою логікою, а просторовий і екологічний ефект рішень оцінюється (якщо оцінюється) уже після того, як рішення сформульоване. Три регуляторні рівні – регіональна стратегія, містобудівна документація та екологічні обмеження – існують паралельно, без обов’язкового механізму взаємної звірки.
3. Головна проблема – не брак окремих норм, а брак зв’язку між ними. DNSH, як обов’язкового критерію містобудівного погодження, немає; СЕО вимагають широко, але вона діє як окрема паралельна вимога, а не як інтегрований крок.
4. Якщо перенести DNSH, не розбудувавши водночас спроможність громад і регіонів, цей критерій перетвориться на формальну вимогу. Це, зокрема, підтверджує і європейський, і польський досвід.
5. Пропозиції (1–5) оформлено як дослідницьку модель рядків Матриці відповідності (сфера II).

1. Проблема

Генеральний план міста, стратегія розвитку громади довкола нього і схема землеустрою на тій самій території можуть існувати одночасно, суперечити одне одному – і жоден орган влади не зобов’язаний це помітити. Проблема не в кількості документів, а у відсутності спільної рамки, яка змушувала б їх узгоджуватися.

Рішення, ухвалене за галузевою логікою (де прокласти дорогу, де розмістити виробництво, які території віддати під забудову), може посилювати територіальні диспропорції або завдавати екологічної шкоди – і на етапі ухвалення цього ніхто не зобов’язаний побачити. Рух до фондів згуртованості ЄС передбачає, що українські процедури будуть сумісні з європейськими; просторове планування та DNSH – саме той шар, де несумісність найглибша.

2. Європейський орієнтир

У логіці Спільного регламенту фондів – Regulation (EU) 2021/1060 (CPR) – фінансування прив’язується до територіального бачення, а не до галузі. Стратегічно це закріплено в Територіальному порядку денному 2030 (Territorial Agenda 2030, грудень 2020 р.), а на рівні інструмента – в інтегрованих територіальних інвестиціях (ITI), що поєднують кошти різних фондів під одну стратегію території.

Принцип DNSH (Do No Significant Harm) закріплено в CPR (ст. 9(4) і мотив 10, який відсилає до ст. 17 Регламенту про таксономію 2020/852) як умову допуску до фінансування: перевірку проводять до виділення коштів, а не після завдання шкоди. DNSH спирається на наявне екологічне право ЄС (директиви Natura 2000, оцінки впливу) і зшиває його в єдиний критерій.

3. Українська неузгодженість: три відомства, три мови

Формально всі три регуляторні рівні існують, і жоден сам по собі не суперечить підходам ЄС:

• Закон «Про засади державної регіональної політики» – рамка стратегічного розвитку територій;
• Закон «Про регулювання містобудівної діяльності» – що і де можна будувати;
• земельне й природоохоронне законодавство – де будувати не можна.

Проблема – у відсутності обов’язкового механізму взаємної звірки між ними. DNSH як обов’язкового критерію містобудівного погодження в українському праві немає: перевірка на незавдання істотної шкоди не закладена як умова затвердження містобудівної документації чи інвестпроєкту.

Коментар (для України). Процедури оцінки впливу на довкілля (ОВД) та стратегічної екологічної оцінки (СЕО) існують і формально відповідають аналогам ЄС. Проблема – де вони перебувають у логіці рішення: перевіряють готовий проєкт, замість визначати наперед, яке рішення на цій території припустиме. DNSH у CPR працює за другим сценарієм – і цього шару в українській архітектурі бракує.

4. СЕО: та сама вада на конкретному прикладі

В ЄС стратегічна екологічна оцінка (СЕО, Директива 2001/42/EC) стосується планів і програм і проводиться під час їх підготовки та до ухвалення – тобто діє ex ante, впливаючи на зміст рішення, поки воно формується. Показово, що плани й програми, які й так проходили оцінку в межах програмного циклу фондів, були виведені з-під дії СЕО-директиви: екологічна оцінка й фінансове програмування свідомо не дублюються.

Коментар (для України). В Україні СЕО вимагається широко – фактично як універсальна процедура, що додається до стратегічних і планувальних документів. Формально це відповідає директиві, але роль спотворено: СЕО діє як окрема паралельна вимога «до всього», а не як інтегрований крок, зчеплений із просторовим баченням і DNSH, і без механізму, що виключав би дублювання оцінок. Це спостереження команди; воно потребує підтвердження на етапі наповнення Матриці.

5. Законодавчі пропозиції

Пропозиції сформульовано операційно й оформлено як дослідницьку модель рядків Матриці (сфера II). Реквізити норм України звіряються в чинних редакціях на етапі наповнення.

Пропозиція 1. DNSH як обов’язковий критерій містобудівного погодження

Внести до Закону «Про регулювання містобудівної діяльності» норму, що закріплює перевірку на незавдання істотної шкоди екологічним цілям, як обов’язкову умову затвердження містобудівної документації та погодження інвестиційних проєктів – на вході, а не як наступну експертизу готового рішення.

Пропозиція 2. Механізм взаємної звірки трьох рівнів планування

Закріпити обов’язкову процедуру узгодження між регіональною стратегією, містобудівною документацією та екологічними обмеженнями – так, щоб пріоритети одного рівня не могли затверджуватися без перевірки на сумісність з іншими.

Пропозиція 3. Просторове бачення як рамка для фінансування

У профільному законодавстві та в підготовці ДСРР 2028–2034 закласти принцип, за яким фінансування регіонального розвитку прив’язується до узгодженого просторового бачення території (за логікою ITI), а не лише до галузевих програм.

Пропозиція 4. СЕО як інтегрований крок, а не паралельна вимога

Переглянути роль СЕО: вбудувати її в єдину процедуру підготовки стратегічних і планувальних рішень, з’єднавши з просторовим баченням і майбутнім DNSH-критерієм, і усунути дублювання з іншими оцінками. Мета – щоб СЕО впливала на зміст рішення на етапі його формування, а не додавалася як окрема формальна вимога.

Пропозиція 5. Спроможність як умова, а не наслідок

Будь-яке впровадження DNSH супроводити заходами з розбудови спроможності громад і регіонів його застосовувати (методики, типові рішення, навчання, консультативна підтримка). Ця пропозиція має інституційний та імплементаційний характер і доповнює нормативні зміни 1–4.

6. Очікуваний ефект

Ухвалення пропозицій закриває не окрему прогалину, а системну неузгодженість: перетворює паралельні регуляторні рівні на зв’язну систему, у якій просторовий та екологічний ефект рішень враховується до їх ухвалення. Для громад це передбачувані правила гри й менший ризик взаємно суперечливих документів на одній території; для держави – сумісність процедур з вимогами фондів згуртованості ЄС.

Вимірюваний результат для наступних етапів: пропозиції 1–5 переносяться в Матрицю відповідності як діагностовані розриви сфери II з визначеним типом і конкретною зміною, і далі – у нормопроєктувальний етап.

Оформлено за структурою Матриці. Реквізити норм України – предмет звірки на етапі наповнення.

Додаток. Дослідницька модель рядків Матриці відповідності (сфера II): http://www.csi.org.ua/wp-content/uploads/2026/09/20-09-zapyska_dnsh-bb-lya-dodatok.pdf 

Цей матеріал створено у рамках реалізації проєкту «Політика згуртованості в Україні: крок на зустріч з Європейським Союзом», який здійснюється ГО «Інститут громадянського суспільства» за підтримки Європейського Союзу та Міжнародного фонду «Відродження» в рамках спільної ініціативи «Вступаємо в ЄС разом». Зміст цього матеріалу представляє позицію авторів і не обов’язково відображає позицію Європейського Союзу та Міжнародного фонду «Відродження».