Пропозиції змін до ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні" 15.05.2013

Дата: 15.05.2013

Проект 15.05.13

Проблема: Чинне законодавство України не регулює у достатній мірі процедури висловлення недовіри районною та обласною радою відповідно голові районної чи обласної державної адміністрації, а також процедури дострокового усунення з посади сільського, селищного, міського голови. Це часто призводить до ситуації, коли прийняті радами рішення з цих питань довгий час є предметом судового розгляду, а практика рішень суддів у таких справах не є однозначною. Складається дивна ситуація, коли сільський, селищний, міський голова, який отримав велику підтримку на загальних виборах усувається із своєї посади завдяки внутрішнім домовленостям депутатів місцевої ради, а нові вибори голови не призначаються. При цьому відбувається фактичне усунення територіальної громади від формування місцевої влади: обрали одну людину, а керує інша.

В той же час позбавити місцеву раду права на можливість дострокового припинення повноважень сільського, селищного міського голови також не є виправданим, оскільки можлива ситуація, коли голова дійсно зловживає владою і веде до занепаду територіальну громаду. Збалансувати права і можливості відповідного голови та ради можливо через чітке врегулювання процедур , що стосуються дострокового припинення повноважень голови і ради.

Пропозиції, що викладені у цій таблиці були підготовлені ще в 2007 році, а у 2008 році Верховна Рада України навіть розглянула та схвалила відповідний законопроект у першому читанні (№1313), проте далі цей проект не було ухвалено. Однією з причин не ухвалення проекту було те, що поряд з нормами, що регулювання питання недовіри головам МДА та дострокового припинення повноважень сільських, селищних, міських голів він містив і низку інших норм, зокрема норм щодо права голів місцевих державних адміністрацій зупиняти рішення місцевих рад.

На наш погляд, події в органах місцевого самоврядування останніх трьох років (Чернівці, Новодністровськ, Черкаси, Тростянець…) показують, що закон «Про місцеве самоврядування в Україні» потребує швидких змін, аби упорядкувати процедури та встановити взаємний баланс повноважень між органами та посадовими особами місцевого самоврядування щодо дострокового припинення повноважень голови територіальної громади та місцевої ради, а також врегулювати питання відповідальності голів МДА за реалізацію делегованих відповідними радами повноважень.

З наближенням чергового виборчого циклу ситуація зі спробами усунення голів МДА та сільських, селищних, містких голів буде лише посилюватись, тому ці зміни варто ухвалити на поточній сесії Верховної Ради України.

Чинна редакція	Нова редакція
Стаття 72. Підзвітність і підконтрольність місцевих державних адміністрацій районним, обласним радам1. Місцеві державні адміністрації є підзвітними відповідним районним, обласним радам у виконанні програм соціально-економічного і культурного розвитку, районних, обласних бюджетів, підзвітними і підконтрольними у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними, обласними радами, а також у виконанні рішень рад з цих питань.2. Районна, обласна рада може шляхом таємного голосування висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає відповідній раді обгрунтовану відповідь. 3. Якщо недовіру голові районної, обласної державної адміністрації висловили не менш як дві третини депутатів від загального складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.	Стаття 72. Підзвітність і підконтрольність районних, обласних державних адміністрацій районним, обласним радам 1. Районні, обласні державні адміністрації є підзвітними відповідним районним, обласним радам у виконанні програм соціально-економічного і культурного розвитку, районних, обласних бюджетів, підзвітними і підконтрольними у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними, обласними радами, а також у виконанні рішень рад з цих питань. 2. Недовіра голові районної, обласної державної адміністрації може бути висловлена відповідно районною, обласною радою, якщо він не забезпечує здійснення делегованих радою повноважень. 3. Питання про недовіру голові районної, обласної державної адміністрації розглядається за наявності рішень суду, попередніх висновків постійних чи тимчасових контрольних комісій про неналежне здійснення відповідною адміністрацією делегованих їй повноважень та невиконання рішень ради з цих питань. 4. Недовіра голові районної, обласної державної адміністрації за наявності підстав, передбачених цією статтею, може бути висловлена відповідно районною, обласною радою в порядку, визначеному цим Законом. 5. Питання про висловлення недовіри голові районної, обласної державної адміністрації може бути внесено на розгляд відповідно районної, обласної ради за пропозицією не менш як третини депутатів від загального складу ради, засвідченою їх підписами. Рішення про включення цього питання до порядку денного сесії ради приймається більшістю голосів від загального складу ради. Розгляд цього питання по суті може відбуватися не раніш як через 15 днів після прийняття радою рішення про внесення його до порядку денного сесії ради. Рішення ради про призначення розгляду питання про недовіру голові районної, обласної державної адміністрації невідкладно надсилається відповідній районній, обласній державній адміністрації, Кабінету Міністрів України та Президентові України. Рішення районної ради про призначення розгляду питання про недовіру голові районної державної адміністрації надсилається також голові відповідної обласної державної адміністрації. 6. Під час розгляду питання про висловлення недовіри голові місцевої державної адміністрації він має право на співдоповідь. Рішення стосовно питання висловлення недовіри голові місцевої державної адміністрації рада приймає таємним голосуванням. 7. Ухвалене та підписане відповідно до цього Закону рішення ради про висловлення недовіри голові місцевої державної адміністрації оприлюднюється. Один примірник рішення разом із протоколом лічильної комісії, яким встановлено результати голосування про недовіру голові місцевої державної адміністрації, надсилається не пізніше ніж на п’ятий день від дати його підписання голові державної адміністрації, якому висловлено недовіру; Кабінету Міністрів України та Президентові України. Рішення районної ради про висловлення недовіри голові районної державної адміністрації надсилається також голові відповідної обласної державної адміністрації. 8. Питання про недовіру голові районної, обласної державної адміністрації не може розглядатися більше одного разу протягом чергової сесії районної, обласної ради, в останні шість місяців строку повноважень ради, а також протягом шести місяців після призначення голови відповідної районної, обласної державної адміністрації. 9.На підставі рішення ради про висловлення недовіри голові місцевої державної адміністрації, прийнятого більшістю голосів від загального складу ради, та позиції Кабінету Міністрів України з цього питання Президент України приймає рішення і дає раді обґрунтовану відповідь. 10. У разі прийняття радою рішення про висловлення недовіри голові місцевої державної адміністрації двома третинами депутатів від загального складу відповідної ради Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації та звільняє його з посади за поданням Кабінету Міністрів України
Стаття 78. Дострокове припинення повноважень ради1. Повноваження сільської, селищної, міської, районної в місті, районної, обласної ради можуть бути достроково припинені у випадках:1) якщо рада прийняла рішення з порушенням Конституції України, цього та інших законів, прав і свобод громадян, ігноруючи при цьому вимоги компетентних органів про приведення цих рішень у відповідність із законом;2) якщо сесії ради не проводяться без поважних причин у строки, встановлені цим Законом, або рада не вирішує питань, віднесених до її відання.2. Повноваження сільської, селищної, міської, районної в місті ради за наявності підстав, передбачених частиною першою цієї статті, та в інших випадках можуть бути припинені достроково за рішенням місцевого референдуму. Порядок проведення місцевого референдуму щодо дострокового припинення повноважень ради визначається законом про місцеві референдуми.3. Питання про дострокове припинення повноважень сільської, селищної, міської, районної в місті ради за рішенням місцевого референдуму може бути порушене сільським, селищним, міським головою, а також не менш як однією десятою частиною громадян, що проживають на відповідній території і мають право голосу. 4. За наявності підстав, передбачених частиною першою цієї статті, рішення суду про визнання актів ради незаконними, висновків відповідного комітету Верховної Ради Верховна Рада України може призначити позачергові вибори сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради. Питання про призначення Верховною Радою України позачергових виборів сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради може порушуватись перед Верховною Радою України сільським, селищним, міським головою, головою обласної, Київської, Севастопольської міської державної адміністрації. 5. Порядок проведення позачергових виборів рад визначається законом про вибори. 6. Сільська, селищна, міська, районна в місті рада, повноваження якої достроково припинено за рішенням місцевого референдуму, а також рада, щодо якої ВерховнаРада України прийняла рішення про проведення позачергових виборів, продовжує діяти до обрання нового складу відповідної ради.	Стаття 78. Дострокове припинення повноважень ради1. Повноваження сільської, селищної, міської, районної в місті, районної, обласної ради можуть бути достроково припинені з таких підстав:1) якщо рада прийняла рішення за межами своїх повноважень, визначених законом; 2) якщо рада протягом 30 календарних днів після рішення адміністративного суду, що набрало законної сили, або в строки, встановлені судом, не виконала рішення суду;3) якщо протягом місяця з дня початку своєї першої сесії сільська, селищна, міська рада не може сформувати виконавчий комітет, крім випадків, коли згідно з законом виконавчий комітет не утворюється;4) якщо рада протягом більше трьох місяців не збирається на чергову сесію;5) якщо протягом місяця з дня початку своєї першої сесії обласна, районна, районна в місті рада не обрала голову ради;6) якщо винесена на місцевий референдум ініціатива відповідно сільської, селищної, міської ради щодо дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови рішенням референдуму не підтримана. 2. Повноваження сільської, селищної, міської, районної в місті ради за наявності підстав, передбачених пунктами 1 – 5 частини першої цієї статті, можуть бути припинені достроково за рішенням місцевого референдуму. 3. Питання про дострокове припинення повноважень сільської, селищної, міської, районної в місті ради за рішенням місцевого референдуму може бути порушене сільським, селищним, міським головою, а також не менш як однією десятою частиною громадян, що проживають на відповідній території і мають право голосу. 4. Порядок проведення місцевого референдуму щодо дострокового припинення повноважень ради визначається законом. 5. За наявності підстав, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, підтверджених рішенням(и) суду про визнання актів ради такими, що прийняті за межами її повноважень, та/або настання підстав, передбачених пунктами 2 – 5 частини першої цієї статті, за висновками відповідного комітету Верховної Ради України про ігнорування радою рішень суду Верховна Рада України призначає позачергові вибори відповідно сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради. 6. Питання про призначення Верховною Радою України позачергових виборів сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради з підстав, визначених цим Законом, може порушуватись перед Верховною Радою України відповідним сільським, селищним, міським головою, головою обласної, Київської, Севастопольської міської державної адміністрації. 7. Сільська, селищна, міська, районна в місті рада, повноваження якої достроково припинено за рішенням місцевого референдуму, а також рада, щодо якої Верховна Рада України прийняла рішення про проведення позачергових виборів, зупиняє свою діяльність з моменту оголошення результатів референдуму чи опублікування акта Верховної Ради України про проведення позачергових виборів ради.
Стаття 79. Дострокове припинення повноважень сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті, районної, обласної ради1. Повноваження сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті, районної, обласної ради вважаються достроково припиненими у разі:1) його звернення з особистою заявою до відповідної ради про складення ним повноважень голови; 2) припинення його громадянства;3) набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього; 4) порушення ним вимог щодо обмеження сумісності його діяльності з іншою роботою (діяльністю), встановлених цим Законом; 5) визнання його судом недієздатним, безвісно відсутнім або оголошення таким, що помер; 6) його смерті. 2. Повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути також достроково припинені, якщо він порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень. 3. Повноваження сільського, селищного, міського голови за наявності підстав, передбачених частиною другою цієї статті, можуть бути припинені достроково за рішенням місцевого референдуму або за рішенням відповідної ради, прийнятим шляхом таємного голосування не менш як двома третинами голосів депутатів від загального складу ради. Порядок проведення місцевого референдуму щодо дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови визначається законом про місцеві референдуми. 4. Рішення про проведення місцевого референдуму щодо дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови приймається сільською, селищною, міською радою як за власною ініціативою, так і на вимогу не менш як однієї десятої частини громадян, що проживають на відповідній території і мають право голосу. 5. За наявності рішень суду про визнання розпоряджень чи дій сільського, селищного, міського голови незаконними, висновків відповідного комітету Верховної Ради Верховна Рада України може призначити позачергові вибори сільського, селищного, міського голови. Питання про призначення Верховною Радою України позачергових виборів сільського, селищного, міського голови може порушуватись перед Верховною Радою України відповідною сільською, селищною, міською радою, головою обласної, Київської, Севастопольської міської державної адміністрації. 6. Порядок проведення позачергових виборів сільського, селищного, міського голови визначається законом про вибори. 7. Повноваження сільського, селищного, міського голови припиняються з дня прийняття місцевим референдумом або відповідною радою рішення про це, а в разі призначення Верховною Радою України позачергових виборів сільського, селищного, міського голови – в день обрання головою іншої особи. 8. Повноваження голови районної в місті, районної, обласної ради також припиняються достроково в порядку, передбаченому статтею 55 цього Закону.	Стаття 79. Підстави дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови 1. Повноваження сільського, селищного, міського голови припиняються достроково з таких підстав:1) припинення його громадянства;2) виїзд на постійне проживання за межі України;3) набрання законної сили обвинувальним вироком суду щодо нього за вчинення умисного злочину або вироком, яким передбачено позбавлення або обмеження волі, у тому числі з відстроченням виконання; 4) визнання його судом недієздатним; 5) його смерті; 6) порушення ним вимог щодо встановленого законом обмеження сумісності його діяльності з іншою роботою (діяльністю); 7) оголошення позачергових виборів сільського, селищного, міського голови. 2. Повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути також достроково припинені у разі: 1) його особистого звернення до відповідної ради з письмовою заявою або усною заявою на сесії відповідної ради про складення ним повноважень голови; 2) невиконання покладених на нього обов’язків, що засвідчено не менш як двома рішеннями відповідної ради; 3) порушення ним прав та свобод громадян, прав та законних інтересів територіальної громади, встановлених Конституцією та законами України, засвідченого рішенням суду; 4) прийняття рішень за межами визначених законом повноважень, скасованих із цих підстав судом; 5) якщо рішенням місцевого референдуму, ініційованого сільським, селищним, міським головою, не підтримано дострокове припинення повноважень відповідної сільської, селищної міської ради. 3. У разі якщо сільський, селищний, міський голова не виконує покладених на нього законом або рішеннями ради обов’язків, відповідна рада може прийняти з цього приводу мотивоване рішення. Таке рішення ради може бути оскаржене до суду особою, чиї повноваження на посаді сільського, селищного, міського голови припинені достроково, у порядку, встановленому Кодексом адміністративного судочинства України. Повторне прийняття радою такого рішення протягом трьох місяців, якщо попереднє рішення не скасоване судом, є підставою для ініціювання питання про дострокове припинення повноважень сільського, селищного, міського голови відповідно до пункту 2 частини другої цієї статті або про призначення позачергових виборів сільського, селищного, міського голови. 4. Рішення суду, що набрало законної сили, яким встановлено, що рішення, дії або бездіяльність сільського, селищного, міського голови порушують права та свободи громадян, права та законні інтереси відповідної територіальної громади, встановлені Конституцією та законами України, або що сільський, селищний, міський голова прийняв рішення за межами визначених законом повноважень, є підставою для ініціювання питання про дострокове припинення повноважень сільського, селищного, міського голови відповідно до пункту 3 або 4 частини другої цієї статті або про призначення позачергових виборів сільського, селищного, міського голови.
	Стаття 79¹. Порядок дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови1. За наявності підстав, зазначених у пунктах 1 – 5 частини першої статті 79 цього Закону, повноваження сільського, селищного, міського голови припиняються з дня оголошення головуючим на сесії відповідної ради офіційних документів, які засвідчують настання таких підстав.2. За наявності підстави, зазначеної у пункті 6 частини першої статті 79 цього Закону, повноваження сільського, селищного, міського голови припиняються за рішенням відповідної ради, якщо при розгляді цього питання наведено беззаперечні докази порушення вимог щодо сумісності. Це рішення ради набирає чинності з дня його офіційного опублікування у місцевих друкованих засобах масової інформації. Таке рішення може бути оскаржене до суду особою, чиї повноваження на посаді сільського, селищного, міського голови припинені достроково, у порядку, встановленому Кодексом адміністративного судочинства України.3. За наявності підстави, зазначеної у пункті 7 частини першої статті 79 цього Закону, повноваження сільського, селищного, міського голови припиняються з дня опублікування акта про призначення позачергових виборів сільського, селищного, міського голови. 4. За наявності підстави, зазначеної у пункті 1 частини другої статті 79 цього Закону, повноваження сільського, селищного, міського голови припиняються рішенням відповідної ради за результатами обговорення заяви голови. Рада може відмовити сільському, селищному, міському голові у задоволенні його заяви. У разі повторного подання сільським, селищним, міським головою такої заяви протягом десяти днів після прийняття рішення ради про відмову у задоволенні заяви про складення повноважень голови повноваження сільського, селищного, міського голови припиняються з дня оголошення повторної заяви на сесії ради. 5. За наявності підстав, зазначених у пунктах 2 – 4 частини другої, та обставин, передбачених частинами третьою та четвертою статті 79 цього Закону, сільська, селищна, міська рада може розглянути питання про дострокове припинення повноважень сільського, селищного, міського голови. Рада приймає рішення про розгляд такого питання з призначенням дати засідання у строки, встановлені частиною сьомою цієї статті, та доповідача з цього питання. 6. За наявності підстави, зазначеної у пункті 5 частини другої статті 79 цього Закону, сільська, селищна, міська рада може розглянути питання про дострокове припинення повноважень сільського, селищного, міського голови. Рада розглядає таке питання у порядку, встановленому частиною п’ятою цієї статті. 7. Розгляд радою питання про дострокове припинення повноважень сільського, селищного, міського голови відповідно до частини п’ятої або шостої цієї статті відбувається на спеціальному засіданні ради, яке проводиться не раніше десяти днів і не пізніше двадцяти п’яти днів після прийняття рішення про розгляд цього питання. Сільський, селищний, міський голова, питання про припинення повноважень якого розглядається, має право співдоповіді на такому засіданні. Рішення ради про дострокове припинення повноважень голови, передбачене частиною п’ятою або шостою цієї статті, приймається шляхом таємного голосування не менш як двома третинами голосів від загального складу ради. Це рішення ради набирає чинності з дня його офіційного опублікування у місцевих друкованих засобах масової інформації. Таке рішення може бути оскаржене до суду особою, чиї повноваження на посаді сільського, селищного, міського голови припинені достроково, у порядку, встановленому Кодексом адміністративного судочинства України. 8. За наявності підстав, зазначених у пунктах 2 – 4 частини другої, та обставин, передбачених частинами третьою та четвертою статті 79 цього Закону, повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути припинені достроково за рішенням місцевого референдуму. Рішення про проведення місцевого референдуму щодо дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови може прийняти відповідна рада як за власною ініціативою, так і за ініціативою громадян відповідно до закону. 9. Порядок підготовки і проведення місцевого референдуму щодо дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови визначається законом. 10. У разі прийняття місцевим референдумом рішення про дострокове припинення повноважень сільського, селищного, міського голови його повноваження припиняються достроково з дня офіційного оголошення на сесії відповідної ради результату референдуму головою територіальної комісії з референдуму. 11. У разі дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови відповідна рада у десятиденний строк від дня набрання чинності відповідного рішення звертається до Верховної Ради України з клопотанням щодо призначення позачергових виборів сільського, селищного, міського голови. У разі оскарження до суду рішення про дострокове припинення повноважень таке клопотання подається у десятиденний строк після набрання законної сили відповідним рішенням суду, якщо цим рішенням суду не скасовано рішення про дострокове припинення повноважень голови.

А. Ткачук