Деякі аспекти підготовки і реалізації програм та проєктів місцевого економічного розвитку

Важливі аспекти підготовки і реалізації програм та проєктів місцевого економічного розвитку в контексті реформи системи управління публічними інвестиціями[1] та проєктного управління

Про реформу системи управління публічного інвестування на всіх рівнях врядування

Як відомо в Україні розпочалася реформа системи управління публічного інвестування. Вона спрямована на перехід до нової моделі управління публічними інвестиціями[2] та, серед іншого, передбачає:

• законодавче унормування уніфікованих процедур управління публічними інвестиціями та упорядкування нормативно-правової бази існуючих потоків капітальних вкладень як на центральному, так і на місцевому рівні;
• запровадження стратегічного планування публічних інвестицій;
• уніфікацію підходів до підготовки, пріоритезації, оцінки та відбору публічних інвестиційних проектів незалежно від джерел та механізмів фінансування;
• створення єдиного проектного портфеля для отримання доступу до фінансування;
• удосконалення середньострокового бюджетного планування публічних інвестицій.

Щодо уніфікації підходів реформування, то серед ключових заходів передбачено впровадження єдиної термінології у сфері публічного інвестування, єдині вимоги (правила) до підготовки та відбору проєктів (концепції на першому етапі та у разі їх позитивної оцінки – розроблення проєктів), єдиний портфель проєктів (на всіх рівнях врядування) тощо.

Одним із основних кроків в рамках інвестиційного циклу є інтеграція стратегічного та середньострокового бюджетного планування інвестицій. Всі публічні інвестиції мають бути відображені у відповідному бюджеті – державному або місцевому – незалежно від джерел (доходи бюджету, включаючи гранти, внутрішні та зовнішні запозичення, кошти міжнародної технічної допомоги) та механізмів фінансування (пряме бюджетне фінансування, надання субвенцій, надання кредитів з бюджету та під державну або місцеву гарантію, концесія, державно-приватне партнерство).

На місцевому рівні буде запроваджено аналогічний до центрального рівня алгоритм дій для інвестиційних проектів, які потребують фінансування з місцевого бюджету або підтримки у вигляді місцевих гарантій, що передбачає тісну інтеграцію стратегічного, бюджетного та інвестиційного планування.

Пріоритетні напрями публічних інвестицій мають бути визначені у стратегіях територіальних громад та у планах відновлення і розвитку відповідних територій, а також мають узгоджуватись із Державною стратегією регіонального розвитку. Таким чином, органи місцевого самоврядування під час підготовки планувальним документів з розвитку відповідних територій повинні забезпечувати розроблення, пріоритезацію та реалізацію на їх основі публічних інвестиційних проектів.

Під час підготовки середньострокового прогнозу місцевого бюджету місцевий фінансовий орган зобов’язаний доводити до головних розпорядників коштів місцевого бюджету сукупний обсяг ресурсу з усіх джерел, що може бути спрямований на інвестиційні проекти.

Оцінка проектів повинна проводитися окремим підрозділом з управління публічними інвестиціями, а відбір та затвердження переліку пріоритетних інвестиційних проектів має здійснювати інвестиційна комісія з урахуванням методичних рекомендацій Мінекономіки щодо пріоритезації, оцінки та відбору проектів. Затверджений перелік вноситься до інтегрованої ІТ-системи управління публічними інвестиційними проектами (DREAM).

Програмно-цільовий та проєктний підходи в МЕР

МЕР передбачає комплекс заходів із впровадження прийнятих рішень, реалізації програм та проєктів, які є основними засобами здійснення політики у сфері місцевого розвитку.

Оскільки територіальні громади зобов’язані використовувати програмно-цільовий та проєктний підходи в своїй діяльності, зокрема в контексті реалізації стратегії розвитку територіальної громади, проєкти місцевого розвитку, які передбачають використання публічних коштів, мають входити до складу відповідного портфеля та/або програм. Варто також зауважити, що в основі системи фінансування післявоєнного відновлення та розвитку територіальних громад, зокрема від західних партнерів будуть саме проєкти.

Портфель проєктів на місцевому рівні може включати набір проєктів та/або програм, які об’єднані разом (в одному портфелі) з метою досягнення стратегічних цілей територіальної громади.

Варто зауважити, що управління портфелем проєктів фахівці трактують як діяльність,  спрямовану на досягнення стратегічних цілей організації шляхом формування, оптимізації, моніторингу і контролю, управління змінами в тому чи іншому проєкті (чи у портфелі проєктів загалом) в умовах певних обмежень (наприклад фінансових, часових тощо). В умовах конкретної територіальної громади такий підхід дозволить забезпечити зв’язок між рівнем стратегічного управління в самій громаді, бюджетним процесом і рівнем управління проектами і програмами, які вона впроваджує. Зазвичай такий портфель проєктів в залежності від конкретних умов (кількість населення, ресурсні і фінансові можливості, інституційна спроможність тощо) може налічувати від декількох до кількох десятків як інфраструктурних, так і м’яких проєктів. Також може бути сформовано декілька портфелів проєктів відповідно до стратегічних цілей чи за секторальною ознакою.

Мал. 1. Портфель проєктів територіальної громади в контексті МЕР, сформований у відповідності до стратегічної цілі економічного спрямування.

Закон України «Про засади державної регіональної політики» містить визначення місцевої програми розвитку та проєкту місцевого розвитку:

«місцева програма розвитку – комплекс взаємопов’язаних завдань та заходів довготривалого характеру, спрямованих на досягнення визначених стратегією розвитку територіальної громади цілей, оформлений як документ, що затверджується відповідною сільською, селищною, міською радою та реалізується через проекти місцевого розвитку, об’єднані спільною метою»[3];

«проект місцевого розвитку – комплекс взаємопов’язаних заходів для розв’язання окремих проблем розвитку територіальної громади, спрямованих на досягнення цілей, визначених стратегією розвитку територіальної громади та/або планом відновлення та розвитку територіальної громади»[4].

Важливі аспекти роботи над програмами

Варто зауважити, що успішність програм і проєктів залежить від дотримання певних принципів проєктного управління у публічній сфері, а саме:

– мають бути орієнтовані на досягнення певного кінцевого результату, який формується у вигляді сукупності та чіткого логічного взаємозв’язку цілей і завдань;

– розуміння програми (проєкту) як цілісного об’єкта управління незалежно від того, що за реалізацію окремих елементів можуть відповідати різні підрозділи, підприємства чи організації;

– повинні мати певну програмну (проєктну) структуру у вигляді окремих блоків, пов’язаних із взаємозалежними видами діяльності в рамках програми чи проєкту;

– системний підхід до управління програмою (проєктом) на всіх етапах реалізації (розглядається як цілісний процес перетворення початкового стану системи (описаної у проблемі) на бажаний рівень (описаний у меті), який характеризується досягненням запланованих результатів, що мають відповідні індикатори вимірювання);

– забезпечення програми (проєкту) як єдиного об’єкта управління необхідними кадровими, матеріальними, фінансовими та іншими ресурсами.

Проєкт програми[5], як правило. містить такі розділи:

• паспорт програми;
• склад проблеми та обґрунтування необхідності її розв’язання програмним методом;
• мета програми;
• обґрунтування шляхів і засобів розв’язання проблеми;
• строки та етапи виконання програми;
• напрями діяльності, завдання та заходи програми;
• ресурсне та фінансове забезпечення програми;
• заходи програми;
• очікувані кінцеві результати виконання програми, визначення її ефективності;
• координація та контроль за ходом виконання програми;
• моніторинг та оцінювання.

Заходи програми – це конкретні дії, спрямовані на виконання завдань програми та повинні мати такі характеристики:

• орієнтованість на результат;
• чітке й доступне формулювання, з якого зрозуміло що необхідно зробити;
• визначеність термінів виконання заходу;
• конкретність та реалістичність, відсутність загальних та декларативних гасел;
• чітке визначення необхідних ресурсів, зокрема й фінансових;
• логічний зв’язок заходів із завданнями програми;
• визначення відповідальних підрозділів (осіб) за виконання;
• методи вимірювання результатів;
• звітність про виконання заходів та оприлюднення результатів.

Перелік завдань і заходів формується відповідно до організаційно-правових, соціально-економічних, виробничо-господарських, екологічних вимог.

Під час визначення завдань і заходів серед іншого слід дотримуватися таких принципів:

• взаємопов’язаність, узгодженість між собою;
• повнота охоплення проблеми, описаної у програмі;
• логічність формулювань та викладу дій;
• відсутність суперечностей і дублювання.

Окремі аспекти управління проєктами

Щодо управління проєктами, то на сьогодні більшість територіальних громад не мають достатнього досвіду та належної інституційної спроможності у сфері проєктного менеджменту. Це може мати значні ризики стосовно повноцінного використання тих можливостей фінансування, які незабаром з’являться, зокрема як в контексті післявоєнного відновлення, так і в процесі інтеграції як країни-кандидата та після вступу України до ЄС.

Реформування системи управління публічними інвестиціями та впровадження програмно-цільового і проєктного підходів зумовлюють необхідність створення в територіальних громадах окремих підрозділів або ж призначення відповідних фахівців на посаду проєктного менеджера у невеликих громадах. Разом з тим варто наголосити на тому, що основними функціями такого підрозділу чи проєктного менеджера громади має бути координація проєктної діяльності у громаді, консультаційна підтримка інших відділів ОМС (інформування, навчання, практична допомога, підтримка спеціалістів цих відділів у підготовці проєктів), а також взаємодія з різними інституціями, бізнесом, інститутами громадянського суспільства з метою активізації проєктної діяльності, залучення та реалізації більшої кількості проєктів.

В практиці реалізації політики МЕР насамперед варто акцентувати увагу на тому, що проєкт, на відміну від поширеного погляду, це не лише технічна документація створення, побудови певного об’єкту, споруди чи придбання технічного засобу. Проєкт – це комплекс дій або процесів, які спрямовані на задоволення визначеної потреби шляхом досягнення конкретних результатів при встановленому матеріальному (ресурсному, фінансовому) забезпеченні з чітко визначеними цілями протягом заданого періоду часу.

Реалізація проєкту залежить від низки обмежуючих чинників, які впливають один на одного і вимагають знаходити баланс щодо змісту, якості, ресурсів, бюджету, графіка виконання, врахування внутрішніх і зовнішніх ризиків тощо. У проєктному менеджменті, з точки зору урівноваження обмежень проєкту, прийнято зображувати «трикутник управління проєктом»,  вершинами або сторонами чи сегментами якого є час, вартість та зміст проєкту, які є найбільш взаємозалежними.

Мал. 2. Трикутник управління проєктами (варіанти зображень)

Так зміна будь-якого параметру неодмінно зумовлює зміни інших (наприклад зменшення фінансування неодмінно відіб’ється на змісті запланованого, кінцевих продуктах та якості проєкту загалом). Щодо якості проєкту, яка може бути відображена у центрі цього трикутника, вона може полягати у досягненні цілей та отриманні запланованих результатів, дотриманні бюджету, забезпеченні певних стандартів, вчасному виконанні тощо.

Таким чином управління проєктами вимагає спеціальної професійної підготовки та набуття відповідної кваліфікації, здатності використовувати найбільш ефективні методи, методики, засоби, процедури та правила, які становлять цілісну систему.

 Дещо про портфель проєктів, проєктний офіс та проєктну команду

Як зазначалося вище, стратегія розвитку громади та/або план відновлення є основними документами, від яких залежить формування портфеля проєктів та встановлення пріоритетів при розподілі ресурсів.

Мал. 3.  Приблизна структура портфеля проєктів територіальної громади у сфері МЕР

В територіальній громаді, в залежності від стратегічних цілей,  може бути декілька портфелів проєктів, зокрема й секторальних. Приклад потенційних проєктів у сфері МЕР наведено на мал.3.

Управління портфелями, програмами та проєктами в громаді здійснюється через застосування певних організаційних структур. Оптимальною версією такої структури в громаді, з урахуванням відповідної спроможності, може бути проєктний офіс – команда висококваліфікованих фахівців у сфері проєктного менеджменту. Офіс управління проектами (ОУП) – це організаційна одиниця або структура, на яку покладаються скоординовані завдання з підтримки та управління проєктами. В залежності чисельності команди та інституційної спроможності це може бути надання підтримки виконавцям, здійснення моніторингу і контролю за ходом реалізації чи безпосереднє управління проєктами. Таким чином структура ОУП може відрізнятись передусім за ступенем контролю та впливу на проєкти (підтримуючий, контролюючий, управлінський).

У громаді може бути декілька варіантів створення такого офісу, серед яких:

• робоча група з представників місцевої влади, бізнесу, інститутів громадянського суспільства, яку очолює проєктний менеджер ОМС чи голова (заступник голови);
• відділ проєктів та публічних інвестицій ОМС;
• Агенція розвитку територіальної громади (комунальна установа або ж змішаного типу);
• комунальне некомерційне підприємство;
• комунальне комерційне підприємство;
• приватна компанія (договір із ОМС).

Мал. 4. Проєктно-орієнтована структура офісу (ОУП) з управління проєктами територіальної громади (підтримуючого і контролюючого типу та управлінського типу)

Варто зауважити, що склад і кількість співробітників проєктного офісу, форма їх залучення повинна виходи із реальних потреб і можливостей і може змінюватися в міру необхідності.

Команда проєкту

Команда проєкту підпорядковується голові громади і може складатися з проєктного менеджера (керівника проєктних менеджерів), експертів та фахівців, які беруть участь у плануванні та розробленні проєктів, формують графік виконання, опрацювання бюджету, юридичне забезпечення (за потреби), ведення звітності та контролю, комунікацію, адміністративну підтримку, а також персоналу, який виконує роботи зі створення результатів проєкту.

В контексті МЕР зусилля проєктного офісу мають бути спрямовані на збільшення кількості розвиткових проектів, які спрямовані на зростання кількості суб’єктів господарювання, створення нових інноваційних підприємств, проведення модернізації виробничих потужностей, ріст зайнятості населення, нарощування обсягів виробництва товарів та послуг та збільшення їх експорту, що неодмінно посилить конкурентні переваги та зумовить підвищення конкурентоспроможності громади.

Цей матеріал створено за підтримки Міжнародного фонду «Відродження» в рамках реалізації проєкту «Стійкість та розвиток – методичні рекомендації для територіальної громади», що здійснюється ГО «Інститут громадянського суспільства». Зміст цього матеріалу представляє позицію авторів і не обов’язково відображає позицію Міжнародного фонду «Відродження».

[1] https://www.mof.gov.ua/storage/files/%D0%94%D0%BE%D1%80%D0%BE%D0%B6%D0%BD%D1%8F_%D0%BA%D0%B0% D1%80%D1%82%D0%B0_%D0%A3%D0%9F%D0%86.pdf

[2] https://mof.gov.ua/uk/news/reformuvannia_sistem_upravlinnia_derzhavnimi_finansami_i_publichnimi_investitsiiami_ kritichno_vazhlive_dlia_zabezpechennia_oboroni_ta_bezperebiinogo_nadannia_derzhavnikh_poslug_-_denis_uliutin-4942

[3] https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/156-19#Text

[4] https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/156-19#Text

[5] Більше інформації про місцеві програми розвитку за посиланням: https://www.csi.org.ua/wp-content/uploads/2025/03/bb-misczevi-programy-rozvytku-11-03-2025-lya.docx.pdf