Слідкуйте за новинами

Законодавство: поняття та елементи

Дата: 21.02.2011

Досить часто, коли ми вживаємо термін «законодавство» ми не задумуємось над тим, а які власне нормативно-правові акти відносяться до цього терміну.

Варто сказати, що правові системи різних країн дещо по-різному використовують цей термін. Так у державах федеративних є національне законодавство, законодавство суб’єктів федерації та є місцеве законодавство – нормативні акти органів місцевого самоврядування адміністративно-територіальних одиниць, що входять до складу суб’єктів федерації.

Українська Конституція використовує два однокореневі  терміни: закон і законодавство.

Загалом у Конституції України вживається ціла низка термінів щодо актів, як рішень органів публічної влади:

Закон – ст.ст. 4, 22,24,26,29-47, 52-55, 57-59, 62,63, 65,67,68, що визначають права та свободи осіб; ст.ст. 75-78, 81, 82, 85, 88, 89, 92, 95, 97, 100, 103,105-107, 113,117,118,120, що стосуються повноважень, виборів, способу діяльності Верховної Ради України, Президента, Ради нацбезпеки, Уряду; ст.ст.121,123, 125-129, 153 – що стосуються повноважень та діяльності прокуратури та судів; ст.ст.133, 136,138-144, 146 – стосуються адмінтерустрою та міс­цевого самоврядування;

Постанова – акт Верховної Ради України (ст.91), акт Уряду – ст.117 („Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов’язковими до виконання”), акт Верховної Ради Авто­номної республіки Крим – ст. 136;

Указ – ст. 106 („Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов’язковими до виконання на території України”).

Крім цих, чітко означених видів юридичних актів, що знайшли своє місце в Конституції України, часто використовується термін законодавство. Причому на практиці в цей термін вкладають різний зміст. Велика кількість українських законів містить відсилання до законодавства, але в Конституції є лише три статті й один пункт перехідних положень, де вживається цей термін:

Стаття 9. Чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України…

Стаття 19. Правовий порядок в Україні грунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством…

Стаття 118, ч.8. Рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, можуть бути відповідно до закону скасовані Президентом України або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня”.

Перехідні положення. „12. Верховний Суд України і Вищий арбітражний суд України здійснюють свої повноваження відповідно до чинного законодавства України до сформування системи судів загальної юрисдикції в Україні відповідно до статті 125 цієї Конституції, але не довше ніж п’ять років.”

Отже з контексту різних, приведених вище статей Конституції України можна зробити висновок, що термін «законодавство» має дещо ширший зміст ніж «закон», і напевне крім закону об’єднує і низку інших нормативно-правових актів.

Зважаючи на різний зміст, який розумівся різними суб’єктами одного терміну, з’явилося відповідне рішення Конституційного Суду, що, здавалося, мало покласти край суперечкам.

РІШЕННЯ КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ6 № 12-рп/98 від 9 липня 1998 року (витяг): „Термін „законодавство”, що вживається у частині третій статті 21 Кодексу законів про працю України щодо визначення сфери застосування контракту як особливої форми трудово­го договору, треба розуміти так, що ним охоплюються закони України, чинні міжнародні договори України, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, а також постанови Верховної Ради України, укази Президента України, декрети і постанови Кабінету Міністрів України, прийняті в межах їх повноважень та відповідно до Конституції України і законів України”.

Якщо керуватися наведеною цитатою, на сьогодні поняття законодавство охоплює частину нормативно-правових актів, до якої відносяться:

1) закони України;

2) ратифіковані міжнародні договори;

3) Постанови Верховної Ради України;

4) Укази Президента України;

5) Декрети Кабінету міністрів України;

6) Постанови Кабінету міністрів України.

Проте, як виявляється, рішення Конституційного Суду проблему змісту поняття „законодавство” не зняло, оскільки юристи, особливо ті, що працюють в системі органів влади, вважають, що це рішення Конституційного Суду стосується розуміння терміну „законодавство” виключно в контексті Кодексу законів про працю і не більш.

Такий підхід дає змогу судам виносити рішення на користь державних органів у спорах громадянин – державний орган, на підставі відомчої Інструкції, яка взагалі не може регулювати ці правовідносини.

Наприклад: До ухвалення в 2003 році «Про податок з доходів фізичних осіб» ( Відомості Верховної Ради України (ВВР), 2003, N 37, ст.308 ) від 22 травня 2003 року  N 889-IV в Україні діяла Інструкція про прибутковий податок з громадян 1993 року, яка не просто змінила якусь процедурну  норму Декрету Кабінету міністрів „Про прибутковий податок з громадян”, а фактично визначила нові ставки оподаткування доходів громадян. Не зважаючи на норми Конституції та Закону „Про систему оподаткування”, які пря­мо забороняють встановлювати види, ставки та порядок справляння податків іншими актами ніж закони, Інструкція діяла і навіть Верховний Суд України підтримав позицію Податкової служби, щодо чинності цієї Інструкції.

Оскільки все-таки ні Конституція , ні жоден закон України не містить чіткого визначення терміну законодавство для цілей роботи оперуватимемо поняттям законодавство в розумінні рішення Конституційного Суду.

Тепер можна спробувати дати коротку характеристику кожної складової терміну законодавство.

І. Закон

Перед тим, як аналізувати визначення «закону» в українському «законодавстві», спробуємо подивитись, як визначають цей термін загально доступні ресурси: словники, енциклопедії.

Зако́н[1] (англ. law, англ. principle, нім. Gesetz n) – нормативно-правовий акт, що регулює найбільш значущі, найважливіші суспільні відносини шляхом встановлення загальнообов’язкових правил (норм); встановлене законодавчим органом (парламентом) загальнообов’язкове (для усіх громадян) правило, яке має найвищу юридичну силу. Закони обовязкові до виконання протягом визначеного часу, на визначеній території та у відношенні до конкретного кола осіб, організацій та інших суб’єктів права.

«Закон[2] – нормативно-правовий акт вищого представницького органу державної законодавчої влади (парламенту) або самого народу, що регулює найбільш важливі суспільні відносини, виражає волю й інтереси більшості населення, втілює основні права людини та інші загальнолюдські цінності та має найвищу юридичну силу щодо інших нормативно-правових актів.»

Спробуємо дати визначення „закону” як запропоновано було в законі „Про закони і законодавчу діяльність”, що був ухвалений Верховною Радою України, але потім так само нею скасованим, та визначити кваліфікаційні ознаки до цього виду нормативно-правового акта уже виходячи із різних визначень.

У статті 1 згаданого Закону визначення таке: „Закон України – це державний нормативно-правовий акт вищої юридичної сили, що регулює найбільш важливі суспільні відносини шляхом визначення юридичного статусу і встановлення загальнообов’язкових правил поведінки суб’єктів цих відносин та юридичної відповідальності за порушення цих правил”.

Визначення «закону», викладене у різних публікаціях[3], відповідає суті, визначень, які приведені вище.

Отже щодо закону можна вказати на такі кваліфікаційні ознаки:

1) Закон регулює найбільш важливі для суспільства правовідносини;

2) закон  ухвалюється законодавчим органом – парламентом чи безпосередньо народом на референдумомі;

«3) Закон має вищу юридичну силу в правовій системі держави. Будь-який інший правовий акт, виданий не на підставі й не на виконання закону, а тим паче той, що не відповідає чи суперечить закону, скасовується у визначеному порядку;

4) Закон є нормативним актом, тобто таким, що встановлює загальні правила поведінки (норми), обов’язкові для всіх підданих держави, державних органів, громадських організацій та рухів, посадових осіб, для фізичних та юридичних осіб, визначених у законі;

5) Регулюючи відповідні суспільні відносини, закон найбільш стійкий та стабільний. Він підлягає змінам, доповненням чи відміні лише у виняткових випадках в силу об’єктивної суспільної необхідності;

6) Закон приймається в особливому порядку, визначеному Конституцією та регламентом парламенту”[4].

ІІ. Указ Президента України

Відповідно до ст.106 Конституції України, „Президент України на основі та на виконання Конституції України видає укази і розпорядження, які є обов’язковими до виконання на території України”. Якщо ж переглянути повноваження Президента, визначені в частині 1 ст.106 Конституції, то можна дійти логічного висновку, що укази Президента можуть мати нормативний характер (п.п. 4), 6),7),8), 15), 16), 20),21), 23), 28).

Відповідно до ч.4 Перехідних положень Конституції України, Президент користувався правом видання указів, що мали статус законів, які діяли і діють до набрання чинності законом, прийнятим Верховною Радою України з цих питань.

Звичайно, така нечіткість формулювання ч.4 Перехідних положень призвела до того, що Президентом було видано дуже багато указів, зокрема у сферах, де вже діяли закони, але довести, що такі укази вийшли за сферу ком­петенції Президента, практично неможливо. Цікавим прикладом є указ Президента, що встановлював нову шкалу оподаткування доходів фізичних осіб, яка на час виходу указу визначалася законом (у даному випадку Декретом Кабінету міністрів України).

Впровадження спрощеної системи оподаткування в Україні, яка поклала старт розвитку дрібного підприємництва та пом’якшила для мільйонів людей період тотальної кризи промислового виробництва в Україні також відбулось завдяки указу Президента.

У цих випадках, зміст правового регулювання цих указів є тотожним змісту законів. В окремих державах світу, як виняток для оперативного регулювання частини суспільно-важливих правовідносин у кризовий період, конституції містять право парламенту на делегування своїх законодавчих повноважень Уряду чи Президенту.

Україна також не була винятком і в 1992 році Уряд України також отримав таке право у вигляді прийняття декретів.

ІІІ. Декрет Кабінету міністрів України

Декрети Кабінету міністрів України видавались в Україні впродовж грудня 1992-травня 1993 року відповідно до рішення тодішньої Верховної Ради України про делегування законодавчих повноважень Кабінету міністрів України. Відповідно до такого рішення українського парламенту, яке, до речі, було проведено через внесення змін до Конституції України, тобто було конституційне, уряд отримав можливість видавати декрети – акти нормативного характеру, що мали силу закону. До того ж декретами можна було зупиняти дії окремих статтей законів, вносити зміни до законів та взагалі замінювати правове регулювання закону – відповідним регулюванням декрету.

Було також встановлено процедуру: якщо протягом двох тижнів від дати підписання декрету парламент не винесе свого рішення про його відхилення, декрет набуває чинності.

Практика такого делегування показала, що якість правового регулювання не тільки не поліпшилася, а навпаки – погіршилася. Система законодавства, що склалася на той час, була суттєво зруйнована й тому уряд не от­римав наприкінці травня 1993 року продовження на свою „декретотворчість”. На сьогодні уряд не має повноважень на видання декретів, проте деякі з них досі діють і мають статус законів, зміни до яких вносяться парламентом у режимі, аналогічному внесенню змін до законів.

ІV. Постанова Кабінету міністрів України

Відповідно до ч.1 ст.117 Конституції України, „Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов’язковими до виконання”.

Ч.2. цієї статті встановлює, що „нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України… підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом”.

Діяльність Уряду крім Конституції України регулюється Законом «Про Кабінет Міністрів України», а процедури підготовки проектів актів Уряду визначаються Регламентом Кабінету міністрів України.

Кабінет Міністрів України приймає рішення у формі постанов та розпоряджень.

«2. Акти Кабінету  Міністрів  України  нормативного  характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.

3. Акти        Кабінету       Міністрів       України       з організаційно-розпорядчих та інших  поточних  питань  видаються  у формі розпоряджень Кабінету Міністрів України.»[5]

Постанови Кабінету міністрів зазвичай приймаються на виконання законів та указів Президента України.

V. Інші нормативні акти

Оскільки це не є темою нашої роботи, не будемо детально розглядати інші види нормативних актів, що видаються повноваженими на те органами, але їхній перелік досить широкий:

– акти центральних органів виконавчої влади (міністерств та відомств), що видаються у формі постанов, наказів;

– акти центральних органів влади, що не належать до системи виконавчої влади (Центральна виборча комісія, Національний банк, Антимонопольний комітет тощо);

– акти Автономної республіки Крим в особі її Верховної Ради, Ради міністрів Криму;

– розпорядження голів місцевих державних адміністрацій;

– рішення місцевих рад та їхніх виконавчих органів.

Для різної форми нормативного акта, в залежності від повноважень органу чи особи, яка наділена повноваженнями на його прийняття, можна визначити загальні вимоги щодо змісту й способу викладу правових норм, що містить цей акт.

Питання для самоперевірки та самопідготовки:

1)       Які кваліфікаційні ознаки закону ви знаєте?

2)       Які акти може приймати Президент України?

Ознайомтесь, які нормативні акти видає національний Банк України.


[1] http://uk.wikipedia.org/wiki/%D0%97%D0%B0%D0%BA%D0%BE%D0%BD

[2] http://www.marazm.org.ua/document/termin/index.php?file=%C7%E0%EA%EE%ED.txt, Український юридичний термінологічний словник

[3] Керимов Д.А. Законодательная техника., М, НОРМА, 2000 г.

[4] Там же, переклад А. Ткачука

[5] Стаття 50 Закону «Про Кабінет міністрів України» http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=2591-17&p=1297333897363878

Поділитися