Розвиток земельного законодавства в Україні 1990-2011 роки.
Дата: 30.01.2012
І. Історія розвитку земельного законодавства на прикладі земельних кодексів.
Історія розвитку земельного права незалежної України розпочинається з оприлюднення намірів влади провести земельну реформу, які було затверджено Постановою Верховної Ради України з цього питання від 18 грудня 1990 р.
У цій Постанові підкреслювалося, що земельна реформа є складовою частиною економічної реформи, здійснюваної в Україні у зв’язку з переходом економіки держави до ринкових відносин. Завданням цієї реформи є перерозподіл земель з одночасною передачею їх у приватну та колективну власність, а також у користування підприємствам, установам і організаціям з метою створення умов для рівноправного розвитку різних форм господарювання на землі, формування багатоукладної економіки, раціонального використання й охорони земель.
Для впровадження необхідних положень щодо правового забезпечення реформування і вдосконалення характеру земельного устрою того ж 18 грудня 1990 р. був прийнятий Земельний кодекс України. Проте розвиток суспільних відносин, вимоги державного будівництва зумовили суттєве оновлення його змісту.
Через трохи більше ніж рік Верховна Рада України ухвалює новий Земельний кодекс (Закон від 13 березня 1992 р. №2196-ХІІ).
Завданням оновленого Земельного кодексу (далі – ЗК) було регулювання земельних відносин з метою створення умов для національного використання й охорони земель, рівноправного розвитку всіх форм власності на землю і господарювання, збереження та відтворення родючості ґрунтів, поліпшення природного середовища, охорони прав громадян, підприємств, установ і організацій на землю.
ЗК поділяв усі землі України за критерієм їх цільового призначення на сім категорій:
– землі сільськогосподарського призначення;
– землі населених пунктів;
– землі промисловості, транспорту, зв’язку, оборони та іншого призначення;
– землі природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення;
– землі лісового фонду;
– землі водного фонду;
– землі запасу.
Розпоряджалися цими землями Ради: сільські, селищні, міські, районні, обласні, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Верховна Рада України.
ЗК закріплював три форми власності на землю: приватну, колективну, державну. Всі форми були рівноправними.
Того ж 13 березня 1992 року Верховна Рада України приймає дві постанови. Першу, „Про прискорення земельної реформи та приватизацію землі” № 2200-XII. В преамбулі цієї постанови зазначалося: „Відповідно до Постанови Верховної Ради Української РСР від 18.12.1990 р. “Про земельну реформу” виконано певний обсяг робіт по перерозподілу земель. Однак через відсутність належної координації контролю з боку державних органів за ходом реформи, несвоєчасне вирішення ряду організаційних і правових питань реформування земельних відносин реалізація земельної реформи стримується, її темпи залишаються незадовільними. Поруч з цим, пунктом третім Постанови на Кабінет Міністрів України, Уряд Республіки Крим, обласні, Київську і Севастопольську міські Ради було покладено обов’язок розробити і затвердити до 01.06.1992 р. відповідно державну, республіканську, обласну (міську) програми земельної реформи на 1992-1995 роки. В цих програмах мали передбачатися на кожний рік заходи щодо організаційно-правового, кадрового, наукового, матеріально-технічного забезпечення земельної реформи, розрахунки необхідних для здійснення реформи коштів і джерела їх покриття (не було виконано).
Друга постанова мала назву „Про форми державних актів на право власності на землю і право постійного користування землею” № 2201-XII. Відповідно до цієї постанови право колективної та приватної власності на землю, а також право постійного користування землею посвідчувалися державними актами. Організація виготовлення бланків державних актів і забезпечення ними місцевих Рад покладалися на Кабінет Міністрів України. Згодом „дефіцит” бланків призведе до суттєвого затягування процесу видачі державних актів, а відсутність у них кадастрового номеру земельної ділянки у її власників чи спадкоємців виникнуть проблеми при відчуженні чи оформленні переходу права власності.
З метою забезпечення Рад, зацікавлених юридичних, фізичних осіб вірогідними необхідними відомостями про природний, господарський стан та правовий режим земель починає формуватися державний земельний кадастр, який отримає своє законодавче оформлення лише через 9 років (Закон від 07.07.2011 р. №3613-VI).
Об’єктом державної власності стали всі землі за винятком тих земель, які передані у колективну та приватну власність.
Суб’єктами права державної власності виступали Ради: Верховна Рада України – на землі загальнодержавної власності, обласні, районні, міські, селищні і сільські Ради – на землі в межах своїх територій (за винятком земель загальнодержавної власності).
Землі державної власності передавалися як у колективну, так і у приватну власність. Разом з тим ст. 4 ЗК містила перелік земель, які не підлягають передачі ні у приватну, ні у колективну власність.
Кодекс регулював право колективної власності на землю. Суб’єктами цього права могли виступати: колективні сільськогосподарські підприємства; сільськогосподарські кооперативи; садівницькі товариства; сільськогосподарські акціонерні товариства. Суб’єкти права колективної власності здійснюють розпорядження власними земельними ділянками за рішенням вищого органу управління – загальних зборів.
У колективну власність земля передавалась безоплатно. Передача земельних ділянок у колективну власність здійснювалась тими Радами, на території яких розташовані земельні ділянки.
Члени суб’єктів колективної власності (за винятком членів садівницьких товариств) мали право у разі виходу одержати свою частку землі в натурі (паювання). Порядок паювання землі регулювався Указом Президента України від 08.08.95 р. № 720/ 95 “Про порядок паювання земель, переданих у колективну власність сільськогосподарським підприємствам і організаціям”. Згідно з Указом паювання землі проводилося як під час членства, так і в разі виходу з членства колективного суб’єкта. Паювання без виходу з членства здійснювалося без виділення паю в натурі, а при виході з членства – з виділенням земельної ділянки в натурі (на місцевості). У першому випадку документом, що посвідчував право на частку був сертифікат, а в другому – державний акт на право приватної власності на земельну ділянку. Не зважаючи на ту обставину, що Указ приймався з метою забезпечення реалізації невідкладних заходів щодо прискорення земельної реформи у сфері сільськогосподарського виробництва, процес паювання не був окреслений часовими межами. Це призвело до того, що документальне закріплення наслідків розпаювання з подальшими виготовленням та видачею держактів для більшості селян затягнулася на тривалий час (від 2 до 5 років).
Право на земельну частку кожний член міг передавати за спадком згідно із законодавством, але з урахуванням вимог статуту суб’єкта колективної власності. У разі продажу частки пріоритетне право на її придбання належало іншим співвласникам.
Суб’єктами права на одержання земельних ділянок у приватну власність були громадяни України. Іноземцям та особам без громадянства земельні ділянки у власність не передавалися.
Передача земельних ділянок громадянам України проводилася радами, на території яких розташовані земельні ділянки.
Закріплювалось два види користування землею: постійне і тимчасове. Тимчасове землекористування, у свою чергу, поділяється на короткострокове – до трьох років і довгострокове – від трьох до 25 років. Постійним вважалося землекористування без заздалегідь встановленого строку.
Як у постійне, так і в тимчасове користування землі надавалися із земель, що перебували у державній власності, радами, на території яких розташовані земельні ділянки.
Щодо земель, які перебували у колективній і приватній власності, то власники цієї землі могли передавати її у тимчасове користування за цивільно-правовим договором таким суб’єктам і для таких потреб:
– громадянам України для городництва, сінокосіння і випасання худоби;
– підприємствам, установам, організаціям для несільськогосподарських потреб.
Умови оренди землі, конкретні строки та розмір орендної плати визначалися договором оренди між орендодавцем і орендарем. Після закінчення передбаченого договором строку орендар мав переважне право на поновлення договору оренди. Якщо предметом оренди були земельні ділянки сільськогосподарського призначення, то орендарі мали переважне право на одержання цих ділянок у власність. Однак це не стосувалося орендарів: спільних підприємств; міжнародних об’єднань і організацій з участю українських та іноземних юридичних і фізичних осіб; підприємств, що повністю належать іноземним інвесторам; іноземних держав; міжнародних організацій; іноземних юридичних осіб та фізичних осіб без громадянства.
Державне управління в галузі використання та охорони земель покладалося на Кабінет Міністрів України, Уряд Автономної Республіки Крим, місцеві ради і місцеві державні адміністрації, Державний комітет України по земельних ресурсах та його органи й
Кодекс обмежував право власників земельних ділянок, переданих їм радами у власність щодо розпорядження цими земельними ділянками: вони протягом 6 років не могли будь-яким способом відчужувати ці земельні ділянки за винятком передачі їх у спадщину, або відчуження раді на тих же умовах, на яких ця земля була передана власникам. Власник мав право за наявності поважних причин, звернутися до суду з позовом про скорочення цього шестирічного строку.
Громадянам України у приватну власність могли передаватися землі із земель запасу та із земель, що були раніше їм надані. Для одержання у власність земельних ділянок із земель запасу громадяни подавали заяву до сільської, селищної, міської Ради за місцем розташування земельної ділянки, у якій вказували бажаний розмір та місцезнаходження ділянки, мету її використання, склад своєї сім’ї. Якщо Рада погоджувалася на передачу земельної ділянки у власність громадянину, то вона замовляла землевпорядній організації проект відведення земельної ділянки, який погоджувався з відповідними органами (природоохоронними, архітектури, санітарними, землевпорядними) та сільською чи селищною Радою. Рішення про передачу земельної ділянки із земель запасу у власність громадянина приймала районна (міська) Рада.
Рішення про передачу громадянам у власність тих земельних ділянок, які раніше були надані їм у користування, приймалося сільською (селищною) Радою за місцем розташування земельної ділянки на підставі заяви громадянина про бажаний розмір земельної ділянки, мету та місцезнаходження.
Заяви громадян вирішувалися в місячний строк. Для цих цілей громадянам безоплатно передавалися у власність земельні ділянки один раз, про що Радою робилася відмітка у паспорті громадянина.
Колективним сільгосппідприємствам, сільгоспкооперативам та сільськогосподарським акціонерним товариствам земельні ділянки передавалися у колективну власність сільськими (селищними) Радами за місцем розташування земельної ділянки.
Земельні ділянки, які перебували у приватній або колективній власності, могли бути придбані за договором купівлі-продажу. Такий договір підлягав обов’язковому нотаріальному посвідченню і наступній реєстрації у сільській, селищній, міській Раді, на території якої розташована земельна ділянка.
Земельні ділянки для ведення селянського (фермерського) господарства понад площу, яка передавалася безоплатно, могла бути придбана громадянами у місцевих Рад за їх рішенням, на підставі якого укладався договір купівлі-продажу, котрий підлягав обов’язковому нотаріальному посвідченню.
Договір купівлі-продажу був підставою для видачі державного акта на право власності на земельну ділянку.
ЗК визначав повноваження кожної ланки Рад щодо надання земельних ділянок у користування. Сільські, селищні, міські Ради надавали земельні ділянки у межах відповідно села, селища, міста для будь-яких потреб із земель сіл, селищ, міст.
Сільські і селищні Ради надавали земельні ділянки із земель поза межами сіл, селищ для: будівництва шкіл, лікарень, об’єктів сфери послуг; сільгоспвикористання; ведення селянського (фермерського) господарства; особистого підсобного господарства; індивідуального житлового, дачного і гаражного будівництва; індивідуального і колективного садівництва, городництва, сінокосіння і випасання худоби; традиційних народних промислів.
Районні і міські (з районним поділом) Ради надавали земельні ділянки тільки поза межами населених пунктів: із земель запасу – для сільгоспвикористання; із земель лісового і водного фондів – для ведення лісового і водного господарства; для ведення селянського (фермерського) господарства – у випадку, коли сільська або селищна Рада відмовила у наданні такої ділянки.
Обласні Ради надавали земельні ділянки також лише із земель поза межами населених пунктів для: будівництва шляхів, ліній електропередачі і зв’язку, трубопроводів; осушувальних і зрошувальних каналів та інших лінійних споруд; в інших випадках за винятком тих, коли земля надається сільськими, селищними, міськими Радами та Верховною Радою України.
Верховна Рада України надавала земельні ділянки в тих випадках, коли для вилучення цих земель встановлено особливий порядок.
ЗК встановлював пріоритетність надання земель для сільськогосподарських потреб. Віднесення земель до придатних для таких потреб проводилося за даними державного кадастру.
Встановлювалося, що для несільськогосподарських потреб надаються землі, як правило, не придатні для ведення сільського господарства.
Встановлювалися й підстави припинення права користування земельною ділянкою. Такими підставами були: добровільна відмова від земельної ділянки, закінчення строку, на який було надано земельну ділянку; припинення діяльності підприємства, установи, організації чи селянського (фермерського) господарства; систематична несплата у встановлені строки земельного податку чи орендної плати; нераціональне використання земельної ділянки; використання землі не за цільовим призначенням; невикористання протягом одного року земельної ділянки, наданої для сільгоспвиробництва, і протягом двох років – для несільськогосподарських потреб; вилучення земель в порядку, встановленому законом; використання земельної ділянки способами, які призводять до зниження якості землі.
Припинення права користування землею проводилося відповідними Радами, а в окремих випадках, при незгоді землекористувача, – в судовому порядку.
Кодекс регулював й питання вилучення (викупу) земель. Так, вилучення (викуп) могло мати місце, по-перше, за згодою власника (землекористувача) і, по-друге, з метою передачі землі у власність або надання у користування. Про вилучення (викуп) земельної ділянки відповідна Рада приймає рішення.
Поруч з цим, ЗК встановлював платність користування землею. І власники землі, і землекористувачі були зобов’язані щорічно сплачувати плату за землю у вигляді земельного податку або орендної плати. Плата була диференційованою залежно від якості земельної ділянки, її місцезнаходження, виходячи з кадастрової оцінки земель. Верховна Рада України встановлювала ставки земельного податку, порядок оподаткування, а також граничні розміри орендної плати за договором оренди. Плата за землю надходила до бюджетів тих сільських, селищних, міських Рад, на території яких знаходилися земельні ділянки.
ЗК визначав категорії фізичних та юридичних осіб, які звільнялися від плати за землю, а також визначав й права і обов’язки власників землі та землекористувачів, захист і гарантії їх прав. Вони мали право самостійно господарювати на землі, використовувати у встановленому порядку для потреб господарства наявні на земельній ділянці загальнопоширені корисні копалини, торф, лісові угіддя, водні об’єкти; зводити будівлі і споруди за погодженням із сільською, селищною, міською Радою, а на орендованих ділянках – і за погодженням з районною Радою, іншим орендодавцем; мали право власності на посіви і посадки сільгоспкультур і насаджень, вироблену сільськогосподарську продукцію і доходи від її реалізації та ін. Громадянин України, якому земельна ділянка належала на праві приватної власності, міг укладати договір застави з кредитною установою.
Власники земельних ділянок і землекористувачі були зобов’язані використовувати землю за цільовим призначенням та дотримувати умов її надання; ефективно використовувати землю, дотримувати природоохоронної технології виробництва, здійснювати встановлені заходи по охороні земель; своєчасно сплачувати земельний податок або орендну плату за землю; не порушувати права власників інших земельних ділянок і землекористувачів; додержуватися правил добросусідства (дозволяти власникам і користувачам земельних ділянок прохід до доріг загального користування, не чинити перешкод у проведенні до суміжної земельної ділянки необхідних комунікацій, вживати заходів щодо недопущення можливості стоку дощових і стічних вод, проникнення отрутохімікатів та мінеральних добрив на суміжну земельну ділянку) тощо.
Кодекс встановлював, що громадяни, яким жилий будинок, господарські будівлі та споруди і земельна ділянка належать на праві спільної суміжної власності, користуються і розпоряджаються земельною ділянкою спільно. Якщо названі об’єкти належали громадянам на праві спільної часткової власності, то використання і розпорядження земельною ділянкою визначалися співвласниками цих об’єктів пропорційно їх часткам у спільній власності. У разі недосягнення співвласниками згоди спір вирішувався судом.
Охоронялися й права власників земельних ділянок і землекористувачів. Звернення стягнення на земельну ділянку по боргових зобов’язаннях власника могло мати місце лише за рішенням суду і тільки за умови відсутності у боржника іншого майна, на яке згідно із законодавством могло бути звернено стягнення. Однак, якщо землевласником був громадянин, то звернення стягнення на земельну ділянку могло бути лише в одному випадку – коли земельна ділянка виступала предметом застави.
Спори про розмежування території сіл, селищ, міст, районів, областей вирішувалися вищестоящою Радою.
Спори з приводу суміжного землекористування: додержання меж, правил добросусідства (зокрема, щодо обов’язку власника або землекористувача дозволити власникам або землекористувачам сусідньої ділянки прохід до доріг загального користування для спорудження на суміжній ділянці необхідних комунікацій, вжиття заходів до недопущення можливості стоку дощових і стічних вод, проникнення отрутохімікатів та мінеральних добрив на суміжну ділянку тощо) розглядаються обраною відповідною Радою узгоджувальною комісією, а при недосягненні згоди – судом. Земельні спори між юридичними особами розглядали існуючі на той час арбітражні суди.
Підводячи підсумок, варто зазначити наступне: Земельний кодекс України 1992 р. виконував функцію регулювання земельних правовідносин в галузі використання та охорони земель. Однак, кодекс не зміг відіграти ролі основного земельного закону України, оскільки після прийняття Конституції України у 1996 р., і відповідно до неї ухвалених інших законів України та указів Президента України для регулювання земельних відносин, його положення в багатьох випадках не узгоджувалися з пізніше прийнятими законами і кодексами України та, власне, і реальним станом розвитку суспільства.
Розбіжність у часі при прийнятті цих актів та суб’єктів нормотворчості, наявність значної кількості нормативно-правових актів із земельних питань зумовили необхідність їх упорядкування, погодження, усунення протиріч, тобто систематизацію.
На той час сформувалося декілька поглядів щодо шляхів систематизації земельного законодавства. Серед них можна виділити такі.
Перший. Були пропозиції щодо доцільності внесення змін до Земельного кодексу України. Цю ідею навіть намагалися реалізувати на практиці, коли Уряд 02.06.1998 р. вніс проект змін і доповнень до Земельного кодексу. Проте, постановою Верховної Ради України “Про відхилення деяких законопроектів, винесених на розгляд Верховної Ради України” від 01.12.1998 р. № 279, цей законопроект було відхилено. Підставою для такого рішення виявилося те, що проект не відповідав принципам кодифікації законодавства, оскільки деякі статті були викладені у вигляді інструкцій та закріплювали цілі групи правових норм (а це значно ускладнювало користування таким документом). Інші статті суперечили Законам України “Про господарські товариства”, “Про підприємництво”, “Про транспорт”, Лісовому і Водному кодексам та кодексу України “Про надра”. За цим законопроектом Київська і Севастопольська міські ради були позбавлені прав на землю на території своїх міст. Крім того, у цьому документі допускалися прогалини в регулюванні земельних правовідносин та містилася низка відсилочних норм. Окрім цього, законопроект мав вади на той час чинного Земельного кодексу, який містив положення, розраховані на короткий період застосування, тоді як кодекс повинен визначати розвиток земельних відносин у країні на далеку перспективу.
Другий. Пропонувалося розробити і прийняти комплексний кодифікований акт, який “увібрав би найкращі традиції минулого, використав позитивний досвід сучасного та запропонував би найефективніші форми регулювання земельних правовідносин”. Таким актом, на думку авторів, міг би стати Кодекс законів України про землю, норми якого повинні мати пряму дію. Цей акт повинен бути самодостатнім у сфері регулювання земельних правовідносин без доповнення його різними підзаконними актами (інструкції, положення тощо). Пропонувалося створити кодекс як особливу форму законодавчого акта, що включав би зібрання законів, які містили б норми, спрямовані на врегулювання найбільш сталих земельних відносин.
Цим документом передбачалося врегулювати всі можливі відносини щодо землі як матеріальної основи суверенітету й територіальної цілісності держави, основного засобу виробництва в галузях господарювання, системи розселення, шляхової мережі тощо. Пропонувалося закріпити систему норм, які передбачали б різні процедури врегулювання можливих земельних конфліктів, захисту земельних прав громадян, інтересів держави та юридичних осіб.
На думку його авторів, із прийняттям такого акта мав бути не тільки завершений кодифікаційний процес у сфері регулювання земельних відносин і створення законодавчої бази, адаптованої до основних принципів та норм міжнародного права з урахуванням основних проблем аграрної політики держави, а й розв’язано низку інших важливих проблем.
Дискусії тривали, а нагальність потреби правового регулювання земельних відносин відповідно до вимог Основного Закону зумовлювали розробку і прийняття нового Земельного кодексу.
Враховуючи це, Верховна Рада Україна 11 січня 2000 р. в постанові “Про виконання земельного законодавства при реформуванні аграрного сектора економіки” доручила Кабінету Міністрів України до 30 квітня 2000 р. внести на розгляд Верховної Ради України проект нового Земельного кодексу України.
На виконання вищевказаної постанови Верховної Ради України провідними науковцями й фахівцями України в галузі земельних відносин у надзвичайно стислі строки було здійснено підготовку нового Земельного кодексу України та внесено його Урядом до законодавчого органу 24.05.2000 р. Майже через півтора року Україна отримала новий Земельний кодекс (25 жовтня 2001 р.).
Уведення його в дію практично зняли маже усі запитання щодо невідповідності земельного законодавства Конституції України та значною мірою поклало край хаосу в земельних правовідносинах.
Остання редакція Земельного кодексу, яка досі залишається чинною, дозволяє визначити: мету і завдання державної політики у сфері регулювання відносин при використанні та охороні земель; принципи формування земельних відносин; співвідношення земельного законодавства із законодавством інших галузей права, в першу чергу із цивільним; земельні права, їх обмеження, гарантії, підстави і порядок вилучення земельних ділянок, встановлення сервітутів; основи державної політики по регулюванню охорони земель та управлінню земельними ресурсами; органи, уповноважені приймати рішення у сфері землекористування; законодавче регулювання окремих категорій земель, повноваження органів місцевого самоврядування в регулюванні земельних відносин.
Чинний Земельний кодекс базується на таких принципових положеннях:
– земля розглядається не тільки як об’єкт права власності (об’єкт нерухомості), а й одночасно як природний ресурс, як об’єкт господарювання, в ряді випадків – як основний засіб виробництва;
– містить досить чітке і співрозмірне розмежування повноважень у галузі регулювання земельних відносин та управління земельними ресурсами між центром і регіонами;
– визначає конкретний перелік випадків, способів перерозподілу і наслідків втручання держави у реалізацію прав громадян та юридичних осіб щодо вільного володіння й розпорядження землею, якщо це не завдає шкоди довкіллю й не порушує прав та законних інтересів інших осіб;
– містить перелік земель, що не підлягають ні за яких обставин передачі у приватну власність;
– передбачає випадки і порядок примусового припинення прав на землю (примусовий викуп, конфіскація), якщо це викликано суспільними потребами або земельна ділянка використовується з порушенням законодавства чи способами, які призводять до деградації земель, погіршення довкілля;
– встановлює досить детальний і зрозумілий механізм купівлі-продажу земельних ділянок державної та комунальної власності, здійснення і захист земельних прав, регулює питання управління та розпорядження землями, що знаходяться в державній, комунальній або приватній власності;
На відміну від старої редакції Земельного кодексу, нова редакція виписує багато нового, зокрема, в ньому передбачені:
– поряд із цільовим призначенням земель поняття “дозволеного використання земельної ділянки”;
– комунальна власність і власність юридичних осіб;
– сервітути та обмеження, а згодом й емфітевзис та суперфіцій;
– детальний і зрозумілий порядок здійснення угод по землі;
– конкурси та аукціони;
– застава земельних ділянок;
– планування і територіальне зонування земель;
– спільна власність на землю;
– управління земельними ресурсами.
Враховуючи вітчизняний і зарубіжний досвід розвитку земельного законодавства, у Земельному кодексі висвітлено співвідношення прав індивіда та прав суспільства (в особі держави), цивільного і земельного права, сучасної дії проблем урбанізації, екології на земельні відносини.
Центральне місце у системі земельного права займає питання про права власності на землю. Після прийняття Конституції України ключовими в земельній політиці залишаються питання структури власності на землю. Основним принципом, який визначає напрями земельного реформування, є скасування монополії власності держави на землю і встановлення багатосуб’єктності права власності на даний об’єкт природи.
Кодексом передбачено, що державна власність на землю повинна використовуватися з метою розв’язання екологічних проблем, забезпечення балансу державних, суспільних, громадських (територіальних утворень громадян) та приватних інтересів. Суб’єктом права державної власності на землю виступає держава в особі уповноважених органів. Згідно з Конституцією України – це Кабінет Міністрів України і відповідні виконавчі органи. Український народ як соціально-політичний суб’єкт у правовому аспекті не є суб’єктом власності на землю.
Держава як власник землі має забезпечувати через земельне, природоохоронне та інше законодавство її належну охорону з метою поєднання інтересів усіх соціальних суб’єктів, а також раціональне й ефективне використання земель державної власності, екологічну рівновагу при експлуатації всіх земель, заходи продовольчої та екологічної безпеки тощо. Отже, право державної власності на землю забезпечує реалізацію земельних інтересів усіх соціальних суб’єктів. Поєднання таких інтересів є об’єктивною передумовою законодавчого закріплення принципу рівності всіх форм власності на землю.
Розміри державної власності на землю визначаються загальнодержавними і суспільними земельними та іншими інтересами. Така власність повинна забезпечувати функціонування єдиної енергетичної й космічної систем, транспорту, зв’язку, оборони, національних природно-заповідних та історико-культурних об’єктів, науки тощо. Тому зазначена форма власності становить значну питому вагу в системі форм власності на землю.
Приватна власність на землю у широкому розумінні поділяється на власність індивідів та їхніх колективних формувань. Отже, право приватної власності з його різновидами забезпечує реалізацію земельних інтересів відповідних суб’єктів. Оскільки, як свідчить вітчизняний і зарубіжний досвід, на ступінь свободи приватного власника конкретної земельної ділянки впливає система екологічних і соціальних чинників, які виражаються в необхідності забезпечення екологічної рівноваги, продовольчої та екологічної безпеки на території України, право приватної власності на землю зазнає певних змін через встановлення відповідних обмежень.
Після прийняття Конституції України і Закону України “Про місцеве самоврядування” самостійного значення набуває право власності територіальної громади – комунальна власність на землю. Право комунальної власності – це право територіальної громади володіти, раціонально, ефективно й за призначенням користуватися і розпоряджатися земельною ділянкою на свій розсуд, забезпечувати реалізацію земельних та інших інтересів громади згідно із законом. Оскільки комунальна власність на землю забезпечує задоволення земельних інтересів громади, а також громадян, які проживають у межах конкретної адміністративно-територіальної одиниці, землі цієї власності складаються як мінімум із двох частин: земель загального користування в населених пунктах, що задовольняють загальні потреби і є загальнодоступними, та земель у межах і за межами населених пунктів, на яких розташовані об’єкти нерухомого майна комунальної власності.
Специфіка земельних відносин полягає в наявності значної кількості обмежень прав власника землі та користувача земельної ділянки. Чинний ЗК встановлює чотири види обмежень:
– цільове призначення;
– режим використання та охорони земель;
– земельні сервітути;
– екологічні, санітарні та інші вимоги щодо охорони земель.
Основоположними поняттями земельного законодавства, які визначають порядок і межі використання земельних ділянок, є цільове призначення та правовий режим земель. Залежно від цільового призначення землі України поділено на дев’ять категорій (у попередній редакції ЗК їх було сім – див. таблицю).
Правовий режим включає сукупність правил використання земель визначених територій.
Режим використання земель пов’язаний з їхнім цільовим призначенням, але не поглинається ним. Тому в Кодексі передбачено, що при територіальному плануванні й зонуванні земель, виходячи з державних та інших міркувань, встановлюються види економічної діяльності, які здійснюються вільно, забороняються або вимагають одержання дозволу. Якщо будь-яка економічна діяльність не вписується в рамки видів діяльності, визначених відповідно до чинних документів (генеральні плани, схеми планування чи зонування територій), то в таких випадках повинне бути прийняте рішення про віднесення її до забороненої, дозволеної або такої, що вільно здійснюється. В окремих випадках мають встановлюватися технічні норми використання землі (максимальні та мінімальні розміри, щільність заселення і забудови, екологічне навантаження на одиницю площі).
Обмеження використання земель внаслідок встановлення земельних сервітутів зобов’язують власника земельної ділянки або землекористувача надати іншим особам можливість здійснювати деякі дії на території ділянки (використовувати частину її для проїзду, проходу, прокладання комунікацій тощо).
Аналіз формування ринкової економіки в Україні висвітлив причини багатьох деформацій ринкових відносин, які полягають передусім у спонтанному характері реформ, розгулі управлінського суб’єктивізму, некритичному перенесенні західного досвіду на весь своєрідний ґрунт України. Тому рух земельного ринку повинен бути не лише законодавчо врегульованим, але й соціально та економічно виваженим.
Чинне земельне законодавство України щодо формування й регулювання цивільного обігу земельних ділянок сьогодні не враховує необхідність:
– обов’язкової соціальної орієнтації земельного ринку та реалізації економічних інтересів сільського населення;
– поступовості (поетапності) включення різних категорій земель у ринковий обіг;
– диференційованого підходу до соціальних груп суб’єктів земельного ринку, їхньої участі в ринкових угодах;
– чіткого державного регулювання ринку землі, створення нормативно-правової бази прозорого ціноутворення на землю;
– обмеження спекулятивно-“тіньових” угод із земельними ділянками;
– державної реєстрації всіх угод із земельними ділянками.
Створення ефективного землекористування, яке відповідало б інтересам усього суспільства, в сучасних умовах законодавчо повинно бути визначене не лише шляхом безплатної приватизації земель, а й шляхом розширення практики стягування податку на вартість землі без поліпшень. У такому разі землеволодіння залишається за власником земельної ділянки і нерухомого майна, що тісно пов’язано із землею. При цьому приріст вартості землі, який визначається систематичним проведенням оцінки, відображається на величині земельної ренти, а щорічний земельний податок стає фактично орендною платою за землю.
Чинний Земельний кодекс не позбавлений й інших недоліків. Зокрема:
– не досить чітко в ньому визначено правовідносини на землях сільськогосподарського призначення між громадянами та юридичною особою;
– нечітко окреслені обмеження щодо ринку сільськогосподарських земель;
– відсутні механізми стимулювання ефективного використання й охорони земель через земельні платежі та розпорядження земельними частками (паями) в процесі реформування сільськогосподарських підприємств.
Nota Bene: Пункт „в” статті 4 Прикінцевих положень Земельного кодексу покладав на Кабінет Міністрів України обов’язок упродовж шестимісячного строку після опублікування Кодексу (тобто до 15 травня 2002 року) розробити нормативно-правові акти, передбачені ухваленим Кодексом, у тому числі проекти законів про землеустрій, про державний земельний кадастр, про оцінку земель, про охорону земель, про розмежування земель права державної та комунальної власності, про державний земельний (іпотечний) банк, про ринок землі, про визначення правових засад вилучення земель права приватної власності тощо.
Зважаючи на реальний стан виконання цього законодавчого припису, варто було перефразувати одну відому приказку стосовно законотворчої роботи Кабінету Міністрів України: „Обіцяного десять років чекають”.
І дочекалися, краще почекали би ще (це стосується законопроекту „Про ринок земель” від 19.07.2001 р. № 9001-1.
ІІ. Історія розвитку земельного законодавства на прикладі законів та інших нормативно-правових актів
Характеризуючи стан правового регулювання земельних відносин, слід зазначити, що у розвиток окремих положень Конституції України, Земельного кодексу прийнято надзвичайно велику кількість підзаконних нормативно-правових актів: постанов Верховної Ради України, указів Президента України, постанов Кабінету Міністрів України та численних відомчих нормативно-правових актів.
Відповідно до п. 5 ч. 1 ст. 92 Конституції України засади використання землі як природного ресурсу можуть визначатися виключно законами України. За своєю юридичною природою законами є кодекси України, за юридичною силою до законів прирівнювалися також декрети Кабінету Міністрів України, що видавалися у 1992-1993 рр.
Норми, спрямовані на регулювання земельних відносин, містяться у Законах України, зокрема:
– «Про забезпечення санітарно-епідемічного благополуччя населення» від 24 лютого 1991 р.;
– «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 27 лютого 1991 р.;
– «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 28 лютого 1991 р.,
– «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25 червня 1991 р.,
– «Про селянське (фермерське) господарство» від 20 грудня 1991р.,
– «Про державний кордон» від 4 листопада 1991 р.,
– «Про колективне сільськогосподарське підприємство» від 14 лютого 1992р.,
– «Про природно-заповідний фонд України» від 16 червня 1992 р.,
– «Про плату за землю» від 3 липня 1992 р.,
– «Про заставу» від 2 жовтня 1992 р.,
– «Про загальні засади створення і функціонування спеціальних (вільних) економічних зон» від 13 жовтня 1992 р.,
– «Про основи містобудування» від 16 листопада 1992 р.,
– «Про транспорт» від 10 листопада 1994 р.,
– «Про залізничний транспорт» від 4 липня 1996 р.,
– «Про сільськогосподарську кооперацію» від 17 липня 1997 р.,
– «Про оренду землі» від 6 жовтня 1998 р.,
– «Про фіксований сільськогосподарський податок» від 17 грудня 1998 р.,
– «Про меліорацію земель» від 14 січня 2000 р.,
– «Про планування і забудову території» від 20 квітня 2000 р.,
– «Про охорону культурної спадщини» від 8 червня 2000 р.,
– «Про особливості приватизації об’єктів незавершеного будівництва» від 14 вересня 2000 р.,
– «Про курорти» від 5 жовтня 2000 р.,
– «Про народні художні промисли» від 21 червня 2001 р.,
– «Про об’єднання співвласників багатоквартирного будинку» від 29 листопада 2001 р.,
– «Про Генеральну схему планування території України» від 7 лютого 2002 р. та багато інших, до яких неодноразово вносилися зміни, подекуди законодавчі акти викладалися у нових редакціях.
Цей список можна було б продовжити, але не варто, бо проведений аналіз більшості з них дозволяє зробити такий висновок: переважна більшість законів із земельних питань ухвалювалися для більш детального врегулювання відносин, види та принципи започаткування та розвитку яких були прописані у Земельному кодексі. Через первісну скромність обсягу Земельного кодексу та наявності в ньому відсилочних норм, останній через деякий час „обростає” такою кількістю нормативно-правових актів різної юридичної сили, що це призводить до дискомфорту в правозастосуванні та спричинює необхідність систематизації земельного законодавства та розроблення нової редакції Земельного кодексу.
Така необхідність виникла у 2000 році, тобто через вісім років після ухвалення ЗК 1992 року, і така необхідність вже давно назріла після ухвалення чинного Земельного кодексу.
Поруч із Земельним кодексом та законами, достатньо вагоме значення в регулюванні земельних відносин мають укази Президента України.
За часи незалежності України з-під президентського пера вийшло більше трьох десятків указів, що прямо чи дотично стосувалися врегулювання земельних питань, у т. ч. й здійснення земельної реформи. Спробуємо коротко охарактеризувати деякі ключові з них.
1. „Про невідкладні заходи щодо прискорення земельної реформи у сфері сільськогосподарського виробництва” від 10.11.1994 р. №666/94
Цей Указ з метою створення умов для рівноправного розвитку різних форм власності та господарювання на землі, вільного їх вибору громадянами України, посилення стимулювання праці та забезпечення на цій основі збільшення виробництва сільськогосподарської продукції, визначав порядок передачі земель у колективну та приватну власність для виробництва сільськогосподарської продукції (без встановлення часу на здійснення такої передачі) та правовий статус земельної частки (паю) та зобов’язував Кабінет Міністрів України подати Верховній Раді України проекти законів з питань:
– зниження до 5 відсотків від суми договору ставки державного мита, що стягується при здійсненні купівлі-продажу земельних ділянок, – до 1 січня 1995 року;
– внесення змін та доповнень до Земельного кодексу України у зв’язку з цим Указом !!!!!!! – до 15 січня 1995 року;
– внесення змін і доповнень до Цивільного кодексу України щодо реалізації права на земельну частку (пай) та передачі земельних ділянок (паїв) у спадщину, дарування, міни,
купівлі-продажу – до 15 березня 1995 року;
- застави (іпотеки) земельних ділянок та оренди земельних ділянок - до 1 квітня 1995 року тощо.
Як видно з вищенаведеного, Указ не лише врегульовував питання, які мали бути врегульовані законами, а й виявився тим „бугром”, на основі якого Уряду було доручено внести відповідні зміни в його контексті як до низки кодексів, так і деяких законів.
2. „Про приватизацію та оренду земельних ділянок несільськогосподарського призначення для здійснення підприємницької діяльності” від 12.07.1995 № 608/95
Цей Указ з метою прискорення ринкових реформ в Україні, стимулювання ефективного землекористування та підприємницької діяльності, заохочення інвестицій в реалізацію програм соціально-економічного розвитку визначав порядок приватизації (без встановлення строків її здійснення) та оренди земельних ділянок несільськогосподарського призначення для заняття підприємницькою діяльністю, можливі види правочинів з такими ділянками, а також доручав Кабінету Міністрів України подати у двомісячний строк Верховній Раді України проекти законів про внесення змін та доповнень до відповідних актів законодавства України.
3. „Про порядок паювання земель, переданих у колективну власність сільськогосподарським підприємствам і організаціям” від 08.08.1995 р. № 720/95
Цей Указ з метою забезпечення реалізації невідкладних заходів щодо прискорення земельної реформи у сфері сільськогосподарського виробництва, паювання земель, переданих у колективну власність сільськогосподарським підприємствам і організаціям, види земель, що підлягають паюванню, порядок обчислення розмірів земельних часток (паїв) та їх документального оформлення шляхом видачі сертифікатів, форму якого та виготовлення у необхідній кількості було покладено на Кабінет Міністрів України.
Аналіз положень цього Указу дозволив зробити такий висновок: за допомогою цього Указу Президент України намагається прискорити земельну реформу, термін здійснення якої не встановлено за допомогою заходів, строки яких не встановлено.
4. „Про суцільну агрохімічну паспортизацію земель сільськогосподарського призначення” від 02.12.1995 р. № 1118/95
Цей Указ з метою здійснення державного контролю за зміною показників родючості та забруднення ґрунтів токсичними речовинами і радіонуклідами, раціонального використання земель сільськогосподарського призначення, зобов’язав Українську державну службу моніторингу і якості продукції (Укргрунтомоніторинг) Міністерства сільського господарства і продовольства України провести в період до 2000 року агрохімічну паспортизацію земель сільськогосподарського призначення.
5. „Про захист прав власників земельних часток (паїв)” від 21.04.1998 р. № 332/98
Цей Указ встановлював, що договори купівлі-продажу, дарування, міни права на земельну частку (пай), посвідченого сертифікатом, після нотаріального посвідчення підлягають реєстрації районною державною адміністрацією за місцезнаходженням колективного сільськогосподарського підприємства, сільськогосподарського кооперативу, сільськогосподарського акціонерного товариства з внесенням відповідних змін до записів у Книзі реєстрації сертифікатів на право на земельну частку (пай).
6. „Про гарантування захисту економічних інтересів та поліпшення соціального забезпечення селян-пенсіонерів, які мають право на земельну частку (пай)” від 15.12.1998 р. № 1358/98
Цей Указ визначав, що розмір плати за оренду земельної частки (паю), що вноситься орендарем орендодавцеві, не може бути меншим 0,5 відсотка вартості земельної частки (паю), яка передана в оренду, а форми плати за оренду (грошова, натуральна чи відробіткова), види продукції чи послуг, що надаються як плата за оренду, та строки внесення цієї плати визначаються у договорі оренди земельної частки (паю).
7. „Про продаж земельних ділянок несільськогосподарського призначення” від 19.01.1999 р. № 32/99
Цей Указ запровадив продаж земельних ділянок несільськогосподарського призначення, що перебувають у державній або комунальній власності та установив, що об’єктами купівлі-продажу є земельні ділянки, на яких знаходяться об’єкти нерухомого майна, в тому числі об’єкти незавершеного будівництва та законсервовані об’єкти, що приватизовані (відчужені) відповідно до законодавства України.
8. „Про додаткові заходи щодо задоволення потреб громадян у земельних ділянках” від 28.06.1999 р. № 765/99
Цей Указ з метою сприяння підвищенню ефективності використання
сільськогосподарських угідь та більш повного задоволення потреб населення у земельних ділянках зобов’язав Раду міністрів Автономної Республіки Крим, обласні,
Київську і Севастопольську міські та районні державні адміністрації організувати в межах своїх повноважень до 1 січня 2000 року передачу у власність і надання у користування педагогічним працівникам, лікарям, іншим працівникам соціальної сфери, пенсіонерам з числа цих працівників, а також депортованим особам, які повернулися в Україну, земельних ділянок за рахунок земель запасу та резервного фонду.
9. „Про невідкладні заходи щодо прискорення реформування аграрного сектора економіки” від 03.12.1999 р. № 1529/99
Цей Указ з метою забезпечення реалізації державної аграрної політики, прискорення реформування та розвитку аграрного сектора економіки на засадах приватної власності передбачав здійснення організаційних заходів щодо а) реформування протягом грудня 1999 – квітня 2000 року колективних сільськогосподарських підприємств на засадах приватної власності на землю та майно шляхом: – забезпечення всім членам колективних сільськогосподарських підприємств права вільного виходу з цих підприємств із земельними частками (паями) і майновими паями та створення на їх основі приватних (приватно-орендних) підприємств, селянських (фермерських) господарств, господарських товариств, сільськогосподарських кооперативів, інших суб’єктів господарювання, заснованих на приватній власності; – запровадження спрощеного порядку реєстрації договорів оренди земельної частки (паю) та майнового паю органами місцевого самоврядування; – виділення єдиним масивом земельних ділянок групі власників земельних часток (паїв), яка звернулася із заявами про відведення земельних ділянок в натурі, з метою спільного використання або надання в оренду цих ділянок; – зменшення вартості виготовлення документів, необхідних для одержання державного акта на право приватної власності на землю, для осіб, що виявили бажання одержати такий акт за плату, до п’яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, а також забезпечення протягом 2000 – 2002 років видачі в установленому порядку державних актів на право приватної власності на землю усім бажаючим власникам сертифікатів на право на земельну частку (пай) та ін.
10. „Про затвердження Положення про Державний комітет України по земельних ресурсах” від 14.08.2000 р. № 970/2000
Цей Указ закріпив правовий статус Деркомзему, визначивши коло його прав та обов’язків.
11. „Про основні напрями земельної реформи в Україні на 2001-2005 роки” від 30.05.2001 р. № 372/2001
Цей Указ з метою визначення основних засад реформування земельних відносин на основі раціонального та ефективного використання землі, гарантування громадянам, юридичним особам, територіальним громадам сіл, селищ та міст права власності на землю, формування ефективного механізму регулювання земельних відносин і державного управління земельними ресурсами, схвалив Основні напрями земельної реформи в Україні на 2001-2005 роки (документ з великим обсягом (майже 18 сторінок формату А4) та величезною кількістю заходів та напрямів, значна частина яких була неконкретизованою та здебільшого мала загальний характер.
12. „Про додаткові заходи щодо соціального захисту селян – власників земельних ділянок та земельних часток (паїв)” від 02.02.2002 р. № 92/2002
Цей Указ визнавав одним із пріоритетних завдань пореформеного розвитку аграрного сектора економіки забезпечення підвищення рівня соціального захисту сільського населення, зокрема шляхом запровадження плати за оренду земельних ділянок сільськогосподарського призначення, земельних часток (паїв) у розмірі не менше 3 відсотків визначеної відповідно до законодавства вартості земельної ділянки, земельної частки (паю) та поступового збільшення цієї плати залежно від результатів
господарської діяльності та фінансово-економічного стану орендаря.
13. „Про вдосконалення системи державного управління земельними ресурсами та контролю за їх використанням і охороною” від 19.08.2002 р. № 720/2002
Цей Указ з метою підвищення ефективності державного управління земельними ресурсами, вдосконалення контролю за використанням і охороною земель Установити, що одним із пріоритетних завдань органів виконавчої влади при здійсненні ними заходів, пов’язаних із реформуванням земельних відносин, є забезпечення належного контролю за використанням і охороною земель, додержання вимог земельного законодавства та запобігання правопорушенням та зобов’язав Кабінет Міністрів України вирішити питання щодо утворення у тримісячний строк у складі Державного комітету України по земельних ресурсах державної інспекції з контролю за використанням і охороною земель як
урядового органу державного управління.
14. „Про деякі питання організаційно-правового забезпечення формування та регулювання ринку землі та захисту прав власників земельних ділянок” від 25.07.2006 р. № 644/2006
Цей Указ з метою забезпечення реалізації конституційних прав власності на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, прискорення створення в Україні правових засад для повноцінного функціонування ринку землі як важливого фактора підвищення ефективності сільськогосподарського виробництва, поліпшення умов для залучення інвестицій в аграрний сектор економіки, збільшення надходжень до державного та місцевих бюджетів, а також раціонального використання земельних ресурсів, зобов’язав Кабінет Міністрів України забезпечити у чотиримісячний строк з урахуванням міжнародного досвіду та за участю представників комітетів і депутатських фракцій Верховної Ради України підготовку та внесення в установленому порядку на розгляд Верховної Ради України законопроектів, спрямованих на створення належних правових засад формування та регулювання ринку землі.
15. „Про невідкладні заходи щодо захисту власників земельних ділянок та земельних часток (паїв)” від 19.08.2008 р. № 725/2008
Цей Указ вносить зміни в Указ Президента від 02.02.2002 р. № 92, збільшуючи розмір плати (з не менше 1,5 % до не менше 3%) за оренду земельних ділянок сільськогосподарського призначення, земельних часток (паїв).
Окрему ланку в земельному законодавстві (чи не найбільшу за обсягом нормативного матеріалу) становлять постанови Кабінету Міністрів України, серед яких можна виділити такі:
– «Про порядок ведення державного земельного кадастру» від 12.01.1993 р.,
– «Про затвердження Положення про моніторинг земель» від 20.08.1993 р.,
– «Про Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам» від 19.04.1993 р.,
– «Про затвердження Методики грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів» від 23.03.1995 р.,
– «Про затвердження форми сертифіката на право на земельну частку (пай) і зразка Книги реєстрації сертифікатів на право на земельну частку (пай)» від 12.10.1995 р.,
– «Про затвердження правил охорони ліній зв’язку» від 29.01.1996 р.,
– «Про затвердження типових положень про місцеві державні органи земельних ресурсів» від 07.08.1996 р.,
– «Про затвердження Правил охорони електричних мереж» від 04.03.1997 р.,
– «Про затвердження Порядку складання паспортів річок і Порядку встановлення берегових смуг водних шляхів і користування ними» від 14.04.1997 р.,
– «Про затвердження Методики грошової оцінки земель несільськогосподарського призначення (крім земель населених пунктів)» від 30.05.1997 р.,
– «Про затвердження Нормативів втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, які підлягають відшкодуванню» від 17.11.1997 р.,
– «Про затвердження Порядку державної реєстрації договорів оренди землі» від 25.12.1998 р.,
– «Про порядок подання заяви (клопотання) про продаж земельних ділянок несільськогосподарського призначення та форму державного акта на право власності на землю» від 24.03.1999 р.,
– «Про затвердження Порядку реєстрації договорів оренди земельної частки (паю)» від 24.01.2000 р.,
– «Про проведення індексації грошової оцінки земель» від 12.05.2000 р.,
– «Про затвердження Порядку виконання земельно-кадастрових робіт та надання послуг на платній основі державними органами земельних ресурсів» від 01.11.2000 р.,
– «Про порядок використання земель у зонах їх можливого затоплення внаслідок повеней і паводків» від 31.01.2001 р.,
– «Деякі питання реалізації громадянами, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, права на отримання земельної частки (паю)» від 13.12.2001р.,
– «Деякі питання реалізації Закону України «Про народні художні промисли» від 13.03.2002 р.,
– «Про затвердження Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць» від 13.03.2002 р.,
– «Про забезпечення ветеранів військової служби і ветеранів органів внутрішніх справ земельними ділянками під забудову та права на їх безоплатне отримання у власність» від 28.03.2002 р.,
– «Про затвердження форм державного акта на право власності на земельну ділянку та державного акта на право постійного користування земельною ділянкою» від 02.04.2002 р.,
– «Про затвердження Порядку зміни цільового призначення земель, які перебувають у власності громадян або юридичних осіб» від 11.04.2002 р.,
– «Про затвердження Положення про технічний паспорт земельної ділянки, яка виставляється на земельні торги» від 16.05.2002 р.,
– «Про затвердження Тимчасового порядку розмежування земель права державної та комунальної власності» від 01.08.2002 р.,
– «Про експертну грошову оцінку земельних ділянок» від 11.10.2002 р.,
– «Про затвердження Правил охорони магістральних трубопроводів» від 16.11.2002 р.,
– «Про утворення Державної інспекції з контролю за використанням і охороною земель» від 25.12.2002 р.,
– „Про затвердження Порядку вибору земельних ділянок для розміщення об’єктів” від 31.03.2004 № 427,
– „Про затвердження Порядку розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок” від 26.05.2004 № 677,
– „Питання розвитку меліорації земель і поліпшення екологічного стану зрошуваних та осушених угідь” від 24.06.2006 № 863,
– „Про затвердження Порядку складення плану земельно-господарського устрою території населеного пункту” від 22.02.2008 № 79,
– „Про затвердження Порядку проведення у 2008 році земельних аукціонів” від 17.04.2008 № 394,
– „Про визначення розміру збитків, завданих унаслідок непроведення робіт з рекультивації порушених земель” від 17.12.2008 № 1098,
– „Про деякі питання посвідчення права власності на земельну ділянку” від 06.05.2009 № 439,
– „Про затвердження Порядку продажу об’єктів, що підлягають приватизації, разом із земельними ділянками державної власності” від 08.07.2009 № 689,
– „Про додаткові заходи щодо врегулювання земельних відносин” від 26.08.2009 № 901,
– „Про додаткові заходи щодо безоплатних оформлення та видачі громадянам України державних актів на право власності на земельні ділянки” від 21.10.2009 № 1112,
– „Про надання в оренду із зміною цільового призначення земельної ділянки” від 06.01.2010 № 7,
– „Деякі питання реалізації права власності на землю громадянами України” від 05.08. 2009 р. № 844,
– „Про затвердження Тимчасового порядку присвоєння кадастрового номера земельній ділянці” від 18.08.2010 № 749,
– „Про затвердження Порядку продажу у 2010 році земельних ділянок несільськогосподарського призначення на земельних торгах” від 02.09.2010 № 805,
– „Про затвердження Методики нормативної грошової оцінки земель несільськогосподарського призначення (крім земель населених пунктів)” від 23.11.2011 № 1278.
Проведений аналіз вищевказаних нормативно-правових актів дозволяє зробити наступне узагальнення: майже усі постанови та декрети Кабінету Міністрів України, будучи розробленими та ухваленими на підставі відсилочних норм Земельного кодексу та законів, а також відповідно до Указів Президента, за своєю кількістю та обсягом виконують роль основного регулятора земельних правовідносин.
Земельні відносини регулюються також значною кількістю відомчих нормативно-правових актів. Це акти міністерств і відомств, і зокрема Державного комітету України із земельних ресурсів (раніше Держкомзем), Державного комітету лісового господарства України, Державного агентства рибного господарства України, Державного комітету України по водному господарству та ін. Це є найнебезпечніші НПА, оскільки вони здебільшого своїм змістом здійснюють поширювальне тлумачення правових актів, що мають більш вищу юридичну силу, а призводить до того, що один і той самий НПА по-різному тлумачиться та мусить неоднаково застосовуватися на практиці.
Особливе місце в системі відомчих нормативно-правових актів посідають такі нормативні документи як стандарти, будівельні норми і правила, санітарні норми тощо. Прикладом документів, що мають земельно-правове спрямування, є Державні будівельні норми – ДБН – Б.1.1-9-2009 „Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження генеральних планів сільських населених пунктів”, ДБН Б.1.1-7-2007 „Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження схем планування території сільської ради” та ін.
Важливу роль у регулюванні земельних відносин відіграють й акти органів місцевого самоврядування. Наприклад, для земельних відносин у місті Києві важливе регулятивне значення мають рішення Київської міської ради, а у інших населених пунктах чи територіях рішення відповідних рад.
При застосуванні земельного законодавства доцільно враховувати узагальнення судової практики з питань вирішення земельних спорів, зроблені вищими судовими інстанціями України. Зокрема, Постанови Пленуму Верховного Суду України „Про внесення змін та доповнень до постанови Пленуму Верховного Суду України від 16 квітня 2004 року № 7 “Про практику застосування судами земельного законодавства при розгляді цивільних справ” від 19.03.2010 № 2 , „Про визнання недійсним договору оренди земельної ділянки” від 03.02.2009 № 11/6618, „Про визнання договору оренди земельної ділянки недійсним та вилучення її з чужого незаконного володіння” від 26.06.2007 № 3/268, „Про повернення самовільно зайнятої земельної ділянки” від 28.03.2006 № 40/140, „Про визнання недійсним рішення щодо зобов’язання укласти з позивачем договір купівлі-продажу земельної ділянки та договір оренди земельної ділянки” від 28.02.2006 № 330/18-05; Постанови та роз’яснення Вищого господарського суду України „Про деякі питання практики розгляду справ у спорах, що виникають із земельних відносин” від 17.05.2011 № 6, „Про практику застосування господарськими судами земельного законодавства” від 02.02.2010 № 04-06/15, „Узагальнення судової практики розгляду господарськими судами справ у спорах, пов’язаних із земельними правовідносинами” від 01.01.2010 р.
Проте, слід мати на увазі, що відповідно до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 07.07.2010 р. № 2453-VI такі акти мають рекомендаційний характер.
Таким чином, переважна частина нормативно-правової бази складається загалом з підзаконних актів – постанов Кабінету Міністрів України, указів Президента України, відомчих наказів та інструкцій і характеризується відсутністю певної ієрархії нормативних актів, системи супідрядності норм і системи їхньої взаємодії. Це призводить до таких ситуацій: важливі кардинальні питання вирішуються на рівні відомчих інструкцій; у співвідношенні актів, які видавалися пізніше, з актами, які видавалися раніше, не спостерігається достатньої наступності, у зв’язку з чим іде процес утворення багаторівневого із значними нашаруваннями масиву актів земельного законодавства, часто-густо неузгоджених та таких, що суперечать один одному.
Узагальнюючий висновок: зважаючи на величезну кількість законів та підзаконних НПА, прийнятих після ухвалення Земельного кодексу 2001 року, наявних в них змістовних внутрішніх та зовнішніх недоліків, ухвалення закону про ринок земель вимагатиме досить тривалого перехідного періоду, необхідного для гармонізації всього масиву українського законодавства, аби зняти внутрішні суперечності, які можуть стати додатковим ризиком у реалізації норм закону про ринок земель.
Олександр Врублевський, 30.01.2012