Аналіз проекту Закону змін до ЗУ "Про місцеве самоврядування" (11.03.13)

Причина появи законопроекту:

В Україні в останні роки мало місце поступове згортання доступу громадян до приміщень місцевих рад. В першу чергу така практика ставала все більш поширеною у міських радах великих міст – обласних центрів та в обласних радах.

З’явилась проблема доступу громадян на пленарні засідання місцевих рад. Особливо гострою така ситуація стала у Києві, що призвело до пікетування ради. Не зважаючи на те,  що такі проблеми не є притаманними більшості місцевих рад і виникли вони не через зміни законодавства, що встановлює порядок роботи місцевих рад, а через рішення самих рад, автор законопроекту пропонує законодавчими механізмами не допустити необґрунтованих обмежень доступу громадян до приміщень місцевих рад і присутності на пленарних засіданнях сесій рад.

Стан правового регулювання у визначеній сфері:

Сьогодні питання доступу громадян до приміщень, де працюють органи місцевого самоврядування регулюються законом «Про місцеве самоврядування в Україні» та місцевими актами – рішеннями ради, рішеннями виконавчих органів ради(їх регламентами).

Частина 16 статті 46 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлює: «16. Сесії  ради проводяться гласно.  У разі необхідності рада може  прийняти  рішення  про   проведення   закритого   пленарного засідання.»

З цього припису випливає, що сесії ради є доступними та відкритими для громадськості. Так стверджує тлумачний словник української мови: «ГЛАСНИЙ 1, а, е. Приступний для широкої громадськості; відкритий, публічний.[1]»

Тобто основним принципом роботи сесії ради є її відкритість та доступність широкій громадськості. Спосіб цієї доступності не визначається, але загалом за чинним законом випливає, що на сесіях ради можуть бути присутні громадяни(члени територіальної громади). Обмеження цього права визначається можливостями приміщень ради та випадком прийняття рішення про проведення закритого засідання ради.

Фактично законодавець визначив у досить загальній формі, що по-перше основною формою сесій ради є відкриті, публічні та доступні для громадськості засідання, по-друге рада може проводити закрити засідання лише у випадку, коли прийнято рішення про проведення закритого засіданні.

Правда законодавець не визначив умов, коли можуть проводитись закриті засідання, що в принципі відкриває можливості для зловживання цим правом і нівелювання при цьому загального принципу гласності.

Фактично вирішення проблеми не допущення зловживань радою щодо проведення закритих засідань, а так само формального обмеження доступу громадян на засідання ради та її органів, передусім пленарного засідання сесії ради. Що стосується доступу громадян на засідання органів ради – комісії ради та виконавчого органу, то тут є своє обмеження.

Так діяльність постійних комісій визначається статтею 46 закону і там є лише одна норма, що стосується залучення до роботи комісій не депутатів: «12. Постійна комісія для вивчення питань,  розробки  проектів
рішень  ради  може  створювати підготовчі комісії і робочі групи з
залученням представників  громадськості,  вчених  і  спеціалістів.»

Діяльність виконавчого органу ради регулюється статтями 51-53 закону. Причому у цих статтях не має приписів щодо відкритості його засідань для інших осіб. Широке тлумачення частини 16 статті 46 закону «Про місцеве самоврядування» дозволяє припустити, що до засідань комісій ради застосовується принцип гласності, а отже і відкритості, то щодо засідання виконавчого органу ради таке тлумачення не виглядає обґрунтованим.

Отже дійсно питання відкритості засідань місцевої ради, доступ громадськості до приміщень ради та засідань її органів не мають достатнього правового регулювання, аби в усіх територіальних громадах громадяни мали однакові можливості реалізації свого права на участь у місцевому самоврядування. З цієї точки зору законопроект №1149 заслуговує на увагу.

Зміст пропозицій законопроекту №1149 та коментарі до них

Законопроектом пропонується ввести додаткову статтю  «Стаття 4-1. Гласність та відкритість у роботі органів місцевого самоврядування» в якій врегульовується питання допуску членів територіальної громади в приміщення ради та на засідання її органів та доповнити частину 16 статті 46 додатковою вимогою, щодо прийняття рішення про проведення закритого засідання ради кваліфікованою більшістю голосів депутатів ради.

На наше переконання спроба врегулювати питання доступності приміщення органів місцевого самоврядування та засідань місцевої ради і її органів для громадян заслуговує на увагу та підтримку.

Поряд з тим, пропонована редакція змін підлягає суттєвому доопрацюванню.

На наш погляд, варто врахувати такі зауваження:

1. у частині 2 статті 4-1, яку пропонується ввести у закон вилучити слова «виконавчого комітету», оскільки виконавчий орган здійснює поточне управління справами, приймає рішення разового характеру і присутність не членів виконкому і не депутатів місцевої ради на такому засіданні має визначатись самим виконкомом. Такою є і міжнародна практика.

2. у частині 4 цієї ж статті варто додати обмеження, що стосуються безпеки. Адже не можна проходити в зал засідань зі зброєю, великогабаритними речами, тощо. Можливо варто передбачити для відвідувачів наявність візуальної ідентифікації типу «бейдж».

3. в статті 46 закону варто додати винятковий перелік питань, при розгляді яких може бути проведено закрите засідання ради, хоча в місцевому самоврядування навряд чи є такі питання, що потребують закритого їх розгляду.

4. Виглядало б доцільним внесення уточнень у статтю 59 щодо поіменного голосування, яке варто застосовувати в усіх випадках, крім тих питань щодо яких голосування визначено таємним у законі. Це дасть змогу запровадити реальне особисте голосування депутатів у раді.

За підтримки Програми сприяння парламентові України ІІ

А. Ткачук

---

[1] Академічний тлумачний словник української мови. http://sum.in.ua/s/ghlasnyj