Слідкуйте за новинами

Коментарі до внесення змін до ЗУ«Про столицю України-місто-герой Київ»

Дата: 16.09.2009

Зміст
Вступ
I.  Нова організаційна структура

II. Розподіл повноважень та співробітництво

III. Нагляд за законністю актів органів місцевого самоврядування

Місто Київ підлягає особливим положенням Конституції з питань місцевого самоврядування та державної адміністрації. Відповідно до статті 118 (параграфи 1 та 2), „місцева державна адміністрація здійснює виконавчу владу в регіонах, районах, а також в містах Київ та Севастополь”, і особливості здійснення виконавчої влади в містах Київ та Севастополь регулюються відповідними законами. Стаття 133 щодо територіального устрою України також посилається на спеціальне законодавство міста Києва (параграф 3). Врешті решт, особливості здійснення місцевого самоврядування в місті Києві також регулюються відповідним законом (стаття 140, параграф 2). Спеціальний статус міста Києва був затверджений законом від 15 січня 1999 року, н.4001-14, з тих пір неодноразово змінений.

Конституційний Суд України надав декілька зв’язних тлумачень цих положень та діючого законодавства, які стосуються пояснення нового законопроекту:

Рішення Конституційного Суду 2003 та 2005 років проклали шлях реформі, оскільки вони запропонували наділити державними функціями обраного мера міста та обраних голів районів у місті.

Новий законопроект разом із діючими проектами реформи, націлений посилити територіальну децентралізацію в Україні.

Він містить значне зрушення на користь місцевого самоврядування в місті Києві стосовно державної адміністрації, а також поширює застосування чинного законодавства з питань місцевого самоврядування у місті Києві. Новий запропонований устрій встановлює чіткий розподіл між функціями місцевої державної адміністрації та функціями місцевого самоврядування і забезпечує передачу нових повноважень державної адміністрації до сфери компетенції органів місцевого самоврядування. Як наслідок, законопроект  здійснює контроль за актами місцевого уряду для забезпечення їх відповідності закону. Ця нова наглядова процедура може прискорити загальну реформу нагляду з питань місцевого самоврядування. В цілому, проект реформи очевидно посилить децентралізацію міста Києва.

Однак, можна визначити декілька концептуальних та послідовних питань, які можуть вплинути на успіх запланованої реформи, і ми зосередимось на цих питаннях. Деякі інші питання можна пропустити, так як вони не потребують розгляду . Іншою проблемою є те, що законопроект прискорить подальший крок реформи місцевого самоврядування, про який ми не в змозі поінформувати. За цей період ми надамо аналіз статей, що стосуються законодавства з питань місцевого самоврядування відповідно до закону від 21 травня 1997 року.

У подальшому, візьмемо до уваги приклади зарубіжного досвіду, які допоможуть вирішити труднощі, а саме:

У Будапешті, Лондоні, Москві та Парижі, державні та децентралізовані адміністрації є розмежовані; у Берліні вони поєднані.

Цей експертний висновок буде поділено на три частини: 1) нова організаційна структура; 2) розподіл обов’язків та співробітництво; 3) нагляд

 •I.      Нова організаційна структура

 Головною зміною є організаційне розмежування між державною адміністрацією та місцевим (децентралізованим) урядом. Це сприймається позитивно та повинно допомогти роз’ясненню відповідних повноважень. Безліч положень стосуються загального законодавства  місцевого уряду, таким чином обмежуючи винятковість статусу столиці. Що ж стосується уряду міста, то чотири пункти вимагають подальшого розгляду, а саме: місце районів у системі місцевої влади; утворення місцевих рад; розмежування між державною адміністрацією та органами місцевого самоврядування міста Києва; організація виконавчих органів влади серед інших органів місцевого самоврядування.

 A) Райони міста

 Законопроект відображає прагнення посилити роль районів у місті в єдиній організації місцевого самоврядування міста Києва. Як наслідок, це зменшує повноваження міської ради на користь районів в місті. Законопроект містить декілька нових положень щодо органів місцевого самоврядування районів, окрім додаткових повноважень для голови районної у місті ради (стаття 19), який більше не обирається відповідною радою з числа її депутатів. (стаття 20, порівняйте із статтею 15 діючого закону). Але головною зміною є те, що він є тільки головою міської адміністрації місцевого самоврядування, і більше не несе відповідальності за виконання державних функцій під чітким контролем вищої державної влади (однак, див. нижче C). Більше того, стаття 14 перелічує повноваження, які стосуються лише районних в місті рад, в той час як діючий закон про статус міста Києва залишає право за міською радою здійснювати адміністрацію районів, і в той же час визначити їхні функції (стаття 11).

За рішенням Конституційного Суду від 13 липня 2001 року (п.11 – рп./2001), райони в місті є частиною внутрішньої структури міста. Міські ради мають право утворювати або не утворювати інші райони і визначати їх організацію та повноваження. Відповідно до міста Києва, спеціальний статус зобов’язує утворювати райони в місті, але аж ніяк не їх кількість та межі, а також їх повноваження. Стаття 92 Конституції забезпечує регулювання адміністративно-територіального устрою України законом, ухваленим у Парламенті, але стаття 85 (параграф 29) виключає райони в місті з числа категорій адміністративно-територіальних одиниць, які має визначити Верховна Рада. У статті 4 параграфа 2 Європейської Хартії з питань місцевого самоврядування чітко з посиланням Суду зазначено, що органи місцевої влади можуть вирішувати будь-яке питання, що належить до сфери їх компетенції і не належить до сфери компетенції інших органів влади. Як наслідок, ані конституційні положення, ані діючий спеціальний статус міста Києва не завадять Київській міській раді контролювати організацію районів, оскільки раніше таке не передбачалось законодавством.

Керуючись таким рішенням Конституційного Суду, законодавець має право регулювати керівництво районами у місті Києві, так як це передбачено у даному законопроекті. Законопроект може призвести до втрати міською радою набутих повноважень щодо регулювання системи територіального устрою міста. Завдяки широким повноваженням наданим районним радам у місті за законопроектом, а також недостатності механізмів для вирішення конфліктів (див. нижче II C) управління містом може більш ускладниться. Однак, бюджетні положення (стаття28) зберігають єдність управління містом, тоді як видатки району міста є спланованими і профінансованими міською радою (див. нижче II, C). Однак, міській раді потрібно надати більшої гнучкості щодо розподілу функцій та віднайти баланс для захисту політичної спроможності на місцевому рівні.

З іншого боку, реформа має забезпечити надання публічних послуг для населення і сприяти розвитку місцевої демократії.

Насправді, законопроект чітко визнає у декількох статтях, що місцеві громади існують на рівні районів у місті. Дозвольте нагадати наступне. Місцеві громади на підмуніципальному рівні мають бути визнані місцевими радами відповідно до закону про місцеве самоврядування від 21 травня 1997 року (стаття6, параграф 5). Тільки місцеві громади можуть набувати право власності (стаття 6, параграф 5), і положення щодо процедур прямої демократії на місцевому рівні враховуються місцевими громадами для вирішення їх питань (стаття .7-9, стаття .15); органи самоорганізації населення на місцевому рівні є окремими від місцевих громад та утворюються в меншій кількості (стаття14). Відповідно до статті 5 діючого закону про місто Київ, викладеному у законопроекті, існує лише одна територіальна громада міста з одним статутом, схваленим міською радою. Проте, законопроект визнає територіальні громади районів у місті: стаття 3 законопроекту про символіку посилається на територіальні громади районів у місті, а стаття 28 зазначає „потреби” територіальних громад районів у місті (параграф 4). В результаті, права надані територіальним громадам реалізуються на районному рівні, а не лише на місцевому рівні. У зв’язку з цим, реформа буде сприятливою для втілення місцевої демократії.

Якщо ми порівняємо з іншими країнами, то побачимо, що міські ради мають більше повноважень стосовно розподілу функцій, ніж визначення меж районів у місті.

Показовим є приклад міста Лондон. Згідно Акту про місцеве самоврядування 1972 року, зміни меж районів міста Лондон визначаються державним секретарем за пропозицією районного комітету. така система, що не є характерною для міста Лондон (частини 47, 48 (1) та 51 (1); див. наприклад: Наказ про місто та межі районів міста Лондон від 1993, п. 1445). З іншого боку, повноваження вищої влади Великого Лондону є сформульовані досить широко, але вони суворо стримують посягання на права районів Лондону (Акт про вищу владу Великого Лондону 1999, розділ 29,частини 30 та 31).

Цікавим прикладом є місто Будапешт. Спеціальний закон про Будапешт визначає 23 райони міста. Він також визначає відповідні обов’язки місцевого і районного рівня, тобто кожен має збори та виконавчий орган. Обидва рівні є рівноправними відповідно до Конституції, і жоден не підпорядковується іншому, що стимулює подальше співробітництво між ними.

У Парижі, питання розподілу міста на райони та їх межі визначено законом, але може визначатись і постановою уряду за попереднім погодженням із міською радою (GGCT: стаття L.2511-3). Повноваження районних рад та мерів визначаються міською радою та мером (в залежності від функцій), делегуванням на підставі законодавчих положень про повноваження, які можуть бути делеговані, а саме управління сусідньою інфраструктурою. Від так, вони виконують дорадчу функцію по відношенню до міської ради (стаття L.2511-13 до 20). Проте, округи, утворені міською радою за пропозиціями районних в місті рад зобов’язуються утворити окружні ради. (статтяL.2511-10-1).

У Німеччині, Берлін водночас є містом та федеральною землею, у якому 12 районів міста визначені Конституцією Землі, яка була ухвалена у 1995 році та містила зміни від 2006 року; зміни до меж районів зазначені у Законі про Землю, за винятком незначних змін, що стосуються районних в місті рад (стаття 4). Райони є частиною адміністрації міста; міська рада є регіональним парламентом і відповідальним за питання міського значення; проте Сенат (Уряд) визначає принципи та керівні вказівки, які є обов’язковими для виконання районами. (стаття 68).

Москва є суб’єктом Російській Федерації; таким чином, міський уряд носить також державний характер. Але в Москві, державна адміністрація та місцеве самоврядування утворені окремо. Новий устрій є визначеним Законом про місто Москва від 15 жовтня 2003 (н.59) стосовно назви та взаємовідносин меж муніципальних утворень в рамках міста Москва. В основному, територіальний устрій міста Москва налічує 9 територіальних округів державної адміністрації, а також 125 внутрішніх міських районів, назви та межі яких, визначені законом міста Москва. У кожній територіальній одиниці державної адміністрації існує префектура, яка підпорядковується міському уряду. У кожному районі у місті є органи місцевого самоврядування із власними обраними зборами та виконавчим органом. Крім того,  певні території периферії, включені у прилеглий район у місті та територіальну одиницю міста державної адміністрації, хоча вони розміщені поза межами міста Москва (наприклад, аеропорт Шереметьєво на території Московської області). Однак вважається, що певні питання місцевого значення, які належать до повноважень органів місцевого самоврядування, регулюються на рівні міста, тобто, державною адміністрацією; повноваження муніципальних органів самоврядування регулюються міським законодавством. Подібна система існує і в іншому місті, що має статус суб’єкта Федерації, а саме в місті Санкт-Петербург (див. Н.А. Ігнатюк / А.В. Павлушкин, Муницыпальное право, Москва, Юстицинформ,  2007, 43 с.).

Підводячи підсумки, більше повноважень має міський рівень в містах Берлін та Париж; у Лондоні більше повноважень мають райони у місті, а в Будапешті існує погодженість між рівнями влади.

 B) Ради

 Відповідно до статті 8 законопроекту, міська рада та районні у місті ради є представницьким органами місцевого самоврядування і вони являються юридичними особами. Це положення подібне до діючого Закону (стаття 9).

Однак, необхідно звернути увагу на суперечність. Якщо система місцевого самоврядування міста Київ базується на «територіальній громаді міста» (стаття 7), і якщо територіальні громади можуть виражати свою волю напряму, не існує логічної причини, чому тільки представницькі органи (міська рада та районні у місті ради) є юридичними особами, а не сама громада. Дана громада має бути юридичною особою, а ради та інші органи місцевого самоврядування, що походять з громади, мають вважатися голосом та руками громади. Джерелом політичної волі є не рада, а громадяни, які виражають її напряму або шляхом виборів. Єдиною перевагою діючого українського законодавства є те, що обласним та районним радам надається право представляти «спільні інтереси» громади, розташованих на їхніх  території. Але краще було б виправити цю суперечність.

Що стосується виборів до ради, цей законопроект має бути доопрацьований. Йдеться про те, що міські ради мають обиратися вибори на пропорційних виборах за «відкритими списками» (стаття 9). Але цього недостатньо, для того щоб визначити, яка виборча система має застосовуватися, а цього не можна залишати на розсуд Уряду. Також, формування  районних у місті рад передбачається відповідним законодавством про місцеве самоврядування. Але це законодавство посилається на інший Закон про вибори (див. Закон від 21 травня 1997; стаття 45). Законопроект має принаймні посилатися напряму на Закон про місцеві вибори.

 C) Поділ між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування міста Київ

 Стаття 6 законопроекту закладає важливу зміну: функції держави та функції місцевого самоврядування мають виконуватися різними органами влади: функції місцевого самоврядування виконуються територіальною громадою, безпосередньо або через виборні органи (параграф 1); виконавча влада має виконуватися в місті Київ державною адміністрацією міста Київ (параграф 2).

Відповідно до цієї самої статті ця реформа завершується трансфертом певної кількості повноважень місцевої державної адміністрації у місті Київ на виконавчі органи ради міста та районних у місті рад (параграф 2, підпункт 3). Текст наголошує на ролі місцевої державної адміністрації, що випливає з цього трансферту повноважень: «особливістю виконавчої влади у місті Києві є виконання Київською міською державною адміністрацією контрольно-наглядових та координаційних функцій». Проте, стаття 22 щодо голови державної адміністрації не є доповненою цими положеннями, оскільки воно посилається на повноваження державної адміністрації, що походять з діючого законодавства (параграф 2), у той час як по даному пункту стаття 6 відрізняється від нинішнього законодавства. Стаття 22 має бути приведена у відповідність до статті 6.

Однак, масштаби трансферти повноважень є нечіткими. Відповідно до підпункту 3 параграфу 2 статті 6: «сфери повноважень виконавчої влади у місті Київ визначені у статтях 17-27 Закону про місцеву державну адміністрацію та інших законодавчих актах України здійснюються виконавчими органами Київської міської ради та районних у місті рад, враховуючи особливості, визначені у діючому Законі». Однак не є зрозумілим чи ці повноваження будуть виконуватися як делеговані повноваження, передані вищим державним органам влади чи, як власні повноваження, мають перевірятися лише на законність. Це питання є досить важливим і має бути прояснено Законом,  оскільки фінансування є різним в обох випадках відповідно до Бюджетного кодексу.

Інше питання стосується адміністративних ресурсів, які мають супроводжувати та підтримувати цей трансферт. Дотепер, місцева державна адміністрація виконувала нечітко місцеві державні повноваження та повноваження в сфері місцевого самоврядування. Разом з теперішнім розподілом обох функцій є необхідним передати повноваження під керівництво мера Києва, персонал, який раніше відповідав за виконання функції місцевого самоврядування, а також персонал, відповідальний за виконання державних функцій, визначених у статтях 17-27 Закону про місцеву державну адміністрацію…якщо не стане проблемою забрати персонал та служби з підпорядкування міській адміністрації та передати їх під керівництво голови державної адміністрації. У будь-якому випадку в законопроекті немає жодного слова з цього питання. Текст законопроекту має бути доопрацьований по цьому пункту. Прикладом може бути Франція, де було видано відповідні нормативно-правові акти про трансферт персоналу від префектур до виконавчих органів регіонів та департаментів у період 1982-1986 рр. (насправді цей процес тривав до 1994 року), та у період 2004-2008 рр. Цей процес трансферту складно організувати: він потребує оцінки робочого навантаження на кожну функцію з метою визначення кількості працівників для трансферту, потім формування списку працівників із визначенням положень трансферту стосовно бюджетних витрат та бюджетного призначення цих працівників, та організації нової адміністративної структури під керівництвом виконавчих органів місцевого самоврядування. В цьому процесі необхідним є врахування прав особового персоналу та  організація консультацій. Крім того, необхідно обдумати перерозподіл цього персоналу між міським рівнем та районним у місті.

Як наслідок цієї реформи, стаття 22 передбачає нове положення, що стосується голови державної адміністрації міста Києва. Він призначається та звільняється Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України; тож, він безсумнівно представляє центральний уряд, відповідаючи лише за державні та національні інтереси на місцевому рівні. Забезпечення нормальних умов для виконання основних функцій міста Києва є його основним обов’язком, і на це він має декілька особливих прерогатив, таких як участь у вирішенні питань національного та міжнародного значення, що стосуються столиці, участь у засіданнях Кабінету Міністрів України, користуючись дорадчим голосом у справах, що стосуються столиці, щодо розміщення установ та організацій у столиці та щодо призначення та звільнення їхніх керівників. Необхідно внести певні уточнення щодо останнього: стосовно державної адміністрації такі повноваження є важливими для посилення влади голови державної адміністрації стосовно посадових осіб різних міністерств, і голова державної адміністрації навіть може бути наділений повноваженням погоджувати чи не погоджувати призначення чи підвищення цих посадових осіб, а й вимагати їх відставки; але такі повноваження важко виправдати стосовно керівників державних установ та організацій, які не підпорядковуються, а лише спрямовуються міністерством, від якого вони залежать. Це розмежування має бути викладене у пункті 4 статті 22. Голова державної адміністрації також є відповідальним за наглядом над законністю актів місцевого самоврядування (див. нижче, частина III).

D) Органи виконавчої влади міста та районні в місті ради

В той час, як законопроект спрямований на посилення позиції мера Києва з питань місцевого значення, оскільки він матиме більшу автономію у виконанні своїх функцій, організація виконавчої влади послаблюється.

Мер Києва все ще обирається напряму громадянами; законопроектом додається лише одне положення щодо необхідності проведення другого туру виборів у випадку, якщо жоден кандидат не отримав абсолютну більшість голосів (стаття 17, параграф 1). Це є хорошим доповненням на користь законності вибору міського мера, що обирається лише шляхом виборів, а не призначається Президентом України як раніше (наділяється державними функціями).

Однак,  в законопроекті немає жодного положення щодо призначення заступників мера, а положення щодо президії Київської міської ради з дорадчими функціями зникло (стаття 12 діючого Закону). Передбачені лише положення щодо перших заступників та заступників голови державної адміністрації (діюча стаття 16). Поділ на державні функції та функції самоврядування потребує також і наділення мера Києва здійснювати свої повноваження у команді. Це упущення ще більш дивує, ніж стаття 21, яка передбачає заступників голів районів у місті. Таким чином, здається, що необхідно після діючої статті 17 додати статтю про заступників мера. Є можливими декілька варіантів; існуюча система районів в місті може бути розширена до рівня міста: мер має призначати своїх заступників (Закон визначає максимальну кількість заступників) у випадку їх обрання радою. Мер розподіляє повноваження серед них під своїм лідерством. В такій системі, мер є єдиним, хто наділений виконавчими функціями, що дає йому значну владу, але він буде мати команду заступників, яким він делегує частину своїх повноважень. Може бути віддана перевага іншій більш колегіальній системі, в якій виконавча влада здійснюється під головуванням мера.

Законопроект передбачає посаду секретаря міської ради, якому надаються повноваження відповідно до статті 50 Закону про місцеве самоврядування від 1997 року. Це положення є базовим для забезпечення роботи ради; секретар обирається радою з числа її членів. Він більше не є заступником мера, як це визначено діючим Законом (стаття 14, параграф 3). Ця зміна є коректною, але вона робить ще більш явною необхідність організовувати виконавчу команду заступників мера Києва.

Також немає жодної згадки про організацію міської адміністрації. У діючому законодавстві це є не обов’язковим, оскільки ця функція виконується державною адміністрацією. Але місту Києву слід мати власну адміністрацію, а саме з моменту трансферу служб та персоналу від державної адміністрації, як згадано вище (або залучаючи тих, що не були переведені у новоутворену державну адміністрацію). Це означає тисячі муніципальних працівники (наприклад місто Париж має більше 40 000 таких працівників). Щоб керувати такою адміністрацією, Закон має визначити статус вищих посадових осіб, які мають працювати під керівництвом мера та головуванням виконавчого директора.

Це є правдою, що стаття 17, параграф 2, законопроекту стосується застосування по відношенню до мера Києва положень законодавства про місцеве самоврядування, але «враховуючи особливості, визначені діючим Законом». Але це є недостатнім у випадку реалізації такої реформи. Найбільш важливим є перехід від єдиної адміністрації, відповідальної за єдині державні функції та функції місцевого самоврядування, на дві окремі адміністрації, що має бути визначено цим Законом. Одночасно зміст згаданих особливостей щодо організації міського самоврядування має бути деталізований у законі.

Більше того, перерозподіл повноважень між міським та районним у місті рівнями також вимагає трансферт служб, інституцій та персоналу. З цього питання є тільки параграф 3 фінальних положень, який надає лише три місяці відповідним радам для організації усіх необхідних трансфертів. Але такого положення недостатньо для досягнення цієї мети, а три місяці є безсумнівно коротким терміном.

На рівні районів у місті, голова обирається з числа членів ради абсолютною більшістю голосів. Це є правильним підходом, з метою уникнення конфлікту легітимності з мером міста. Але організація виконавчого комітету району у місті та функція голови цього виконавчого комітету (законопроект, статті 19 та 20) викликає питання. Голова виконавчого комітету виглядає як виконавчої влади, про якого не згадується у законопроекті для міського рівня. Ми розуміємо з положення про повноваження, що обсяг муніципальних функцій буде переданий районному у місті рівню. Але одночасно голова виконавчого комітету має профіль адміністративного мера. Він обирається радою абсолютною більшістю її членів, за пропозицією голови району в місті, але не з числа членів ради: це підтверджує, що він має бути більше службовцем, ніж політиком. Але не є правильним вимагати таку саму більшість для обрання голови району в місті, який є політичною фігурою, і навіть менш правильним є передбачати, що члени виконавчих комітетів мають обиратися радою за пропозицією голови виконавчого комітету (стаття 11). Здається, вноситься плутанина між політичним та управлінськими обов’язками, та з’являється потенційний владний конфлікт між головою виконавчого комітету та головою району в місті. Не кращим було б мати виконавчий комітет, який складався би з голови району в місті та його заступників (політичний рівень), виконавчого голови, який призначається ним (чи обирається радою за його пропозицією), та персонал керівників підрозділів, який також призначається ним?

ІІ. Розподіл повноважень та співробітництво

Тут слід розглянути чотири питання: функції столиці, розподіл повноважень між міським рівнем та районним у місті, між містом в цілому та державною адміністрацією; та співробітництво з навколишніми громадами (органами місцевого самоврядування). Вважається, що нова організація має покращити децентралізацію у місті Києві та сприятиме виконанню функцій столиці.

Ми не будемо поглиблюватися у деталі щодо запропонованого розподілу повноважень, а зосередимось на проблемах, взаємовідносин, що витікають з цих повноважень.

 A) Функції міста-столиці

Функції міста-столиці визначаються статтею 4 законопроекту; міський уряд та виконавча влада мають діяти узгоджено для реалізації цих функцій. Це вже визначено у статті 4 діючого Закону, але з різницею у тому, що сьогодні міський уряд та державна адміністрація є окремими адміністраціями.

Функції столиці викладені в трьох основних пунктах, замість п’яти, представлених у діючому Законі. Зазначеними функціями є: і) створення належних умов для діяльності державних органів влади у столиці та дипломатичних представництв і представництв міжнародних організацій; іі) вирішення питань, пов’язаних з місцем розташування та функціонуванням міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та дипломатичних представництв; ііі) надання інфраструктурних та інших послуг центральним органам виконавчої влади та дипломатичним представництвам. Дві інші функції, а саме: співпраця з центральними органами виконавчої влади при розробці та здійсненні програм та проектів, що стосуються інтересів столиці (пункт 4) та відновлення і збереження пам’яток історичної та культурної спадщини (пункт 5,) не передбачаються законопроектом.

Загалом, всі ці функції стосуються питань планування, інвестування та власності. Ми не впевнені, що вони потребують спеціального регулювання. Щодо міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та чисельних культурних і наукових установ, то вони традиційно розташовуються у приміщеннях, які зараз і в подальшому знаходитимуться у державній власності та у розпорядженні центрального Уряду. Одночасно приміщення дипломатичних представництв та представництв міжнародних організацій можуть купуватися, або, рідше, орендуватися. Необхідні комунальні послуги, як і для будь-якого іншого виду діяльності, надаються на підставі контрактів. Тут проблемою є забезпечення відповідної кількості та якості послуг, не тільки для цих представництв, але і для всіх громадян. Ця проблема обумовлює в залежності від місцевих обставин, принаймні тимчасову діяльність, спрямовану на досягнення міжнародних стандартів у галузі надання послуг, але це не може виправдати посилення контролю центрального органу виконавчої влади над органом місцевого самоврядування. У минулому, функція міста-столиці як місця розташування вищих урядових органів іноді пояснювала прямий контроль центрального Уряду над органами місцевого самоврядування з метою уникнення політичних ризиків (як наприклад у Парижі до початку 70-х). Проте, це більше не практикують у сучасних демократичних державах. У Європейських країнах спеціальний правовий режим для міста-столиці може бути знайдений у містах де розмір столиці обумовлює структуру управління відмінну від стандартної для органів місцевого самоврядування (наприклад: Париж, Лондон, Прага, Будапешт). Іноді це передбачається федеральною структурою держави, з наданням місту-столиці статусу федеральної одиниці (Берлін, Москва, Відень) або у зв’язку з іншим обставинам (Мадрид, Брюссель). Однак, законодавство зазвичай не передбачає спеціального інституційного устрою відповідно до юридичного визначення функцій міста-столиці. Щодо Парижу, то він має лише одне спеціальне положення, яке дозволяє муніципалітету Парижу укладати угоди з юридичними особами відповідно до міжнародного юридичного права (але не державами), з метою розвитку міжнародного співробітництва (CGCT: стаття L.2512-11). Загалом, розвиток міста-столиці є необхідною умовою  для участі  країни у світових економічних процесах, крім того,  зазвичай міста-столиці мають найвигідніше для цього місце розташування. Це вимагає приділення особливої уваги рівню розвитку інфраструктури, а не посиленню жорсткого контролю над органами міського самоврядування.

Ця точка зору обґрунтована іншими положеннями законопроекту. Відповідно до пункт 2 статті 4 законопроекту «Про столицю України – місто-герой Київ», здійснення функції міста-столиці забезпечується органами місцевого самоврядування, «з урахуванням пропозицій органів виконавчої влади», та гарантуються державою. Проте сфера компетенції міської ради (стаття 15) та районних у місті рад більше не відносяться до столичних функцій. Це означає, що вищезгадані столичні функції мають більш рекомендаційний характер, ніж обов’язковий. Але вони є основними при здійсненні співпраці між органами місцевого самоврядування та державною адміністрацією.

В) Розподіл повноважень між міською державною адміністрацією та органами місцевого самоврядування

Законопроект передбачає чіткий розподіл повноважень між органами місцевого самоврядування та міською державною адміністрацією. Але вони мають співпрацювати під час виконання своїх повноважень з метою розвитку столичних функцій (стаття 1, параграф 5; стаття 4, параграф 2 та стаття 30).

Повноваження, що належать до компетенції Київської міської державної адміністрації визначає стаття 16: 1) додержання закону, не тільки органами місцевого самоврядування та їх керівниками, керівниками підприємств, установ, організацій, їх філіалів та відділень, що належать до сфери його управління; 2) прийняття рішення щодо об’єктів державної власності, використання та охорони лісів, мінеральних та природних ресурсів, навколишнього середовища; 3) координаційна діяльність територіальних  підрозділів центральних органів виконавчої влади та підтримка їх у виконанні покладених на них завдань.

Тут можна зробити декілька зауважень. Повноваження щодо забезпечення додержання Закону здається надто широко сформульованим, і викликає сумніву наявність у державної адміністрації спеціального юридичного підрозділу для виконання такого об’ємного завдання. До того ж, це створить конфлікти з Прокуратурою, до функцій якої входить це питання; Прокуратура є також відповідальною за нагляд за законністю адміністративних та регуляторних актів, затверджених органами місцевого самоврядування та посадовцями (Конституція: стаття 121). В Росії, наглядові функції над законністю діяльності органів місцевого самоврядування здійснює Прокуратура. Таким чином, положення законопроекту потрібно сформулювати вужче, ймовірно, обмеживши наглядові функції над органами місцевого самоврядування та державними агенціями з боку голови міської державної адміністрації, крім того закон повинен включати положення щодо співпраці з Прокуратурою, як, наприклад, повноваження голови державної адміністрації направляти на розгляд до Прокуратури питання, що підлягають оскарженню.

У пунктах 2 та 3 статті 16, ми можемо запропонувати наділити більшими повноваженнями голову державної адміністрації, замість нечіткого загального пункту статті 22, параграф 2: голова має владу над усіма територіальними органами центральних органів виконавчої влади, з метою забезпечення єдності у виконанні Державної політики; також голова повинен мати виключне право отримувати повноваження від міністрів; голова повинен мати фінансові повноваженням щодо усіх місцевих підрозділів міністерств; голова повинен мати загальні повноваження щодо керівництва правоохоронними органами (особливо з екологічних і економічних питань).

Як вже згадувалося раніше, правовий режим повноважень, що належать до компетенції  державної адміністрації, що покладаються на органи місцевого самоврядування, повинні бути визначені чіткіше. Якщо вони залишаються у віданні державної адміністрації, то ми можемо припустити, що вони виконуються під контролем (не тільки в сфері нагляду за законністю) голови державної адміністрації. Ситуація змінюється, якщо вони стають повноваженнями органів місцевого самоврядуванням. Проте, немає ніякого роз’яснення з цього приводу в статтях щодо наглядових  функцій голови державної адміністрації.

Проте, Київська міська державна адміністрація та її голова мають додаткову функцію щодо забезпечення реалізації столичних функцій (стаття 4). Ця функція буде здійснюватися безпосередньо у співробітництві з органами місцевого самоврядування.

Основним реальним/фактичним висновком цього положення є повноваженням голови Київської міської державної адміністрації щодо здійснення столичних функцій (стаття 22). Ці повноваження також стосуються участі у розробці або реалізації Державних рішень, а не лише питань органів місцевого самоврядування.

Однак, параграф 5 статті 1 (мало відрізняється від діючого Закону) встановлює, що “столичний статус міста покладає на органи місцевого самоврядування та органи виконавчої влади додаткові обов’язки та гарантує цим органам надання з боку держави додаткових прав”. Відповідно до цього положення органи місцевого самоврядування не наділяються жодними особливими  повноваження; ми очікуємо, що на підставі цього положення можуть виникати суперечності між органом місцевого самоврядування та  центральним урядом щодо відповідних повноважень.

Але стаття 30 надає підставу для співпраці державних адміністрацій і органів місцевого самоврядування з метою реалізації зазначених столичних функцій. Це положення залежить від фінансової підтримки і контролю містобудування.

Перш за все, це фінансова гарантія Держави щодо видатків, наданих органом місцевого самоврядування для здійснення столичних функцій. У цьому випадку буде виділятися спеціальна дотація з Державного бюджету для фінансування видатків на здійснення органом місцевого самоврядування функцій міста-столиці; це буде цільова субвенція (параграф 1, пункт 1). Далі, існує зобов’язання держави компенсувати на підставі угод витрати органів місцевого самоврядування на використання приміщень, устаткування  та комунальних послуг дипломатичними представництвами і представництвами міжнародних організацій, місцем розташування яких законодавством визначено столицю (параграф 1, пункт 2). Цей пункт викладено не чітко: дипломатичні представництва мають розташуватися в Києві; що стосується представництв міжнародних організацій, то має бути уточнено питання, чи існують в законодавстві відповідні положення, оскільки лише на їх підставі такі витрати можуть компенсуватися державою.

Параграф 2 викладено не чітко; він продовжує параграф 2 статті 21 діючого Закону. Здається, що він містить положення щодо впровадження положення, викладеного у  параграфі 1, але в той же час він містить додаткові підстави для здійснення компенсації: збитки, завдані під час проведення заходів загальнодержавного та міжнародного характеру (але очевидно, організовані не з ініціативи міста Києва (так чи інакше, але це повинно бути уточнено), або заподіяні в разі виникнення надзвичайних ситуацій з вини суб’єктів, підпорядкованих органам державної влади. Останнє також викладено не чітко: поняття “надзвичайних ситуацій” і поняття “суб’єктів, підпорядкованих органам державної влади”, мають бути точніше визначеними. Наприклад, якщо метою цього положення є гарантування місту компенсації збитків, завданих оперативним втручання правоохоронних органів для відновлення громадського порядку, це потрібно прописати чітко; але в такому випадку, умову притягнення правоохоронних органів до відповідальності слід пропустити, тому що в більшості випадків неможливо довести провину, а тому і збитки майже ніколи не будуть компенсуватися державою.

Усі ці фінансові положення передбачаються бюджетом міста Києва, відповідно до статті 28  законопроекту. Параграф 1 відноситься до специфічних міжбюджетих трансфертів для здійснення столичних функцій, і параграф 2 передбачає видатки з Державного бюджету для здійснення містом столичних функцій; частина цих витрат, може передаватися міською радою до районних у місті Києві рад з відповідними бюджетними трансфертами з Державного бюджету. Параграф 3 знову визначає гарантії держави щодо забезпечення здійснення Київською міською радою столичних функцій.

Нарешті, інший результат повноважень, що випливають із столичних функцій, є Генеральний план міста Києва, та зміни до нього, які повинні бути затверджені Кабінетом Міністрів України після їх ухвалення міською радою (параграф 3). Це є обмеженням прав органів місцевого самоврядування міста Київ в питаннях містопланування в порівнянні з іншими містами (необхідно перевірити наявність такого положення в чинному законодавстві з питань містопланування). Проте, такий контроль з боку центрального уряду над містоплануванням у столиці не є винятковим, оскільки не лише місцеві інтереси, а й національні можуть бути під загрозою. Наприклад, рішення щодо планування, необхідні для проведення Олімпійських ігор в Лондоні знаходяться під прямим контролем голови урядового офісу для регіону Лондону і державного секретаря; у Франції, закон 1995 р. наділив регіональні ради повноваженням з питань генерального планування регіону, який має затверджуватися урядовим декретом, але уряд не затвердив генеральну схему планування, схвалену регіональною радою у вересні 2008 р.

На завершення, столичні функції передбачають співпрацю органів місцевого самоврядування і Київської міської державної адміністрації, але вони не спричиняють суттєвого обмеження прав органів місцевого самоврядування міста Києва, які навпаки розширюються.

C) Розподіл повноважень між містом та районами у місті

Повноваження районних у місті рад визначає стаття 14, а повноваження міської ради – стаття 15. У чинному Законі про місто Київ, немає ніякого правового визначення повноважень районних у місті Києві рад. Нове регулювання також відхиляється від закону про місцеве самоврядування 1997 р., згідно з яким це питання належить до компетенції міської ради “визначити обсяг та межі повноважень, що здійснюються підмуніципальними радами у випадку їх утворення та їх виконавчих органів та виконуються в інтересах муніципальних територіальних громад” (стаття 26, параграф 2, пункт 1). Проте, ці переліки повноважень не повні по відношенню до Закону 1997 р. (стаття 26) і не містять ніякого загального правового положення в українському законодавстві. Тому, необхідно включити до статті 14 або статті 15 (не до обох!) положення, що посилається на закон про місцеве самоврядування щодо питань, нерегульованих законом про Київ, інакше це може призвести до того, що декілька рішень можуть бути опротестованими в суді як поза компетенцією.

Параграфи статті 14 і 15 розроблені інакше. До компетенції районних у місті Києві рад (стаття 14) входить велика частина комунальних послуг: в основному це питання загальної середньої освіти, закладів первинної охорони здоров’я, соціальної допомоги, в тому числі управління соціальним житлом; озеленення та благоустрою території, організації місць відпочинку, і декількома регуляторними функціями щодо будівництва та розвитку територій. Ця сфера компетенції поширюється і на інші питання, визначені міською радою з достатніми ресурсами. До повноважень міської  ради (стаття 15) належать комунальні послуги, призначені для спеціальних бенефіціарів, комунальні послуги, утримання доріг і вулиць, дозволи на планування та будівництво, економічний розвиток, спортивна та  культурна інфраструктура, пожежна служба, утилізація відходів. Проте, міська  рада має вирішувати  інші питання, що входять до її компетенції та закріплені іншими законодавчими актами. Як наслідок, повноваження районної у місті ради, може змінюватися тільки відповідно до  рішень міської ради, але лише з метою розширення сфери компетенції; сфера компетенції міської  ради може змінюватися лише в межах Закону; але це не може зашкодити Парламенту змінювати безпосередньо до повноваження районних у місті рад, але на даний момент це не головне. До такої міри, обидва переліки повноважень є закритими (чітко визначеними). Бажано надати більшої гнучкості міській раді з метою забезпечення розподілу функцій без прив’язки до ухвалення Парламентом Закону, який є предметом політичної загрози.

Крім того, в законопроекті немає положень про співпрацю між міською радою і районними у місті радами: вибори в ради проходять окремо, виконавчі органи також є незалежними один від одного, ми не знайшли в законопроекті жодних положень щодо консультативних процедур, окрім пропозицій районних рад до генеральної схеми планування, який приймається міською радою; в законопроекті не зазначено ні про комітети, ні про форуми для вирішення або урегулювання спірних питань щодо міської політики. Навіть немає жодних процедур залучення районних у місті рад до процесу розробки міського бюджету (стаття 28 законопроекту). Можливо це було не настільки важливим, поки управління містом базувалося на єдиній державній адміністрації, але реформа зробить обов’язковою організацію відносин між двома рівнями. Таким чином, ми пропонуємо додати положення у цьому напрямку. Наприклад: комітет голів районів у місті під головуванням мера міста; процедура пропозицій районних у місті рад до міських рад щодо підготовки бюджету; можливість формування комісії міських рад включаючи членів районних у місті рад, та включення членів міських рад даного району у місті до складу комісій районних у місті рад.

Що стосується бюджетних відносин, положення статті 28 законопроекту є нечіткими. Ми розуміємо, що існує міський бюджет та районні у місті бюджети, але ці типи витрат розподіляються між районами в місті міською радою, і ці райони в місті не мають жодних власних ресурсів, а лише трансферти з міського бюджету. В цьому випадку, було б більш доцільним розрізняти міський бюджет та секції міського бюджету призначені для районів в місті, що базуються на витратних пропозиціях їх рад, та делегуються до цих рад для виконання бюджету. Для порівняння, визначення бюджетних трансфертів між міським бюджетом та районними в місті бюджетами, які базуються на формулі, погодженій міською радою, відповідно до параметрів, визначених Законом (параграф 5), є важливим покращенням і дасть більшої прозорості у міжбюджетних трансфертах  в середині міста. Розподіл прибутку базуватиметься на оцінці вартості функцій, що виконуються відповідно містом та районами у місті.

Однак, список параметрів викликає питання. Існує чотири параметри: 1) бюджетні норми відповідно до секторів витрат з їх відповідними коефіцієнтами; 2) кількість резидентів та споживачів відповідних соціальних послуг; 3) індекс відносної податкоспроможності відповідного району; 4) прогноз доходів, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, бюджету міста (маються на увазі трансферти між державою та містом Київ, але це визначено нечітко у законопроекті). Немає підстави враховувати спроможність виплати податків відповідних районів у місті, якщо вони не мають прямих доходів від податків. Проте, якщо це положення відображає ідею, що доходи від місцевих податків будуть безпосередньо включені у бюджети відповідних районів у місті, ми думаємо, що таку пропозицію необхідно відхилити. В межах міста, немає сенсу поліпшувати умови для платників податків для утримання на місці ресурсів для їх власної користі.  Сподіваємося, що не це передбачалося у пункті 3 параграфу 5 статті 28 законопроекту.

D) Співробітництво з сусідніми місцевими урядами

У статті 33 йде мова про співробітництво між містом Київ та органами місцевого самоврядування і державною адміністрацією Київської області з метою реалізації функцій столиці. Це положення дуже схоже на статтю 25 діючого Закону про місто Київ, але воно залишається важливою та доречною частиною законопроекту, оскільки розвиток міста не може обмежуватися адміністративними кордонами міста. Як і всюди, столичний розвиток міста Київ має тенденцію розширюватися за межі своєї адміністративної території. Це співробітництво, з боку міста Київ, включає як органи місцевого самоврядування так і державну адміністрацію.

Запропоноване співробітництво складається з двох частин. Перша полягає у забезпеченні інституцій Київської області необхідними приміщеннями у місті Київ, та залученні їх до реалізації спільних програм, які є цікавими для них (комунікації, захист навколишнього середовища, розвиток трудових ресурсів…) (параграф 2). Друга включає підтримку, яку мають забезпечити органи місцевого самоврядування та державна адміністрація Київської області з метою реалізації функцій столиці: програми земельного розвитку необхідні для міста Київ, покращення транспортної системи, забезпечення приміськими регулюваннями, захист навколишнього середовища, забезпечення міста продуктами харчування, і якщо необхідно, зміна кордонів, щоб задовольнити потребу міста Київ у розширенні.

Фінансова державна гарантія розширена для забезпечення співробітництва з Київською областю (параграфи 4 та 5). Бюджетні витрати Київської області для підтримки розвитку функцій столиці мають компенсуватися державним бюджетом; однак витрати органів місцевої влади Київської області для цієї мети компенсуються ресурсами Державного бюджету, що надаються місту Київ. Обґрунтування цього розмежування є нечітким, і може викликати сумніви у органів місцевої влади стосовно рівня компенсації, наприклад, якщо державний грант вже був виділений. Одночасно, було б краще, якби компенсація витрат органів місцевої влади Київської області, що залучені до реалізації програм, які пов’язані з виконанням функцій столиці, здійснювалася безпосередньо державою.

Ці відносини необхідно відпрацювати на базі контрактних домовленостей або інших процедур (параграф 1). Це має стосуватися співробітництва між органами міського самоврядування та державною адміністрацією, а також має бути включено у статтю 30.

•II.   Нагляд за законністю актів органів місцевого самоврядування

Законопроект детально подає порядок затвердження законодавчих актів органів та обраних осіб міста Києва та районів у місті, а особливо, що стосується процедури наглядового порядку у статтях 12, 13 та 23. У діючому законі про місто Київ немає жодного положення про суть цього питання, тоді як порядок нагляду викладено у загальних положеннях Конституції та закону від 1997 року. Нові положення, запропоновані законопроектом є спробою розробити нову систему державної реєстрації на основі відповідності законам України та захисту прав самоврядування. Від так, вони є досить важливими. Проте, ці положення насправді встановлюють подвійну процедуру нагляду із визначеними умовами та термінами, які ускладнять їх реалізацію. Більше того, оприлюднення регуляторних актів органів місцевої влади є недостатнім, і не є результатом їх реєстрації Міністерством Юстиції. Спочатку розглянемо останнє питання.

•A)               Оприлюднення законодавчих актів органів місцевої влади

Відповідно до статті 12, регуляторні акти органів чи обраних осіб міста та районів міста набирають чинності з моменту опублікування одночасно після їх розгляду головою міської державної адміністрації та місцевого підрозділу Міністерства Юстиції для проведення державної реєстрації. Відповідно до статті 13, реєстрація має повідомний характер.

Ці положення є недостатніми. По-перше, вони поширюються лише на регуляторні акти; немає жодного положення щодо адміністративних актів, таких як ліцензій, дозволів на будівництво, призначення відставки державних службовців, а особливо тих, які також порушують законність. Такі акти також необхідно оприлюднити, тому що вони можуть вплинути на законні інтереси третіх осіб. До того ж, після того як вони відповідають позові, про них потрібно повідомити позивача у формі визначеній законом. Хоча це більше питання адміністративного порядку, аніж системи місцевого самоврядування, але воно є важливим.

По-друге, публікація не оформлена. Законопроект повинен бути доопрацьованим у цьому питанні для того, щоб гарантувати доступ мешканцям до регуляторних актів місцевого характеру. Особливо для такого міста як Київ має бути офіційний бюлетень для офіційного оприлюднення, у паперовому та електронному виданнях, хоча б посилання в щоденних газетах про публікацію регуляторних актів.

Нарешті, державна реєстрація регуляторних актів органів та обраних осіб, яка проводиться місцевим підрозділом Міністерства Юстиції не може мати повідомного характеру. Це більше є юридичною функцією для гарантії законності та автентичності документу. Під час реєстрації немає як такого зв’язку з громадськістю. У будь-якому разі місцевий підрозділ Міністерства Юстиції гарантуватиме законність та автентичність, зареєстрованих актів в залежності від якості проведеного ним контролю. Без такого контролю, місцевий підрозділ Міністерства Юстиції матиме таку ж функцію, як і місцеві архіви міста Києва. У цьому випадку порядок проведення державної реєстрації є не ефективним.

Відповідно до статті 13, параграфу 3, передача регуляторного акту здійснюється протягом трьох днів з дня його прийняття, а потім на протязі трьох робочих днів місцевий підрозділ Міністерства Юстиції знову проводить його реєстрацію (параграф 4). Три дня можливо буде занадто малим строком для передачі, якщо не буде впроваджено надійну електронну систему.

Подібний порядок проведення державної реєстрації місцевим підрозділом Міністерства Юстиції існує і в Росії. Ми не впевнені у результативності цього порядку, проте було б цікаво вивчити досвід.

•B)               Процедура нагляду

Передача регуляторного акта для розгляду місцевому підрозділу у десятиденний строк є перевіркою його законності (стаття 13, параграф 5). Місцевий підрозділ Міністерства Юстиції повинен повідомити місцеві органи влади та голову державної адміністрації про результати цієї перевірки. У разі вияву невідповідності регуляторного акту законам України, місцевий підрозділ Міністерства Юстиції має право звернутися до суду з адміністративним позовом про визнання незаконним такого акта в порядку, встановленому Кодексом адміністративного судочинства (параграф 7).

У той самий час голова державної адміністрації протягом 15 днів з моменту отримання згаданого регуляторного акту має право зупинити дію акта, який він вважає незаконним, у цьому випадку він зобов’язаний одночасно звернутися до суду для визнання його незаконним (параграф 6). У разі відмови суду у задоволенні позову голови державної адміністрації або у випадку відмови у розгляді справи (ми припускаємо, що відповідно до Кодексу адміністративного судочинства або у випадку прийняття рішення щодо безпідставного звернення голови державної адміністрації) дія регуляторного акта відновлюється з моменту прийняття судом відповідного рішення (параграф 6, абзац 2).

Однак, наглядова функція голови державної адміністрації тлумачиться інакше статтею 23. Так, наглядова функція реалізується не тільки по відношенню до регуляторних актів, але і по відношенню до адміністративних актів. З метою проведення юридичної експертизи  голова державної адміністрації може звернутися до відповідного місцевого підрозділу Міністерства юстиції.  Але у випадку регуляторних актів він зобов’язиний враховувати його висновок (параграф 1). Визначено різні строки зупинки дії актів, що вважаються незаконними, як регуляторних, так і адміністративних (параграф 2). Голова державної адміністрації має одночасно звернутися до суду з метою скасування акту, що вважається незаконним (параграф 3), а не просто заявляє про його незаконність. Зупинка дії акту не має жодного результату, якщо акт не було одночасно передано до суду, та  зазначений акт поновлює свою юридичну дію, якщо суд відхилив позов або у випадку відмови у розгляді справи. Однак, до прийняття судового рішення зупиняється процедура реєстрації такого акта та здійснення визначених цим актом повноважень (параграф 5).

Складається загальне враження, що 2 різні офіси розробляли пропозиції щодо наглядових функцій, що були включені до законопроекту без їх узгодження. Більше того, роль Прокуратури (відповідно до статті 121 Конституції) не врахована у законопроекті. В цілому, ми вважаємо,  що наглядові процедури мають бути переглянуті.

По-перше, нагляд повинен охоплювати регуляторні та адміністративні акти, а не тільки регуляторні у зв’язку з вищевикладеними причинами. З метою зменшення обсягу адміністративних актів, що передаються на експертизу та задля того, щоб сфокусувати нагляд над найбільш важливими актами, законопроект має включати перелік актів, над якими в обов’язковому порядку здійснюється нагляд, як це, наприклад, передбачено французьким законодавством.

По-друге, не є необхідним проведення подвійного контролю. Законом має бути визначено орган, що здійснює нагляд: голова державної адміністрації (як, наприклад, французький префект), місцевий підрозділ Міністерства юстиції або Прокуратури (як, наприклад, у Російській Федерації). Вибір має залежати від того, який орган має найбільшу спроможності для повноцінного виконання нагляду. Якщо вибір буде зроблено на користь голови державної адміністрації, та якщо реєстрація таких актів здійснюватиметься урядовим органом України, не є ефективним напряму передавати акт до місцевого підрозділу Міністерства юстиції, тим більше якщо реєстрація акту неможлива через зупинення його дії. У такому випадку достатньо уповноважити голову державної адміністрації передавати регуляторний акт на реєстрацію до місцевого підрозділу Міністерства юстиції.

По-третє, якщо перевага віддається уповноваженню голови державної адміністрації або місцевого підрозділу Міністерства юстиції на виконання наглядової функції, то Закон має передбачати звернення голови державної адміністрації (або місцевого підрозділу Міністерства юстиції) до Прокуратури, де мають бути проведені процедури.

За нашою інформацією, місцевий підрозділ Міністерства юстиції не є кращим органом для виконання наглядової функції. Тут вибір має здійснюватися головою державної адміністрації та Прокуратурою. Очевидно, перевага не надається уповноваженню Прокуратури на виконання наглядової функції, оскільки це абсолютно не передбачено цим законопроектом. Але, у випадку, якщо Прокуратуру буде наділено наглядовою функцією, акти слід передавати прямо до неї.  У протилежному випадку, якщо такою функцією буде наділено голову державної адміністрації, він повинен мати відповідний спроможний персонал.

По-четверте, є коректним залишити за судом право винесення остаточного рішення щодо законності акту. У такому випадку суд має бути уповноважений скасовувати акт, а не тільки заявляти про його незаконність та передавати його для скасування відповідному органу, що створює ситуацію юридичної невизначеності.

Жерар Марку
Професор в Университеті Париж 1 Пантеон-Сорбонна
Серпень 2009
 25 серпня 2009 року

Поділитися