Просторове планування сільських територій: законодавче забезпечення

Перелік та ієрархія планувальної документації в Україні визначається цілою низкою законів, базовим з яких сьогодні є Закон «Про регулювання містобудівної діяльності»[1]. Відповідно до цього закону в має бути створено систему планувальних документів від Генеральної схеми планування території України до схем планування території сільрад та генеральних планів населених пунктів.

На жаль ситуація щодо наповнення закону реальним змістом є досить напруженою. В Україні є Автономна республіка Крим, 24 області,з міста особливим статусом Київ та Севастополь, 498 районів та 29815 населених пунктів. Для кожної адміністративно-територіальної одиниці та населеного пункту закон встановлює обов’язкову наявність планувальних документів. Проте насправді абсолютна більшість адмінтеродиниць та населених пунктів не має актуалізованої містобудівної документації.

Значна кількість генеральних планів населених пунктів розроблялась в 70-ті – 80-ті роки минулого сторіччя і тому сьогодні є не придатними для застосування.

Розробкою нових планувальних документів не сильно переймались протягом останніх років із кількох причин: без генерального плану чи схеми планування території значно простіше не зовсім законно «дерибанити» землю; для розробки планувальної документації не вистачає коштів у місцевому бюджеті; зміна місцевого керівництва на виборах часто веде до обструкції в ухваленні навіть розробленої при попередньому керівництві планувальної документації.

В новітній період ситуація щодо розроблення планувальної, містобудівної документації почала змінюватись. Залишки земель, що є в населених пунктах, стали предметом дуже прискіпливого контролю з боку громади та прокуратури. Приватні інвестори, які раніше прагнули за получити земельну ділянку у найпростіший спосіб, найдешевше, без конкуренції через свої прямі контакти з місцевими головами, наразились на проблеми з подальшим використанням таких земель, через законну вразливість порядку їх отримання. Тепер новітні інвестори хотіли б уникнути подібних проблем у тому також сформували запит на формування в громадах планувальної, містобудівної документації.

Органи місцевого самоврядування також почали розуміти, що бездумне і безсистемне роздавання земельних ділянок, в першу чергу для приватної забудови, не формує податкової спроможності місцевих громад, а сподіватись на серйозні інвестиції без наявності планувальної документації стає марною справою.

Отже, сьогодні складається певний суспільний запит на пріоритетність розробки та затвердження в адміністративно-територіальних одиницях планувальних, містобудівних документів.

За даними Держкомзему [2], нині в інноваційно-інвестиційній діяльності залучено майже 40 млн га земель. За весь період, що минув від старту земельної реформи, продано понад 23,7 тис. га земель загальною вартістю понад 6,89 млрд грн, у тому чис­лі в передкризовому 2007 році – 5,8 тис. га за більш як 3,5 млрд грн. Проте навіть сьогодні значна частина земель несільськогосподарського призначення, які становлять 30% усього земельного фонду держави, переважно використовуються без правовстановлюючих документів.

Близько 30% земель, приватизованих під особисті селянські господарства та для будівництва, не використовуються за призначенням. Всупереч мораторію на купівлю-продаж земель сільськогосподарського призначення та лісового фонду, лише в 2007 році їх площі зменшились майже на 1,5 млн га, змінивши своє цільове призначення без належного містобудівного обґрунтування.

Це призвело не тільки до численних правопорушень, а й унеможливило впровадження багатьох актуальних містобудівних рішень, спрямованих на реалізацію державних, суспільних та приватних інтересів, без зазіхань на приватну власність.

Варто сказати, що безсистемне роздавання земельних ділянок під так звані окремі сільські господарства, городи, індивідуальне будівництво та їх бездумна приватизація призвели до того, що навколо міст та великих селищ не залишилося земель комунальної чи державної власності, які можна використовувати для вирішення суспільних потреб. Це призводить до того, що неможливо будувати об’їзні дороги, транспортні розв’язки, водогони тощо без викупу раніше безкоштовно розданих земельних ділянок, що веде до здороження будівництва об’єктів, часто до 15-30%.

Аби зупинити остаточне позбавлення громад перспектив розвитку, органи місцевого самоврядування повинні активізувати розроблення містобудівної документації (в першу чергу схем планування територій районів, зонінгу територій сільських рад та генеральних планів населених пунктів) як інструмента стратегічного планування та оперативного управління територіями, їх резервування для майбутніх містобудівних потреб з врахуванням вимог містобудівного, земельного, санітарного, екологічного, природоохоронного, протипожежного законодавства.

При цьому обов’язковим є врахування державних, громадських і приватних інтересів під час планування, забудови та іншого використання територій, а також активне залучення громадськості в процес розроблення, погодження, затвердження та реалізації проектних рішень.

Містобудівна документація має використовуватися органами місцевого самоврядування під час підготовки програм соціально-економічного розвитку, охорони земель, довкілля та здоров’я населення, розвитку соціальної, інженерно-транспортної та туристичної інфраструктури, збереження історико-культурної спадщини. Ця документація є основою для складання програм проведення земельних аукціонів. Інвестиційні проекти ок­ремих забудовників також мають базуватися на рішеннях містобудівної документації.

Досвід інших розвинутих держав світу свідчить про обов’язкову наявність містобудівної документації на всіх рівнях територіального управління, дотримання послідовності її розроблення, дотримання її проектних рішень.

Економічний розвиток населених пунктів у цих країнах убезпечений від диктату інвесторів чи самодурства окремих мерів і базується виключно на ресурсних можливостях територій, виявлених та закріплених у містобудівній документації. Соціальні потреби населення задовольняються за рахунок місцевих бюджетів, дохідна частина яких формується значною мірою завдяки податку на землю та іншу нерухомість. Ефективність використання землі та нерухомості, в свою чергу, забезпечене його відповідністю містобудівній документації.

В Україні, розроблення планувальної, містобудівної документації має стати невід’ємною частиною розробки стратегії регіонального та місцевого розвитку, без яких складно взагалі уявити якийсь перспективний розвиток територій.

На наше переконання, в сільських територіях слід досить розумно підходити до етапності робіт з формування комплекту місцевих планувальних та містобудівних документів. Адже зрозуміло, що не можливо відразу віднайти у місцевих чи в Державному бюджеті достатніх коштів аби відразу розробити генеральні плани для всіх населених пунктів України. Але цей напевне не потрібно. В сільських територіях, значна кількість сіл мають населення менше 100 осіб, не є центрами сільрад і мають дуже тривожну демографічну складову. Розробка генерального плану для такої категорії сіл сьогодні навряд чи зможе забезпечити їх розвиток, але кошти будуть витрачені.

Саме тому варто піти від головного, пріоритетного і розпочати розроблення планувальної документації із схем планування території районів[3], а далі розробляти генеральні плани міст районного значення, селищ, сіл – центрів сільрад, чи центрів можливого економічного зростання, що мають для цього реальні економічні передумови.

Теж саме стосується і області. Якщо для розробки схеми планування території області не має достатніх коштів, аби зробити це у стислі строки, варто звернути увагу на найбільш важливі з точки зору майбутнього використання території, аби вберегти їх від бездумного «дерибану» – перспективні рекреаційні території, зони проходження майбутніх транспортних коридорів, зони збереження історичних ареалів, тощо.

ПРАВОВА основа РОЗРОБЛЕННЯ ТА УХВАЛЕННЯ планувальної, МІСТОБУДІВНОЇ ДОКУМЕНТАЦІЇ

Правову основу розробки, узгодження та затвердження планувальної та містобудівної документації складають закони та нормативно-правові акти, видані на їх основі повноваженими органами виконавчої влади, а також закони, якими визначаються повноваження органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо планувальних , містобудівних документів.

Тому приступаючи до розгляду питання розробки планувальних, містобудівних документів слід уважно ознайомитись з основними нормативно-правовими актами у цій сфері згідно переліку, наведеного нижче.

Перелік законодавчих та нормативних документів, що регламентують планування та забудову сільських населених пунктів

Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 N 3038-VI

Закон України «Про основи містобудування» від 16 листопада 1992 року № 2780-ХІІ.

Закон України «Про планування та забудову територій» від 20 квітня 2000 року № 1699-ІІІ.(діяв до набуття чинності законом «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 N 3038-VI)

Земельний кодекс України від 25.10.2001 року № 2768-III.

Типові регіональні правила забудови (наказ Держбуду України від 10.12.2001 № 219).

ДБН 360-92** «Містобудування. Планування та забудова міських і сільських поселень».

ДБН Б.2.4-1-94 «Планування і забудова сільських поселень».

ДБН Б.1.1-7:2007[4] «Система містобудівної документації. Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження схем планування території сільради».

ДБН Б.1.1-9-2009 «Система містобудівної документації. Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження генеральних планів сільських населених пунктів».

ДСТУ-Н Б Б.1.1-8:2009 «Настанова щодо складу, змісту, порядку розроблення, погодження та затвердження детального плану території».

ДБН Б.2.4-3-95 «Планування і забудова сільських поселень. Генеральні плани сільськогосподарських підприємств».

ДБН Б.2.4-4-97 «Планування і забудова сільських поселень. Планування та забудова малих сільськогосподарських підприємств та селянських (фермерських) господарств».

РСН 320-86 «Планировка, настройка и благоустройство производственных зон сельских населенных пунктов Украинской ССР».

Містобудівна документація

Не зважаючи на те, що ми ведемо мову про сільські території та сільські населені пункти ми користуємося таким поняттям, як містобудівна документація.

Тут слід розуміти, що під цим поняттям розуміють широкий спектр документів, актів публічного права, якими, відповідно до закону – «затверджені текстові і графічні матеріали, якими регулюються планування, забудова та інше використання територій, з урахуванням яких визначається цільове призначення земель»[5];

Фактично мова йде про розроблені спеціалізованими юридичними особами проекти планування територій(генплани, детальні плани забудови, тощо), які після їх затвердження повноважними органами стають містобудівною документацією.

Земля є однією з найважливіших складових матеріальної і фінансової основи місцевого самоврядування, що прямо визначено у ст. 142 Конституції України. Зважаючи на те, що ми ведемо мову про сільські території, сільські громади, де не має розвиненої промисловості, а відтак і належної кількості платників податків до місцевого бюджету, то можна стверджувати, що для сільрад земля сьогодні є останнім стратегічним ресурсом громади.

Тому питання забезпечення ефективного землекористування, регулювання земельних відносин, узгодження інтересів землевласників мають стати одними із ключових у діяльності як представницьких, так і виконавчих органів місцевого самоврядування.

Ефективне вирішення цих завдань неможливе без використання містобудівної документації, яка регулює планування, забудову та інше використання територій та визначає цільове призначення земель. Саме наявність та жорстке дотримання містобудівної документації є запорукою гармонійного розвитку територій.

Українські сільські населені пункти у своєму розвитку мають невпинно наближатися до європейських стандартів життя та праці для осіб, що в них проживають.

Цивілізований підхід до розвитку малих і середніх населених пунктів неможливий без комплексного планування всього, що буде створюватися на землі.

Ключ для сталого планомірного і гармонійного розвитку територій – це розроблення та використання у практичній діяльності містобудівної документації.

Така документація дозволяє в реальній прив’язці до зонування населених пунктів розробляти програми економічного і соціального розвитку, збереження природних ресурсів і підтримання санітарно-епідеміологіч­ної, протипожежної та інших видів безпеки.

Наявність повноцінної сучасної містобудівної документації є важливою конкурентною перевагою громади в залученні системного інвестора.

Варто також відмітити, що містобудівна документація є важливою складовою всіх програм соціально-економічного розвитку держави, регіону, району чи громади, адже саме містобудівна документація забезпечує просторове розміщення елементів таких програм.

Фактично цілісність містобудівної документації забезпечується повним набором містобудівної документації: від Генеральної схеми планування території України до генерального плану невеликого села.

Містобудівна документація для території сільської ради

Розміщення сільського населення по різних областях є досить не рівномірним. Найбільш урбанізовані області мають частку сільського населення на рівні 20% в той час коли аграрні у своїй основі області у складі свого населення мають частку сільського населення 45-55%.

Також по-різному сільське населення розміщується в областях у системі населених пунктів. Якщо наприклад у Чернівецькій області сільради є досить чисельними і, як правило складаються з одного, рідше часом до 3-х тисяч населення двох великих сіл, то у Вінницькій області сільради є значно меншими, села менш населеними – 100 – 500 осіб, а у Херсонській чи Миколаївській областях території сільради можуть бути дуже значними, оскільки у своїй більшості об’єднують кілька сіл, інколи 5-7 сіл між якими значні відстані.

Проте у сільрадах, де більше ніж одне село, лише центральне село може бути досить численним і мати бюджетну інфраструктуру, а також слугувати місцем розміщення невеликих виробництв чи торговельних точок. Тому говорити про можливість і доцільність розроблення в межах однієї сільради декількох генеральних планів сіл, що входять до цієї сільради, досить складно і навряд чи такий підхід був би доцільним. Затрати на розроблення генеральних планів усіх сіл, що входять до складу сільради,і навряд чи можуть бути виправданими, і найголовніше, навіть сукупність генпланів сіл однієї сільради не дають відповіді на питання, яким чином має розвиватися вся територія сільради.

Тому важливим елементом просторового планування розвитку сільради, до ухвалення Закону «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 N 3038-VI було розроблення та затвердження такого виду містобудівної документації, як схема планування території сільради.

В останні роки саме схема планування території сільської ради стала основним містобудівним документом у сільських територіях. І це логічно, оскільки плануванню піддається територія не тільки в межах поселень, а загалом вся територія юрисдикції сільради. Такий підхід при мінімальних затратах на розробку містобудівної документації відкривав шлях до залучення місцевого бізнесу у розвиток громади та давав змогу в межах проектних рішень схеми планування території сільради розробляти детальні схеми забудови окремих частин території сільради по мірі потреби.

На жаль після ухвалення закону «Про регулювання містобудівної діяльності» ситуація щодо розробки документів просторового планування в сільських територіях суттєво змінилась і виглядає, не в кращий бік.

Містобудівна документація у сільських територіях: можливості та ризики в контексті Закону «Про регулювання містобудівної діяльності».

Особливості нового закону

Новий закон «Про регулювання містобудівної діяльності» має суттєві відмінності від раніше чинного закону «Про планування та забудову територій» та закону «Про основи містобудування» до внесення у нього змін цим законом 27.02.2011 року.

Одним із найбільших здобутків нового закону є безстроковість генеральних планів. Життя на місці не стоїть зате стоятимуть генплани.

Ще одним «проривом» нового правового регулювання є суттєве обмеження прав представницьких органів місцевого самоврядування і переведення важливих процедур щодо виділення земельних ділянок до компетенції виконкомів, а також практично повне усунення громадськості від впливу на планування та забудову поселень, а особливо на вирішення питання щодо розміщення певного будівництва на території поселення чи в безпосередній близькості до нього.

Проблеми нового закону починаються навіть з його назви «Про регулювання містобудівної діяльності». Користувачам законодавства відомо, що про предмет правового регулювання закону в першу чергу дізнаються із назви закону. У нашому випадку мова йде про два ключових поняття «регулювання» та «містобудівна діяльність».

Отже для розуміння змісту назви скористаємось спочатку визначенням «регулювання». Словник української мови тлумачить «регулювання», як «вплив на певний процес із метою зменшення відхилень його перебігу від бажаного» . Термін «містобудівна діяльність» визначено у чинному, на момент ухвалення вказаного закону, законі «Про основи містобудування»:

«Містобудування (містобудівна діяльність) – це цілеспрямована діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадян, об’єднань громадян по створенню та підтриманню повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, проектування, будівництво об’єктів містобудування, спорудження інших об’єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об’єктів культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури.»

Виходячи із такого розуміння понять, які складають назву закону, відразу з’являється побоювання про неможливість одним законом запровадити регулювання (забезпечити формування впливу) на діяльність органів влади, фізичних та юридичних осіб у такій великій кількості сфер діяльності: від прогнозування розвитку територій, до будівництва та реставрації будинків чи створення інфраструктури.

Саме тому законодавець, розуміючи поняття «містобудівна діяльність» дуже широко, в 1992 році прийняв закон «Про основи містобудування», який визначав базові вимоги що мали бути враховані при розробці та ухваленні законів, які регулюють правовідносини у різних сферах, які проте стосуються тих чи тих аспектів містобудування. Така логіка є загальнозрозумілою і норми цього закону віднайшли своє відображення у відповідних статусних законах (про місцеве самоврядування, про місцеві державні адміністрації), в кодексах(земельний) чи галузевих/спеціальних законах (про архітектурну діяльність) , тощо.

По мірі розвитку законодавства у цій сфері, напрацьовані закони, які стосуються містобудування в перспективі можуть бути кодифіковані і зведені у Містобудівний кодекс.(аналогічно було сформовано кодекс законів про працю, морський кодекс(адміністративний кодекс у Франції)).

Прийняття закону з назвою «Про регулювання містобудівної діяльності» руйнує цю усталену практику розвитку законодавства і створює небезпечний прецедент – одним законом порушити цілу систему законодавства, що склалася.

Фактично чи не вперше в Україні(не беручи до уваги такі специфічні закони, як закони про державний бюджет України) у одному законі ми маємо справу з багатьма дуже різними за сферами правового регулювання законами.

Власне сам Закон «Про регулювання містобудівної діяльності» не є надто великим за розміром, якщо виходити з його назви і складається із 42 статей та 5 розділів. Проте останній розділ перекраює цілу систему законодавства, ним скасовується Закон України “Про планування і забудову територій” (Відомості Верховної Ради України, 2000 р., № 31, ст. 250 із наступними змінами) та вносяться зміни до: Цивільного процесуального кодексу України (Відомості Верховної Ради України, 2004 р., №№ 40-42,ст. 492); Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища” (Відомості Верховної Ради України, 1991 р., № 41); Закону України “Про інвестиційну діяльність” (Відомості Верховної Ради України, 1991 р.,);до Закону України “Про основи містобудування” (Відомості Верховної Ради України, 1992 р., № 52,..); Закону України “Про пожежну безпеку” (Відомості Верховної Ради України, 1994 р., № 5,…);Закону України “Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення” (Відомості Верховної Ради України, 1994 р., № 27…); до Закону України “Про енергозбереження” (Відомості Верховної Ради України, 1994 р., № 30,…); Закону України “Про екологічну експертизу” (Відомості Верховної Ради України, 1995 р., № 8…);Закону України “Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку” (Відомості Верховної Ради України, 1995 р., № 12, ст. 81); Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” (Відомості Верховної Ради України, 1997 р., № 24,..);Закону України “Про архітектурну діяльність” (Відомості Верховної Ради України, 1999 р., № 31…); Закону України “Про природні монополії” (Відомості Верховної Ради України, 2000 р., № 30,…); Закону України “Про охорону культурної спадщини” (Відомості Верховної Ради України, 2000 р., № 39,…);Закону України “Про охорону праці” (Відомості Верховної Ради України, 2003 р., № 2,…); Закону України “Про землеустрій” (Відомості Верховної Ради України, 2003 р., № 36, ст. 282); Закону України “Про фінансово-кредитні механізми і управління майном при будівництві житла та операціях з нерухомістю” (Відомості Верховної Ради України, 2003 р., № 52..);Закону України “Про оренду землі” (Відомості Верховної Ради України, 2004 р., № 10, ст. 102);Закону України “Про телекомунікації” (Відомості Верховної Ради України, 2004 р., № 12, ст. 155); Закону України “Про охорону археологічної спадщини” (Відомості Верховної Ради України, 2004 р., № 26); Закону України “Про правові засади цивільного захисту” (Відомості Верховної Ради України, 2004 р., № 39..); Закону України “Про комплексну реконструкцію кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду” (Відомості Верховної Ради України, 2007 р., № 10, ст. 88); Закону України “Про будівельні норми” (Відомості Верховної Ради України, 2010 р., № 5, ст. 41); Декрету Кабінету Міністрів України від 21 січня 1993 року № 7-93 “Про державне мито” (Відомості Верховної Ради України, 1993 р., № 13, ст.

Лише огляд назви змінених законів досить насторожує. Чи могли автори дійсно узгодити між собою такі різні закони? Чи не з’являться нові проблеми, які буде не можливо вирішити. Зокрема цим законом введена нова редакція статті 12 закону «Про основи містобудування»:

«Стаття 12. Компетенція сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів у сфері містобудування

До компетенції сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування на відповідній території належить затвердження відповідно до законодавства місцевих програм, генеральних планів відповідних населених пунктів.

Крім повноважень, зазначених у частині першій цієї статті, відповідна місцева рада утворює у складі виконавчого комітету ради орган з питань містобудування та архітектури.»

Фактично законом тепер вимагається створення у виконкомах сільських рад нового органу, де мають працювати професійні кадри. Але це зробити буде майже не можливо, адже із близько 11 тисяч сільських та селищних рад, понад половина має населення до 1000 осіб, і у більшості з них не те що не має архітектора, але й навіть виконкому. Понад 90% бюджету таких рад і так іде на зарплату посадовим особам місцевого самоврядування тому розширювати штат при дотаційності бюджету понад 50% і тотальній бюджетній економії, що впроваджується зараз в Україні взагалі не зрозуміло.

Ще одна проблема породжується приписом частини 2 «Перехідних положень»: «2. Закони та інші нормативно-правові акти, прийняті до набрання чинності цим Законом, діють у частині, що не суперечить цьому Закону.»

Фактично при такому формулюванні мова йде про новий принцип – верховенство цього закону над усіма іншими, що є неприпустимим. Частина 2 статті 8 Конституції України встановлює «Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.» Жодних інших приписів щодо верховенства одного закону над іншим Конституція не містить.

Відразу виникає питання, хто буде визначати, який закон і у якій частині суперечить чи не суперечить цьому «найвищому» закону? Конституційний Суду, суддя суду загальної юрисдикції, архітектор чи податковий інспектор?

Ще однією проблемою закону, що відразу породжує внутрішні суперечності правових норм в самому законі, а також матиме негативні наслідки для розробки підзаконних актів є зміна визначення об’єктів містобудівної діяльності.

Закон «Про основи містобудування»Стаття 3	Закон «Про регулювання містобудівної діяльності» стаття 4
Об’єктами містобудування є:	1. Об’єктами містобудування на державному та регіональному рівнях є
територія України та території її адміністративно-територіальних одиниць, їх частини та окремі земельні ділянки;	планувальна організація території, система розселення, система взаємопов’язаного комплексного розміщення основних об’єктів промисловості, транспорту, інженерної та соціальної інфраструктури,
функціональні території (зони) адміністративно-територіальних одиниць (житлової і громадської забудови, виробничі, рекреаційні, комунальні, охорони нерухомої культурної та природної спадщини та інші);	функціональне зонування території України, її частин (груп областей), території Автономної Республіки Крим, областей, адміністративних районів.
будинки і споруди, їх комплекси; комунікації та споруди інженерної і транспортної інфраструктури; б’єкти архітектурної діяльності	Об’єктами містобудування на місцевому рівні є комплекси об’єктів будівництва, об’єднаних спільною планувальною структурою, об’ємно-просторовим рішенням, інженерно-транспортною інфраструктурою в межах населеного пункту, його функціональної зони (сельбищної, промислової, центру, курортної, рекреаційної тощо), планувального, житлового району, мікрорайону (кварталу), приміської зони.Об’єктами будівництва є будинки, будівлі, споруди будь-якого призначення, їх комплекси, лінійні об’єкти інженерно-транспортної інфраструктури.

Відтепер це не цілком матеріальна, зрозуміла усім річ – територія, а щось віртуальне, не визначене законодавством – планувальна організація території. Для того аби будинки і споруди стали об’єктами містобудування вони мають стати «комплексами», до того ж «об’єднаними спільною планувальною структурою». З жахом можна тільки уявити, як сільські голови, місцеві будівельники чи судді мають впоратись із розумінням таких об’єктів.

Ще однією новелою цієї ж статті є частина 3: «3. Містобудівна документація розробляється на паперових і електронних носіях на оновленій картографічній основі в цифровій формі як набори профільних геопросторових даних у державній геодезичній системі координат УСК-2000 і єдиній системі класифікації та кодування об’єктів будівництва для формування баз даних містобудівного кадастру.» По-перше це вперше на рівні закону у статті вживається абревіатура «УСК-2000», що є не типово та неприпустимо для закону, по-друге така деталізація не є прийнятною для закону, по-третє «оновлена картографічна основа» , що це таке? Наскільки вона має бути оновлена, які для цього мають бути часові чи інші критерії, і чи оновлена значить чинна?

Як бачимо, закон має досить багато чисто юридичних проблем, але він уже набув чинності і варто виходити у плануванні діяльності з впорядкування містобудівної документації в сільських територіях із норм цього закону.

Що варто знати із нового регулювання містобудівної діяльності?

Усім сільським головам, працівникам виконкомів, депутатам місцевих рад слід детально ознайомитись із новим законом, адже він містить ряд зовсім нових термінів та правових норм, а також суттєво змінює норми усталені.

Закон «Про регулювання містобудівної діяльності» по новому визначає найважливіші типи містобудівної документації, які є необхідними і для сільської громади(стаття 1):

«генеральний план населеного пункту – містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту;

детальний план території – містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території;

план зонування території (зонінг) – містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон;»

Закон містить також один важливий припис, реалізація якого потребуватиме відповідних зусиль та ресурсів місцевої влади: «Програми розвитку регіонів та населених пунктів, програми господарського, соціального та культурного розвитку повинні узгоджуватися з містобудівною документацією відповідного рівня.»

Це означає, що при розробці та прийнятті місцевих програм розвитку слід належним чином корегувати містобудівну документацію, якщо така є, або розробляти нову, що відповідатиме прийнятим програмам.

Для практичних працівників місцевого самоврядування потенційних інвесторів та депутатів місцевих рад корисним буде вивчення статті 10 Закону:

«Стаття 10. Фінансування робіт з планування територій

1. Фінансування робіт з планування територій на державному рівні, розроблення нормативних документів з питань планування і забудови територій, проведення пріоритетних науково-дослідних робіт здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України.

2. Фінансування робіт з планування території Автономної Республіки Крим, областей, районів, населених пунктів, районів у містах, кварталів здійснюється за рахунок коштів відповідних місцевих бюджетів або інших джерел, не заборонених законом.

3. Фінансування робіт з планування окремих земельних ділянок, на яких їх власники або користувачі мають намір здійснити нове будівництво, реконструкцію, реставрацію, капітальний ремонт об’єктів будівництва (далі – будівництво), здійснюється за рахунок коштів таких осіб або інших джерел, не заборонених законом.

4. За рішенням органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування для розроблення плану зонування, детального плану території крім коштів державного та місцевих бюджетів можуть залучатися кошти з інших джерел, не заборонених законом, за умови виконання функцій замовника відповідним органом місцевого самоврядування.»

Найбільш важливою нормою, яка в принципі може відкрити дорогу до співфінансування розробки містобудівної документації є частина 4 цієї статті, але слід пам’ятати, що її застосування в частині залучення до цих робіт коштів потенційних інвесторів є не таким простим, адже є антикорупційне законодавство, яке будь-яке сприяння підприємцю перед іншими визнає корупційною дією.

Законом тепер визначається, що «планування територій на регіональному[6] рівні здійснюється шляхом розроблення схем планування території Автономної Республіки Крим, областей та районів.» , а «планування територій на місцевому[7] рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території.»

Основним містобудівним документом місцевого рівня тепер є «Генеральний план населеного пункту» . Законом визначено, що для поселень з чисельністю населення до 50 тисяч осіб генплан може поєднувати у собі детальну схему планування території поселення.

Ще однією важливою новелою закону, яка має в собі, як позитивні, так і негативні моменти є те, що «Строк дії генерального плану[8] населеного пункту не

обмежується. Зміни до генерального плану населеного пункту можуть

вноситися не частіше, ніж один раз на п’ять років.»

Фактично цією статтею легалізовано чи пролонговано всі генеральні плани, які сьогодні є в селах. Проте це мала втіха, оскільки абсолютна більшість генпланів сіл розроблялась в часи СРСР і тотальної державної власності на землю та сферу виробництва. Відтак ці генплани сьогодні навряд чи можуть стати основою реального розвитку поселень та залученню інвесторів. Обмеження на внесення змін до генплану п’ятирічним терміном, з одного боку ніби має стабілізувати містобудівну документацію, але з і іншого дуже сильно збільшує вимоги щодо адекватності проектування на перспективу розвитку, а це в свою чергу вимагатиме серйозних затрат на вивчення можливих напрямів розвитку поселень принаймі на 5 років. Також при такому підході вкрай важко буде втримати потенційного інвестора, який не схоче чекати з розміщенням інвестиції 5 років.

Законом для сіл і селищ не передбачена жодна експертиза генпланів. Це має спростити процедуру його розроблення, але з іншого поки що важко уявити, яким чином будуть тоді погоджуватись інтереси громади, району, області та держави.

Ще одним планувальним документом закон визначає «План зонування території», який « розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ), плану земельно-господарського устрою та містобудівного кадастру з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.»

План зонування території поселення, як і генплан затверджується сесією місцевої ради і також не підлягає експертизі.

Ще один документ «Детальний план території уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток території.»

Детальний план території затверджується виконавчим органом сільської, селищної, міської ради протягом, а за відсутності затвердженого в установленому цим Законом порядку плану зонування території – відповідною сільською, селищною, міською радою.

Детальний план є найбільш детальним документом в якому передбачаються червоні лінії, інженерні мережі, благоустрій, рух транспорту та пішоходів, зелені зони і т.п.

Участь громадськості в містобудівній діяльності

Новий закон суттєво обмежив участь громадськості у містобудування. За законом[9] « Громадським слуханням підлягають розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій.»

«Затвердження на місцевому рівні містобудівної документації, зазначеної у частині першій цієї статті, без проведення громадських слухань щодо проектів такої документації забороняється.»

Ці норми мають дисциплінозувати, як місцеву владу так і саму громадськість, адже громадськість в подальшому взагалі виключається з обговорення питань розміщення об’єктів містобудування. Водночас спроба «протягти» містобудівну документацію в обхід громадськості потім все одно може вилитись у громадське протистояння уже під час будівництва проблемного об’єкта. Саме тому ми рекомендуємо місцевим радам дуже детально підійти до цієї проблеми і використати свої повноваження щодо врегулювання деталей проведення громадських слухань.

Увага! Якщо ви плануєте, хоча б щось будувати на публічних землях пам’ятайте:

Не зважаючи на те, що закон легалізував старі генплани, лібералізував процедури їх розгляду, обмежив права громадськості на планувальну документацію та розміщення об’єктів будівництва на своїй території, а фактично на розвиток громад, він заклав і серйозну проблему для всіх поселень і всіх сільрад, через такі норми статті 24[10]:

«3. У разі відсутності плану зонування або детального плану території, затвердженого відповідно до вимог цього Закону, передача (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність чи користування фізичним та юридичним особам для містобудівних потреб забороняється.

4. Зміна цільового призначення земельної ділянки, яка не відповідає плану зонування території та/або детальному плану території забороняється.»

Це означає, що у випадку, коли досі в межі села не включені території, які планувались під забудову, то це має бути зроблено якомога швидше і генплан має бути затверджено протягом поточного 2011 року, якщо у вашому генплані не виділено територій для магазинів, водогонів, бізнесу і т.п, то з 1 січня 2012 року будь-який розвиток для вас зупиняється.

Замість висновку:

Ми спробували показати, як набувався досвід у розробці містобудівної документації для територіальних громад сільських територій на основі чинної до 2011 року нормативної бази, які найбільш важливі моменти слід враховувати розробляючи проекти містобудівних документів.

Ми також спробували показати, яким чином можуть розвиватись події з розробки містобудівної документації з новим Законом «Про регулювання містобудівної діяльності».

На жаль, щодо цього закону ми можемо зробити лише певне прогнозування, оскільки практика його застосування відсутня. Сьогодні уже відомі ініціативи щодо внесення нових змін у цей закон, у тому числі і в частині регулювання розробки містобудівних документів на всю територію адміністративно-територіальної одиниці. Також знову піднімається питання про ухвалення Містобудівного кодексу – найбільш повного та системного документу, що має на досить стабільній основі визначити правове рулювання усієї сфери містобудування і замінити собою цілу низку законів, що діють у цій сфері сьогодні.

Анатолій Ткачук
05 квітня 2011 року

---

[1] Після ухвалення цього закону втратив чинність, Закон України “Про

планування і забудову територій” ( 1699-14 ) (Відомості Верховної

Ради України, 2000 р., N 31, ст. 250 із наступними змінами).

[2] Досвід інституту «УкрНДІцивільсільбуд», Особняк, № 1, 2008 р.

[3] До ухвалення закону «Про регулювання містобудівної діяльності» N 3038-VI від 17.02.2011 найбільш перспективним вирішенням проблеми було розроблення схем планування територій сільрад. На жаль новий закон не передбачає такого виду містобудівної документації, що суттєво ускладнює ситуацію з розробкою системи містобудівних документів.

[4] ДБН на час написання цієї роботи не був скасованим, хоча в Законі «Про регулювання містобудівної діяльності» такий вид містобудівної документації, як схема планування території сільради не передбачений.

[5] Стаття 1 Закону «Про планування та забудову територій»

[6] Стаття 13

[7] Стаття 16

[8] Стаття 17

[9] Стаття 21

[10] Частини третя та четверта статті 24 набирає чинності з 1 січня 2012 року