Термінологія 5 (19.04.11) визначення термінів

Необхідність визначення термінів (нормативні дефініції)

У попередніх параграфах ми уже вели мову про застосування термінів у проектах НПА, про точність , однозначність термінів, єдність термінології.

Досить часто термін, здається ніби найпростіший та найпоширеніший у тому чи тому НПА має свою відмінність. Тому точність застосування термінології забезпечується також наданням у текстах нормативних актів визначень деяких термінів. Нормативні визначення/дефініції є органічним доповненням вимоги єдності термінології, що сприяють однозначності тлумачення законів.

При розгляді кожного з рішень Конституційного Суду України ми неодноразово підкреслювали, що неоднозначному застосуванню терміна можна було б запобігти, якщо б законодавець дав визначення терміна в законі.

Безумовно, що більшій кількості понять надаватимуться законодавчі дефініції, то менше буде помилок і непорозумінь на практиці. Однак визначення, які даються в законі, мають також і негативну сторону. Вони ускладнюють і переповнюють законодавство. Тому не слід перенасичувати законодавчий акт правовими дефініціями, пояснюючи те, що не потребує пояснення.

Хоча і в цьому випадку можуть бути виключення. Якщо уявити, що ви готуєте проект змін до закону, що встановлює покарання за адміністративні проступки, наприклад за пошкодження дерев у парках міста, то зрозуміло, що ви розумієте під терміном  «дерево» власне те дерево, яке росте, а не «дерево», як матеріал. Проте і тут відразу при застосуванні закону виникне питання, а чи поширюється відповідальність за пошкодження дерев на випадок пошкодження кущів?

При створенні законів важливо чітко розуміти, які саме поняття повинні обов’язково визначатися в законах.

Для цього практикою уже вироблені певні правила, які можна узагальнити таким чином.

Необхідність визначення поняття у НПА виникає в разі, коли:

1) поняття створено шляхом переосмислення загальновживаного слова або з використанням нетрадиційної лексики (рідкісних, спеціальних та іншомовних слів, в тому числі юридичних термінів);

2) поняття оформлено за допомогою слів, які досить часто застосовуються в буденній мові й викликають різні за змістом асоціації;

3) з урахуванням цілей закону дане поняття є специфічним;

4) поняття по-різному трактується юридичною наукою і практикою;

5) з точки зору законодавця термін дуже важливий для розуміння закону і по відношенню до його змісту не повинно бути сумнівів та непорозумінь;

6) в інших випадках, коли відсутність чіткого визначення терміна може призвести до неясності з приводу правильного розуміння закону й точного тлумачення терміна.

Отже, головним критерієм у вирішенні питання про необхідність визначення терміна в нормативному акті є припущення того, що відсутність чіткого визначення терміна може призвести до неясності щодо правильного розуміння закону й точного тлумачення терміна при застосування правової норми.

Загальноприйнятою помилкою є твердження, що необхідність пояснень позначень і термінів існує лише тоді, коли такі терміни вживаються в законодавстві вперше . Така вимога є лише похідною від загальних правил застосування правових дефініцій, і, отже, висвітлює лиш окремий випадок такого застосування. При цьому саме формулю­вання положення не зовсім коректне, оскільки правильно було б говорити про доцільність пояснення термінів, які не вживалися раніш у нормативних актах вищого рівня, а не всіх нормативно-правових актів (причому не просто вживалися, а були конкретно визначені). Крім цього слід пояснювати не всі терміни, а лиш ті, відсутність чіткого визначення яких може призвести до неясності щодо правильного розуміння закону і точного тлумачення терміна.

Приклад:

Закон  «Про регулювання містобудівної діяльності»  стаття 4 визначає об’єкти містобудівної діяльності таким чином: «1. Об’єктами містобудування на державному та регіональному рівнях є планувальна організація території, система розселення, система взаємопов’язаного комплексного розміщення основних об’єктів промисловості, транспорту, інженерної та соціальної інфраструктури,» В цьому речення вжито цілу низку термінів, частина з яких не потребує додаткового визначення, оскільки є простими та загальновживаними – об’єкт, територія, інфраструктура. Частина складних термінів також не потребує додаткового визначення – система розселення. Але один, визначальний термін, що вживається у цій статті «планувальна організація території» є складним і таким, що не є визначеним у цьому та інших законах. Тому тут законодавець допустив типову помилку: даючи визначення одного терміну «об’єкт містобудування» він вжив для пояснення його змісту інший, не визначений термін «планувальна організація території» .

Місце нормативних визначень у нормативно-правових актах

Виходячи із розуміння попереднього матеріалу ми пам’ятаємо, що частина термінів, які ми застосовуємо у НПА мають мати обов’язкове визначення.

Зокрема в законодавчих актах обов’язково мають визначатися спеціальні юридичні терміни („право на життя”, громадянин”, „злочин” тощо), а також поняття, що мають особливу конституційну, загальноправову, галузеву або міжгалузеву значимість, з урахуванням при цьому ієрархії законодавства. Зокрема, фундаментальні, базові, ключові правові поняття загальної значимості повинні бути визначені в Конституції, інші важливі поняття – у відповідних законах, треті – в підзаконних актах (в порядку допустимої конкретизації).

Доцільно якнайповніше визначити терміни в законах загального характеру, зокрема, в Кодексах, а в спеціальних законах визначати лише ті поняття, що стосуються вузької сфери суспільних відносин, що регулюються цим законом. Це, по-перше, сприятиме дотриманню вимоги єдності термінології, і, по-друге, виключить необхідність заповнення прогалин, що містяться в базових законах. Більше того, заповнення таких прогалин у спе­ціальних законах призведе до додаткових спорів щодо правомірності застосування таких визначень до загальних законів – питання на сьогодні дуже проблемне.

Чому?

Перш за все тому, що нині в процесі законотворчої діяльності можна спостерігати безсистемне поточне упорядкування понятійного складу законодавства. Нерідко поняття, визначення яких немає в загальному законодавстві, поясняються в спеціальному законодавстві, що не відповідає вимогам законодавчої техніки.

У зв’язку з цим виникає складне питання: чи можемо ми тлумачити поняття, що міститься в законодавчому акті, шляхом визначення з інших актів, якщо останній має застереження „для цілей цього закону”? На практиці питання вирішується по-різному, в залежності від конкретного випадку. Але з точки зору законодавчої техніки таке застосування неприпустиме. Якщо законодавець у цьому випадку застосовує термін в такому значенні, він має надати в новому законі його визначення (але в тому ж формулюванні). З цієї ж причини в загальних законах застережень „для цілей цього закону” та „у цьому законі” бажано уникати.

Замінювати в цьому випадку повтор визначення термінів посиланням на спеціальний закон, в якому надається таке визначення, не рекомендується з двох причин. По-перше, можемо мати справу з двома спеціальними законами, що можуть існувати один без одного. Тоді скасування закону, в якому надається таке визначення, може призвести до прогалин у законодавстві (адже використовувати визначення терміна скасованого закону не зовсім правомірно). Ще більше питань і спорів може виникнути, якщо у визначення такого закону з часом будуть внесені поправки. Незрозумілим у такому випадку може бути, яке саме визначення треба застосовувати для цілей другого закону: те що було в першому спеціальному законі на момент прийняття другого? нове?

Запобігти цій проблемі можна спробувати у такий спосіб. Якщо законодавець під час складання нового закону хоче показати взаємозв’язок термінології такого закону з термінологією закону, в якому такі терміни або термін вже визначені, то доцільним є посилання на такий закон (можна застосовувати такі слова, як „у цьому Законі терміни вживаються в значенні Закону України „Про …”). Це забезпечить зв’язок між законами та запобігатиме протиріччям, що могли б виникнути у разі зміни визначення такого терміна в першому законі. В інших випадках бажано знову надавати визначення термінів.

Обов’язковим посилання буде лише тоді, коли закони будуть пов’язані бланкетними нормами, особливо якщо такі норми містять певні юридичні терміни, що потребують визначення. У цьому випадку посилання на визначення терміна або термінів забезпечить єдність термінології.

Інша проблема – відсутність у законі визначення того чи того поняття – призводить до складної дилеми. З одного боку, з огляду на принцип розподілу влад та ієрархії НПА суб’єкти виконавчої влади не можуть визначати поняття, які містяться у законах,  у своїх підза­конних актах. Адже, встановлюючи такі дефініції, тобто по суті заповнюючи прогалини в законі, суб’єкти виконавчої влади перебирають на себе законодавчі повноваження. З іншого боку, суб’єкти виконавчої влади повинні втілювати в життя закони, прийняті Верховною Радою України, навіть якщо в них й існують прогалини і неточності. Тому вони просто змушені якось визначати невизначені в законах терміни. Така практика не є нормальною і части приводить до судових суперечок. Найбільш часто грішать своїми визначеннями понять із законів органи податкової інспекції, видаючи об’ємні інструкції, які по суті починають підміняти собою закони.

Але лиш наявність неоднозначного застосування положень Конституції України або законів України судами України, іншими органами державної влади (якщо суб’єкт права на конституційне подання вважає, що це може призвести або призвело до порушення його конституційних прав і свобод), може стати, відповідно до ст.94 Закону України „Про Конституційний Суд”, підставою конституційного звернення щодо офіційного тлумачення Конституції України та законів України.

Отже, як бачимо, сама по собі ця правова норма передбачає, що прогалини в законах, зокрема відсутність чіткого визначення терміна, можуть призвести до порушення конституційних прав і свобод.

Приклад

До порушення конституційних прав і свобод громадян, а саме права громадян на об’єднання у професійні спілки, які утворюються без попереднього дозволу на основі вільного вибору їхніх членів, встановленого части­ною третьою ст.36 Конституції України, призвела невизначеність абстрактного, хоча й багатослівного, терміна „професійна спілка, що діє на підприємстві, в установі, організації”, що застосовується в абзаці шос­тому частини першої ст.43-1 Кодексу законів про працю України. Саме нечіткість цього поняття, невизначеність умов, за яких діє така професійна спілка на підприємстві, в установі, організації, та відсутність визначення стали причиною різного застосування зазначеного положення (див. Рішення Конституційного Суду №14-рп/98 від 29 жовтня 1998 року (справа про спілку, що діє на підприємстві)). Так, Міністерство праці України вважало такою, що діє на підприємстві, профспілкову організацію, яка уповноважена трудовим колективом на представництво під час укладання колективного договору, угоди. В той час як окремі суди загальної юрисдикції, вирішуючи конкретні справи, визнавали такою, що діє на підприємстві, в установі, організації, будь-яку профспілку, створену на підприємстві, в установі, організації, не пов’язуючи це з наданими їй трудовим колек­тивом повноваженнями на підписання колективного договору, угоди (пункт 1 мотивувальної частини Рішення). Конституційний Суд України вирішив, що поняттям „професійна спілка, що діє на підприємстві, в установі, організації”, яке вживається в абзаці шостому частини першої ст. 43-1 Кодексу законів про працю України, охоплюється будь-яка професійна спілка (профспілкова організація), яка, відповідно до Конституції та законів України, утворена на підприємстві, в установі, організації на основі вільного вибору її членів з метою захисту їхніх трудових і соціально-економічних прав та інтересів, незалежно від того, чи є така профе­сійна спілка стороною колективного договору, угоди.

Виходячи з наведеного, можна зробити висновок, що пояснення юридичних термінів повинно міститися в самому законі, оскільки неправильне тлумачення термінів або навіть незначний відступ від їхнього істинного смислу може призвести до порушення принципу законності.

Наразі потребує вирішення і таке питання: де саме в законі розташовувати такі визначення?

Визначальним при розміщенні в нормативному акті визначень є зміст та специфіка акта. Існують кілька основних способів розташування визначень:

• в окремій статті загальних положень або на початку нормативного акта чи окремої глави;
• в окремій статті закону, де вперше застосовується такий термін;
• в дужках – як синонім (найчастіше для уточнення терміна).

Є загальні правила розташування нормативних визначень. Визначення, що мають принципове значення і використовуються у всьому акті або в деяких його статтях, закраще формулювати на початку акта або в тих статтях, де вони застосовуються вперше.

За наявності в акті загальної частини більш важливі терміни доцільно визначати в ній, розміщуючи їх в окремих статтях. Підкреслимо, що загальна частина має містити визначення лише таких термінів, які базові для конкретного акта, інші ж терміни треба пояснювати на початку конкретного розділу, де вони застосовуються, або в самій статті, якщо він застосовується в окремій статті.

Таке розміщення більш ефективне, оскільки перевантаження загальної частини визначеннями ускладнює користування законодавчим актом та притупляє увагу до їхнього змісту. Так, пояснення понять, які нечасто засто­совуються в законі, безпосередньо перед їхнім вживанням, сприяє точному розумінню закону. Не рекомендується давати визначення термінів наприкінці акта, оскільки це ускладнює користування законом і може призвести до неточного його розуміння. Розміщення нормативних дефініцій в додатках чи примітках недоцільне, оскільки це применшує роль такого визначення в єдиному тексті закону.

Запитання для самоперевірки

1)    Поясніть, що у законах варто давати визначення вживаних термінів.

2)    Сформулюйте визначення до термінів: «правозахисник», «територіальний устрій держави».

3)    Спробуйте згадати загальні правила щодо розміщення визначень термінів у законі. Наведіть реальні приклади.