Правове регулювання законодавчої техніки в Україні

Дата: 02.02.2011

Якщо закон не діє, на те може бути кілька причин. Найчастіше вважають: не діє, тому що цього не хочуть погані чиновники.

Проте це не завжди так, а частіше зовсім не так Часто не діє з причин простого незнання закону суб’єктами, на яких він поширюється, або через неможливість його застосування без підзаконних актів виконавчої влади – постанов уряду, галузевих інструкцій чи положень.

Значно менше уваги звертається на іншу причину не ефективності законів, а саме низьку якість підготовки самого тексту закону, недосконалість його структури й викладу. Чомусь забувається: від того, наскільки повно й зрозуміло виписано текст закону, дуже залежить можливість його застосування. Досить часто застосуванню законів перешкоджають самі закони: через неповноту регулювання ними суспільних відносин, через нечіткість і неточність формулювань нормативних положень, через недосконалу структуру.

Але чи є в Україні нормативні акти, які з достатнім ступенем регламентації врегульовували б вимоги до проектів нормативних актів?

Чи є повноцінні закони, укази Президента, постанови уряду з цього питання, чітке слідування яким могло б значно поліпшити якість законопроектів?

Сьогодні в Україні відсутній один системний документ, який би встановлював вимоги щодо змісту, структури, особливостей формулювання правових норм та конструкцій у проектах НПА не залежно від суб’єкту, що готує проект.

Проте є низка актів у яких містяться положення, які мають інтерес для нашої роботи і можуть бути використані розробником проекту НПА.

Найбільш детальним, якщо можна так назвати рівень деталізації, що неймовірно відстає від подібних документів, скажімо Канади, ФРН чи Польщі є документ, що має назву „Рекомендації з питань підготовки, державної реєстрації та обліку відомчих нормативно-правових актів”, затверджений постановою колегії Міністерства юстиції України від 27.03.1998 року № 3[1].

Проте із самої назви документу є зрозумілим, що це все таки рекомендації і їх недотримання взагалі є усталеною практикою навіть у проектах НПА, що розробляються ЦОВВ, не кажучи вже про народних депутатів України.

Є ще кілька документів, що містять норми чи рекомендації, важливі для підготовки якісного проекту нормативного акту і взагалі то є обов’язковими до застосування.

Це передусім Регламент Верховної Ради України, Регламент Кабінету міністрів України, Розпорядження Голови Верховної Ради України N 428 від 22 травня 2006 року «Про затвердження Положення про порядок роботи у Верховній Раді України із проектами законів, постанов, інших актів Верховної Ради України»[2]

Цим документа буде присвячено окремі параграфи. Але перед тим, як розглянути головні документи процедурного характеру, якими є вказані вище регламенти та методичні рекомендації ми розглянемо в певній мірі систему правового регулювання нормотворчої діяльності.

Основою всієї нормотворчої діяльності в державі є Конституція України 1996 року. Саме цей фундаментальний юридичний документ визначає систему органів влади, що діють в Україні, їхні повноваження, право на ухвалення нормативних актів, встановлює загальний порядок правового регулювання суспільних відносин в Україні та певні процедури розгляду законодавчих актів Верховною Радою України(парламентом) .

1. Конституція України (ст.93) визначає перелік суб’єктів права законодавчої ініціативи: Президент України, народні депутати України, Кабінет міністрів України, Національний банк України.

2. Конституція встановлює форми нормативно-правових актів, які ухвалюються органами влади: ст.91 – для Верховної Ради України; ч.3 ст.106 – для Президента; ч.7 ст.107 – для РНБО; ст.117 – для Кабінету міністрів України; ч.2 ст.136 – для Верховної Ради АР Крим; ст.144 – для органів місцевого самоврядування; ст.150 – для Конституційного Суду України.

3. Конституція визначає комітети Верховної Ради України органами, що здійснюють законопроектну роботу, готують та попередньо розглядають питання, віднесені до відання парламенту (ст.89).

4. Конституція встановлює загальний порядок щодо ухвалення актів Верховною Радою (ст.ст. 84, 91) , а також порядок підписання та оприлюднення закону (ст.94).

5. Конституція також встановлює, що порядок роботи парламенту регулюється законом про регламент (ч.5 ст. 82), а порядок роботи парламентських комітетів та комісій – спеціальним законом (ч.6. ст. 90).

Як видно з цього переліку, Конституція України на достатньому рівні встановила конституційні засади для нормативної та нормотворчої діяльності в Україні.

Поза Конституцією нормативна база, що регулює питання нормативної діяльності та нормотворчості в Україні, на сьогодні виглядає так:

1) Закон «Про Регламент Верховної Ради України ( Відомості Верховної Ради України (ВВР), 2010, N 14-15, N 16-17, ст.133 ) від 10 лютого 2010 року N 1861-VI із змінами та доповненнями.[3]

2) Закон „Про статус народного депутата України” від 17.11.1992 із змінами та доповненнями №2790-XII ( Відомості Верховної Ради (ВВР), 1993, № 3, стор.17).[4]

3) Закон „Про комітети Верховної Ради України” від 04.04.1995 №116/95-ВР (Відомості Верховної Ради (ВВР), 1995, № 19, стор.134 ). [5]

4) Закон України «Про міжнародні договори України» від 29 червня 2004 року. N 1906-IV ( Відомості Верховної Ради України (ВВР), 2004, N 50, ст.540 ) [6]

5) Закон України „Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльносьті” від 11.09.2003, №1160-IV (Відомості Верховної Ради України (ВВР), 2004, №9, стор.79). [7]

6) Указ Президента України «Про вдосконалення роботи з підготовки законопроектів та проведення правової реформи» № 198/94 від 29 квітня 1994 року. ( Із змінами, внесеними згідно з Указом Президента N 70/99 від 27.01.99 ) [8]

7) Указ Президента України „Про порядок роботи з законопроектами та іншими документами, що вносяться Президентом України на розгляд Верховної Ради України” від 30 березня 1995 року №270/95 із змінами внесеними згідно з Указами Президента N 70/99 від 27.01.99, N 74/2002 ( 74/2002 ) від 26.01.2002, N 280/2004 ( 280/2004 ) від 05.03.2004, N 305/2006 ( 305/2006 ) від 14.04.2006) [9]

8 ) Указ Президента України „Про заходи щодо вдосконалення нормотворчої діяльності органів виконавчої влади” від 9 лютого 1999 року №145/99. ( Із змінами, внесеними згідно з Указами Президента N 143/2003 ( 143/2003 ) від 19.02.2003 та N 1411/2004 ( 1411/2004 ) від 16.11.2004 )[10]

9) Регламент Кабінету міністрів України, затверджений постановою Кабінету міністрів від 8 липня 2009 р. № 712[11]

10) Указ Президента України „Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності” від 10 червня 1997 року №503/97, із змінами, внесеними згідно з Указами Президента N 199/2007 ( 199/2007 ) від 12.03.2007 )[12]

11) Постанова Кабінету міністрів України від 17 червня 1994 р. №422 „Про затвердження Положення про порядок укладення, виконання та денонсації міжнародних договорів України міжвідомчого характеру”. Із змінами, внесеними згідно з Постановами КМ N 165 ( 165-98-п ) від 16.02.98 – зміни втратили чинність на підставі Постанови КМ N 617 ( 617-2006-п ) від 11.05.2006 N 1758 ( 1758-2001-п ) від 27.12.2001 )[13]

12) Указ Президента України „Про державну реєстрацію нормативних актів міністерств та інших органів державної виконавчої влади” (493/92), із змінами, внесеними згідно з указом Президента України від 21 травня 1998 р. [14]

13) Указ Президента України „Про Єдиний державний реєстр нормативних актів” від 27 червня 1996 року (468/96), зі змінами, внесеними Указом Президента від 27 січня 1999 р. [15]

14) Указ Президента України „Про опублікування актів законодавства України в інформаційному бюлетені „Офіційний вісник України” від 12 червня 1996 р. № 1207/96 [16]

15) Постанова Кабінету міністрів України від 28 грудня 1992 р. № 731 (731-92-п) „Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативних-правових актів міністерств та інших органів державної виконавчої влади” із змінами та доповненнями, внесеними постановами Кабінету міністрів України N 248 ( 248-2008-п ) від 26.03.2008р. та N 797 ( 797-2010-п ) від 02.09.2010 року.[17]

16) Постанова Кабінету міністрів України від 11 грудня 1996 р. № 1504 (1504-96-п) „Про запровадження Єдиного державного реєстру нормативно – нормативних актів та здійснення правової інформатизації України” [18]

17) Постанова Кабінету міністрів України від 23.04.2001р. N 376 «Про затвердження Порядку ведення Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів та користування ним» (Із змінами, внесеними згідно з Постановою КМ N 1510 ( 1510-2002-п ) від 11.10.2002р.) [19]

18) Наказ Міністерства юстиції України №34/5 від 12.04.2005 року «Про вдосконалення порядку державної реєстрації нормативно-правових актів у Міністерстві юстиції України та скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів» (Із змінами, внесеними згідно з Наказами Міністерства юстиції N 320/5 ( z0165-10 ) від 17.02.2010) [20]

19) Рекомендації з питань підготовки, державної реєстрації та обліку відомчих нормативно-правових актів, затверджених Міністерством юстиції України від 27 березня 1998 року №3[21].

Як видно із цього переліку , в принципі кількість нормативних актів, що в тій чи тій мірі стосуються предмету законодавчої техніки є досить великою.

За роки Незалежності певною мірою вдалося створити хоча б систему державної реєстрації нормативних актів, на жаль ця система не поширюється на нормативні акти місцевого самоврядування, фактично усталилась система оприлюднення та офіційного опублікування нормативних актів.

Проте чинне законодавство все таки не вирішує дуже важливого питання якості текстів нормативних актів.

Ми розуміємо, що для отримання якісних текстів нормативних актів має бути декілька обов’язкових чинників: чіткі правила нормо проектування, висококваліфіковані розробники проектів, чіткий експертний та юридичний контроль текстів законопроектів, дотримання процедури їх розгляду та узгодження норм після внесення до проектів змін на етапі їх прийняття.

Оскільки метою цієї роботи є в першу чергу орієнтація на підвищення фахового рівня розробників проектів в наступних параграфах посібника ми більш детально зупинимось саме на законодавчій техніці(чи техніці нормо проектування).

Запитання для самоперевірки

1. У якій формі видає акти Верховна Рада України?

2. Яким процедурним документом мають користуватись фахівці міністерств та відомств при підготовці проекту закону для розгляду на засідання Уряду?

3. Яким документом визначається обов’язковість державної реєстрації нормативних актів в Україні?

[1] http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=v0003323-98

[2] Цікавими для роботи можуть бути і такі документи, що зараз не є чинними, але містять корисну інформацію: Розпорядження Голови Верховної Ради України № 48 від 29 грудня 1997 року, про „Положення про порядок роботи з проектами законодавчих актів та матеріалами, що містять законодавчі пропозиції, які подаються на розгляд Верховної Ради України” та „Правила оформлення проектів законів та основні вимоги законодавчої техніки (Методичні рекомендації)” 2002 року, підготовлені Головним юридичним управлінням Верховної Ради України.

[3] http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=1861-17

[4] http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?page=1&nreg=2790-12

[5] http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?page=1&nreg=116%2F95-%E2%F0

[6] http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=1906-15

[7] http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?page=1&nreg=1160-15

[8] http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=198%2F94

[9] http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=270%2F95

[10] http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=145%2F99

[11] http://kmu.gov.ua/kmu/control/uk/cardnpd

[12] http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=503%2F97

[13] http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=422-94-%EF

[14] http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=493%2F92