Вступ
Реформа місцевого самоврядування та територіальної організації влади, яка впроваджується в Україні на основі відповідної Концепції, затвердженої розпорядженням Уряду №333-р від 01 квітня 2014 року, сьогодні оцінюється в Україні та Європейському Союзі як чи не єдина комплексна та досить успішна.
На відміну від 2014-го та початку 2015-го років, коли більшість політичних партій та відомих політиків критикували реформу та намагались від неї дистанціюватись, зараз ситуація суттєво змінилась і навіть найбільші тодішні критики реформи хочуть скористатись її плодами.
[dropshadowbox align=”none” effect=”lifted-both” width=”auto” height=”” background_color=”#ffffff” border_width=”1″ border_color=”#dddddd” ]Реформа розпочиналась в часи Прем’єр-міністра Арсенія Яценюка, була активно підтримана новообраним Президентом України Петром Порошенком і продовжує реалізовуватись Урядом Володимира Гройсмана, який просував реформу ще в часи свого Віце-прем’єрства.[/dropshadowbox]
5 грудня 2018 року відбувся Третій форум місцевого самоврядування та об’єднаних територіальних громад, на якому виступив Президент України Петро Порошенко, у своєму виступі він оголосив про підписання указу, який має прискорити проведення реформи.
Незабаром такий указ з’явився і ми спробуємо здійснити короткий аналіз його правового змісту та можливого впливу на подальший перебіг реформи.
[dropshadowbox align=”none” effect=”lifted-both” width=”auto” height=”” background_color=”#ffffff” border_width=”1″ border_color=”#dddddd” ]Сам факт звернення Глави держави до проблеми прискорення реформи є позитивним сигналом, особливо для регіонів, де почасти голови РДА, а в Закарпатській області Голова ОДА відверто блокують проведення реформи.[/dropshadowbox]
Проте будь-який документ, який виходить з державних органів, має базуватись на чинному законодавстві, застосовувати коректну термінологію, що визначена законодавством і не руйнувати систему законодавства, яка створена та діє (за винятком законопроектів щодо змін чинних чи ухвалення нових законів).
Назва Указу
Указ Президента України №412/2018 від 6 грудня 2018 року має назву «Про додаткові заходи щодо забезпечення реформ із децентралізації влади».
Як уже було сказано вище, в Україні на нормативному рівні не зафіксовано реформ «із децентралізації влади», адже урядовим документом у цій царині є розпорядження №333-р від 01.04.2014 року, яким було затверджено Концепцію реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади. Поза нормативним обігом, цю реформу називають по-різному «реформа децентралізації», «реформа з децентралізації», «децентралізація», тому на наш погляд, поява у назві указу нового неологізму «реформ із децентралізації влади» навряд чи є виправданою.
Така назва указу по суті може тлумачитись, що указ, як такий взагалі не стосується реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади, що проводиться на підставі Концепції згідно розпорядження №333-р, оскільки указ не посилається на Концепцію і на розпорядження.
Мета та засоби її досягнення
Мета визначена в указі досить широка, але в частині реформи місцевого самоврядування нас цікавить така конструкція: «зміцнення спроможності та ефективності місцевого самоврядування і завершення процесу об’єднання територіальних громад».
Це дійсно важливо – завершення реформи.
Президент неодноразово ставив завдання, що реформа має бути завершеною до чергових місцевих виборів у 2020 році. Президент підтвердив це і на конференції 5 грудня[1]:
«Маємо чітко бачити горизонти реформи. 2020 рік – ключовий. На Раді регіонального розвитку я вже говорив, що 2020 року місцеві вибори мають відбутись вже за умови покриття всієї території України об’єднаними територіальними громадами, тобто на новій територіальній основі».
Проте в Указі уже немає цієї важливої для завершення реформи дати, що на наше припущення, може тлумачитись противниками реформи, як «дозвіл» на продовження гальмування реформи з боку місцевих державних адміністрацій.
Ключовим засобом досягнення завершення реформи, виходячи із змісту Указу, є «1. Визнати необхідність невідкладної консолідації зусиль щодо визначення засад адміністративно-територіального устрою України на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості і соціально-економічного розвитку регіонів, а також з урахуванням основних принципів місцевого самоврядування».
Взагалі у Верховній Раді України давно чекає розгляду законопроект «Про засади адміністративно-територіального устрою України»[2] №8051 від 22.02.2018, розроблений за участі не тільки державних службовців, а й українських та іноземних експертів, представників асоціацій органів місцевого самоврядування, який отримав підтримку Ради Європи, профільного комітету українського парламенту і який досі не розглянутий навіть в першому читанні. Тому повертатись «до консолідації зусиль щодо визначення засад» не потрібно, потрібно просто ухвалити цей законопроект.
Пункт 2 Указу є вкрай важливим для місцевого самоврядування і не простим дорученням для Уряду.
Це стосується підготовки законопроекту про місцеві вибори. В Україні цим традиційно переймаються лише парламентарії, які часто ставлять партійні інтереси вище інтересів розвитку територіальних громад та регіонів. Запровадження «партійних» виборів до органів місцевого самоврядування, особливо пропорційної складової до міських, районних та обласних рад в багатьох територіях взагалі зруйнувало принцип місцевого представництва громад у радах, породило конфлікти між міськими головами та відповідними радами, ще складнішою ситуація з виборами стає у міських об’єднаних територіальних громад до складу яких увійшли десятки сіл. Представники місцевого самоврядування неодноразово піднімали питання про перегляд виборчої системи на місцевому рівні, тепер Уряд має підготувати такий законопроект.
Про розвиток
В Указі є такий пункт: «3. Обласним, Київській міській державним адміністраціям забезпечити розроблення та затвердження планів перспективного розвитку відповідних областей, міста Києва на 2019 – 2021 роки…».
На наш погляд тут відбулось певне змішування термінології і відхід від системи законодавства, що регулює питання стратегічних планів розвитку регіонів. Адже для регіонів сьогодні відомо про «перспективний план формування спроможних громад», який мають підготувати обласні державні адміністрації відповідно до статті 11 Закону «Про добровільне об’єднання територіальних громад»[3] і такі завдання перед ОДА неодноразово ставив Уряд, але досі ще не всі області затвердили перспективні плани на всю територію області. Закарпатська ОДА взагалі не внесла проекту такого плану на розгляд обласної ради. Втручання Президента тут було б незайвим.
Також ОДА мають підготувати «плани заходів з реалізації регіональних стратегій розвитку» визначені у статті 7 Закону «Про засади державної регіональної політики»[4] на другий етап реалізації стратегій – 2019-20 роки. Саме такі планувальні документи визначені законами і обласні державні адміністрації просто зобов’язані готувати такі документи відповідно до процедур визначених у відповідних законах та актах Уряду.
З 2021 року наступає новий планувальний цикл для регіонального розвитку, адже впродовж 2020 року має бути ухвалено Державну стратегію регіонального розвитку на період 2021-2027 роки і відповідні регіональні стратегії на цей же період.
Указом, рекомендується «органам місцевого самоврядування розробити та затвердити плани перспективного розвитку відповідних міст, селищ та сіл на 2019 – 2021 роки…», що також виглядає досить несподівано, оскільки органи місцевого самоврядування територіальних громад розробляють плани розвитку територіальних громад, а не міст, селищ чи сіл.
По-перше населений пункт, категорія містобудівна і тут ключовою планувальною документацією є просторові плани, зокрема генплан, по-друге у територіальних громадах, а особливо в об’єднаних територіальних громадах може бути кілька десятків сіл (є понад 50).
Відразу виникає питання – чи потрібно розробляти наприклад для Волочиської ОТГ 40 перспективних планів розвитку, оскільки до складу громади входить 40 поселень? Напевно не потрібно, і розробляти такі плани точно у громадах не будуть. Адже вони розробляють власні стратегічні плани, розраховані на всю громаду, виходячи із власних можливостей, обласної та державної стратегій регіонального розвитку.
Замість висновку
У Аналітичній доповіді до щорічного Послання[5] Президента до Верховної Ради України «Про внутрішнє і зовнішнє становище України у 2018 році» викладено низку рекомендацій щодо завершення реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади, а також удосконалення планування регіонального розвитку на основі кращих європейських та українських практик. Проте виглядає, що розробники Указу не мали часу поглянути на цю фундаментальну працю, не проаналізували чинне законодавство, за яким проводиться реформа місцевого самоврядування та територіальної організації влади, а також здійснюється планування та фінансування регіонального розвитку. Відтак ефективність Указу не може бути суттєвою, запропоновані новели щодо «перспективних планів розвитку» не можуть бути реалізованими.
Виглядає, що послідовна підтримка Президентом України процесів децентралізації, його орієнтування на системне завершення реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади до місцевих виборів 2020 року не знайшли місця в Указі № №412/2018, тому варто подумати про внесення змін до цього Указу.
Матеріал підготовлено в межах проекту «Децентралізація в Україні: від моніторингу до реагування» за підтримки Міжнародного фонду «Відродження».
А. Ткачук
11.12.18
[5] http://www.niss.gov.ua/articles/3143/
