Староста, старостинський округ і врахування інтересів жителів поселень громади: поради і можливості.

Ніна Наталенко

Хто такий староста і яка його роль у громаді?

Інститут старост було запроваджено Законом України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» у 2015 році. Запровадження такого інституту ставило за мету забезпечення балансу спроможності новоутворених громад і водночас збереження їх згуртованості та ідентичності, аби при формуванні великих громад не втратити ключової переваги місцевого самоврядування перед виконавчою владою – її близькість до людей.

При підготовці реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади щодо вимог до формування громад детально обговорювалося питання не тільки мінімальної чисельності населення  громади, а й її максимальних територіальних розмірів. Максимальним розміром для спроможної громади визначали розмір до 400 квадратних кілометрів. Водночас, аби спростити доступ жителів віддалених населених пунктів до публічних послуг у громаді, ці поселення, які увійшли до складу громади, мали мати своїх представників, які б комунікували з органами місцевого самоврядування громади і мали б певні власні владні повноваження

Чи не найбільше різного роду посібників, порадників та рекомендацій за останні роки з’явилось саме стосовно регламентації інституту старости у місцевому самоврядуванні. На деякі із них ми надамо посилання у нашій роботі. Але для початку, слід нагадати з чого все починалось і яка важлива роль відводилась інституту старости в системі місцевого самоврядування.

Станом на початок 2009 року в Україні було близько 27400 поселень і близько 11500 міських, селищних, сільських рад. Тобто у понад 15000 поселень влада взагалі не була представлена.

Отже, щоби змінити цю ситуацію, було вирішено запровадити посаду старости.

Від початку введення інституту старости передбачалося, що староста має бути посередником між органами місцевого самоврядування в адміністративному центрі громади та жителями села або селища. Саме староста мав стати першим комунікатором між місцевою владою та жителями громади,  оскільки він  приймає перші виклики і працює із запитами людей. Разом з тим, виникало питання, що старост буде надто багато і в різних селах навантаження на буде різним. Адже село на тисячу осіб і на десять осіб – то зовсім інші навантаження. Вирішити цю проблему виглядало не так і складно. Староста не мав бути посадовою особою місцевого самоврядування. Пропонувалось встановлювати доплату за додаткове навантаження. Тим паче, що в європейських країнах так працює навіть значна частина мерів – вони не на ставці, а лише отримують доплату.

Хто такий староста при плануванні реформи: – посередник між органами місцевого самоврядування в адміністративному центрі громади та жителями села або селища; –  не є посадовою особою місцевого самоврядування; – обирається жителями на сході села (селища); – оплата праці, у вигляді доплати за додаткове навантаження.

Однак, прийнятий у 2015 році Закон України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» закріпив дещо інші підходи та норми до інституту старости. Було прийнято компромісне рішення про те, що посади старости запроваджуються у сільських та селищних радах, які об’єднались у територіальну громаду. Вибори старости (крім перших) відбуваються одночасно з виборами міського (селищного, сільського) голови, депутатів ради ОТГ. Місцева рада об’єднаної територіальної громади наділяється правом визначати перелік сіл, селищ, в яких обирається староста на строк повноважень місцевої ради. Своїм рішенням місцева рада, виходячи з власних організаційних, фінансових та матеріальних можливостей, визначає кількість старост, які будуть обрані в відповідні території ОТГ, в яких старости будуть реалізовувати свої права та виконувати обов’язки. Частина території ОТГ, на якій староста реалізовує свої права та виконує обов’язки, може складатись як з одного населеного пункту, так і з декількох, жителі яких і повинні мати право обирати відповідного старосту. Діяльність старости фінансується за рахунок бюджету об’єднаної територіальної громади. Староста стає посадовою особою місцевого самоврядування.

Але  після впровадження інституту старост виникло багато дискусій  щодо таких питань:

–  Територія діяльності старости та утворення старостинських округів.

– Обрання чи призначення старост на цих територіях.

У голів громад виникало занепокоєння, що старости можуть бути їх конкурентами на наступних виборах і будуть використовувати свої повноваження та довіру жителів задля нарощування власних передвиборчих ресурсів.

– Якою має бути кваліфікація старости і чи повинен відбуватися відбір на посаду.

– Як обирається староста – шляхом прямих чи непрямих виборів.

У 2020 році концепція інституту старости, як представника жителів округу суттєво змінилася. Набрав чинності Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення виборчого законодавства». Цим документом, зокрема, були внесені зміни до Виборчого кодексу та Закону «Про місцеве самоврядування в Україні». Згідно з ним, староста перестав бути виборною посадовою особою місцевого самоврядування, що обирається мешканцями відповідного старостинського округу, на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування.

Тепер його кандидатура затверджується сільською, селищною, міською радою на строк її повноважень за пропозицією відповідно сільського, селищного або міського голови. І хоча норма про те, що староста представляє інтереси мешканців у виконавчих органах відповідних рад, залишилась, представницька і політична природа цього інституту принципово змінилася: з представника громади у виконавчому органі ради, староста перетворився на представника ради у громаді.

Як наслідок Староста з представника жителів поселення у громаді по суті перетворюється  у звичайного працівника виконавчого органу місцевої ради .

Ще одним важливим моментом, що впливає на представницьку функцію старости та взагалі його спроможність досконально знати ситуацію в своєму окрузі, є фізичний розмір старостинського округу, який визначається радою громади. Кількість поселень, кількість жителів та площа такого округу може відрізнятись в рази. Те ж саме стосується логістичної доступності.

Із набуттям чинності Закону №1638-ІХ (законопроект №4535) ради громад втратили право самостійно визначати мінімальну кількість жителів у старостинських округах. Так у п.4 статті 54¹  визначено, що  «Старостинський округ утворюється відповідною сільською, селищною, міською радою у складі одного або декількох населених пунктів (крім адміністративного центру територіальної громади), на території якого (яких) проживає не менше 500 жителів….»

За даними моніторингу[1]  Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України станом на 01.10.2023 утворено 7567 старостинських округів, з яких 10% в округах з чисельністю населення до 500 жителів, 62% – від 500 до 1500 жителів, 22% – від 1500 до 3000 жителів та 7% – понад 3000 жителів. Всього налічується старост затверджених відповідними радами – 7482 особи.

Отже, на одного старосту може припадати від 1 до 7[2], а подекуди і більше населених пунктів, які можуть бути розкидані по території у понад 100 кв.км. При такому розбігу в розмірах округів, повноваження старост, їхні інституційні можливості та відповідно розмір зарплати можуть бути дуже різними.

У липні 2024 року Верховною Радою України внесено зміни до  Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» щодо вдосконалення правового регулювання інституту старост та його діяльності в умовах воєнного стану».[3] Вкотре відбувається спроба «вдосконалити» інститут старости. Даним законом було передбачено такі зміни:

1) визначено додатковий критерій для утворення старостинських округів та знижено межі кількості жителів старостинського округу із 500 до 200 осіб);

2) впроваджено принцип повсюдності старостинських округів у межах територіальних громад (окрім адміністративного центру територіальної громади);

3) забезпечено безперервність діяльності старости до обрання на його посаду у визначеному законом порядку нового старости новообраною місцевою радою;

4) впроваджено механізм одноосібного призначення старости сільським, селищним, міським головою у разі недієздатності сільської, селищної, міської ради;

5) запроваджено інструмент дистанційного проведення громадських обговорень, метою яких є погодження кандидатури старости місцевою громадою, а також діджиталізованої процедури звітування старости перед громадою та  місцевою радою;

6) розширено повноваження старости, зокрема щодо участі на засіданнях органів самоорганізації населення;

7) спрощено процедуру звільнення старости з посади за його заявою у разі окупації (оточення) відповідного старостинського округу;

8) надана можливість для сільського, селищного, міського призначати виконуючого обов’язки старости у випадку мобілізації старости, призначеного відповідною місцевою радою (зі збереженням відповідних соціальних гарантій).

Прийняті зміни виглядають дійсно важливими у чинній системі, де староста посадова особа місцевого самоврядування. Однак вони не вирішили системних проблем окреслених вище.

Підсумуємо – хто ж такий староста у чинному законодавстві   Староста, як посадова особа органу місцевого самоврядування, згідно із частиною другою статті 541 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», працює на постійній основі в апараті відповідної ради та її виконавчого комітету, а в разі обрання членом цього виконавчого комітету – у виконавчому комітеті ради. На старосту поширюються вимоги щодо обмеження сумісності його діяльності з іншою роботою (діяльністю), встановлені законом для сільського, селищного, міського голови.. Відповідно до частини третьої статті 541 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», порядок організації роботи старости визначається цим Законом та іншими законами України, а також Положенням про старосту. Повноваження старости визначено частиною п`ятою статті 541 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»

 

Наприкінці 2024 року, за ініціативи Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування, було проведене дослідження «Повноваження старост: законодавчі норми і практика діяльності» [4]. В опитуванні взяли участь 1916 старост, 1471 представник органів місцевого самоврядування.

На думку більшої кількості респондентів цієї групи (66%), староста повинен діяти в інтересах жителів відповідного старостинського округу,  третина учасників опитування переконані, що в інтересах місцевої ради, виконкому і голови громади.

У той же час, більшість респондентів бачать старосту, або як посадову особу органу місцевого самоврядування, або членом виконкому, чи, навіть, заступником голови з територіальних питань.

Разом з тим, 45,5% респондентів при визначенні ролі старости у територіальній громаді, бачать старосту як господарника. У значно меншій мірі як менеджера (14,9%), комунікатора (11,5%) людину-оркестр (9,3%), адміністратора (8%). І на останньому місці  як виконавця (6,1%).

Отже, і надалі залишається дискусійним питання ролі старости у розвитку громади. Визначаючи умовний статус старости, 33% респондентів дають перевагу представницькій ролі старост. Але на першому місці у цієї цільової групи – «староста як член виконкому» (37,5%).

Представники органів місцевого самоврядування сприймають старосту саме як «працівника, виконавця, посадовця». Проте при визначенні ролі старости респонденти вбачають у старості господарника та менеджера.

Проміжний висновок Різне розуміння статусу та ролі старости впливає на різні вимоги та очікування щодо його діяльності.

Як забезпечити представництво поселень у органах громади і яка роль у цьому старости?

Відтак, «староста» поступово перетворився із виразника територіальної спільноти села/селища у певного «посадовця» місцевого самоврядування з невизначеними повноваженнями, зате по факту відповідальним за стан справ не тільки у одному селі, а й цілому «старостинському окрузі», який може бути дуже великим. А оскільки  партійна виборча система до місцевих рад   позбавила поселення гарантованої можливості мати свого представника (депутата) в органах громади, постає питання хто і в якій спосіб має (може) представляти інтереси кожного поселення у громаді.

Отже, спробуємо поміркувати, як староста міг би стати таким собі реальним представником влади громади у «ввірених» йому поселеннях старостинського округу, і водночас, представником територіальних спільнот цих сіл перед органами місцевого самоврядування всіє громади.

Кандидатура на посаду старости

Є формальна складова, де відповідно до ч.1 ст.54¹ Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі – Закон) «староста затверджується у відповідному старостинському окрузі сільською, селищною, міською радою на строк її повноважень за пропозицією відповідного сільського, селищного, міського голови, що вноситься за результатами громадського обговорення (громадських слухань, зборів громадян, інших форм консультацій з громадськістю), проведеного у межах відповідного старостинського округу».

І є реальне життя – де жителі довіряють старості, якщо він проживає у даній місцевості і вони його знають.

! Виконуючи вимоги закону, слід все ж таки зберегти «представницьку природу»  інституту старости. При виборі кандидатури на посаду старости варто дуже уважно поставитись до громадської думки жителів старостинського округу. Для цього можна організувати певне опитування на основі цифрових технологій через смартфон.

 

• Повноваження старости

Стаття 26 (ч.1. п. 6-1) Закону визначає, що саме рада на пленарному засіданні утворює старостинські округи, затверджує Положення про старосту, а також затверджує призначення та звільнення старости. Відтак виглядає, що Положення може визначати повноваження старости. Але насправді це не так. Адже є стаття 54¹, де згадується Положення «3. Порядок організації роботи старости визначається цим Законом та іншими законами України, а також Положенням про старосту».

З цієї норми випливає, що Положення регулює лише «порядок організації роботи старост».

Самі повноваження старости визначені у іншій частині цієї статті:

«5. Староста:

1) уповноважений сільською, селищною, міською радою, яка його затвердила, діяти в інтересах жителів відповідного старостинського округу у виконавчих органах сільської, селищної, міської ради;

2) бере участь у пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради та засіданнях її постійних комісій з правом дорадчого голосу. Бере участь у засіданнях виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради;

3) має право на гарантований виступ на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради, засіданнях її постійних комісій та виконавчого комітету з питань, що стосуються інтересів жителів відповідного старостинського округу, на засіданнях органів самоорганізації населення, що діють у межах відповідного старостинського округу;

4) сприяє жителям відповідного старостинського округу у підготовці документів, що подаються до органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади, а також у поданні відповідних документів до зазначених органів. За рішенням відповідної сільської, селищної, міської ради надає адміністративні послуги та/або виконує окремі завдання адміністратора центру надання адміністративних послуг (у разі утворення такого центру);

5) бере участь в організації виконання рішень сільської, селищної, міської ради, її виконавчого комітету, розпоряджень сільського, селищного, міського голови на території відповідного старостинського округу та у здійсненні контролю за їх виконанням;

6) бере участь у підготовці пропозицій до проекту місцевого бюджету в частині фінансування програм, що реалізуються на території відповідного старостинського округу;

7) вносить пропозиції до виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради з питань діяльності на території відповідного старостинського округу виконавчих органів сільської, селищної, міської ради, підприємств, установ, організацій комунальної власності та їх посадових осіб;

8) бере участь у підготовці проектів рішень сільської, селищної, міської ради, що стосуються майна територіальної громади, розташованого на території відповідного старостинського округу;

9) бере участь у здійсненні контролю за використанням об’єктів комунальної власності, розташованих на території відповідного старостинського округу;

10) бере участь у здійсненні контролю за станом благоустрою відповідного старостинського округу та інформує сільського, селищного, міського голову, виконавчі органи сільської, селищної, міської ради про результати такого контролю;

11) отримує від виконавчих органів сільської, селищної, міської ради, підприємств, установ, організацій комунальної власності та їх посадових осіб інформацію, документи і матеріали, необхідні для здійснення наданих йому повноважень;

12) сприяє утворенню та діяльності органів самоорганізації населення, організації та проведенню загальних зборів, громадських слухань та інших форм безпосередньої участі громадян у вирішенні питань місцевого значення у відповідному старостинському окрузі;

13) здійснює інші повноваження, визначені цим Законом та іншими законами України.»

Як видно із цього переліку, староста може бути достатньо впливовою фігурою, а може бути лише «людиною оркестром», яка може щось говорити, але не мати впливу.

Яким може бути староста – впливовою особою чи простим працівником місцевої ради/виконкому, залежить від розуміння ролі старости головою громади і депутатами ради. Яке вони затвердять положення про старосту, як вони визначать порядок фінансування діяльності старост від цього і залежатиме, як староста може впливати на процеси у окрузі.

Перелік повноважень старост, визначених даною статтею, не є вичерпним, і відповідно до пункту 13, староста «здійснює інші повноваження, визначені цим Законом та іншими законами України».

Відтак, в принципі можливе наділення старости широким переліком повноважень на підставі закону, але це виглядає радше теоретичним приписом.

Повертаючись до вищезгаданого дослідження, можемо побачити, що опитані респонденти вважають, що повноваження діяти в інтересах жителів у виконавчих органах влади займає перше місце, як по важливості (26,6%), так і по складності реалізації (15,5%). Достатньо складними у реалізації на практиці виявились і повноваження щодо участі у бюджетному процесі (13,2%), здійснення контролю за станом благоустрою (12,7%), участі у організації виконання рішень ради (12,7%).

 

Проміжний висновок:

Попри тривалий час існування інституту старост в Україні, в різних територіальних громадах складається різна практика щодо регулювання діяльності старост та роль старости у балансуванні інтересів жителів старостинського округу та всієї громади. В наступних частинах ми показуємо, яким чином використати місцеве регулювання статусу старост для того, аби забезпечити їх максимальну ефективність, як працівників органу місцевого самоврядування так і водночас представників жителів округу.

Такі широкі повноваження змушують замислитись, з одного боку про необхідність встановлення кваліфікаційних вимог до посади старости, організацію навчання (підвищення кваліфікації) з іншого боку – встановлення (прийняття місцевою радою)  локальних правил для їх реалізації.

 

• Реалізація повноважень

Окремою проблемою постає строкатість розмірів старостинських округів як за площею, так і за кількістю населення, що унеможливлює уніфікацію повноважень старост. За такої ситуації  «навантаження» на старост є різним.

Разом з тим, попри недосконалість виписаних у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» норм, що регулюють діяльність старост, при бажанні перетворити цю посадову особу місцевого самоврядування у важливу складову всієї системи органів та посадових осіб місцевого самоврядування, яка забезпечує життєдіяльність всієї громади, безперечно можливо і потрібно.

Відтак, вирішення потрібно шукати у інших нормах Закону.

Слід звернутись до норм статті 19 ч.1 Закону, яка зазначає що «..з метою врахування історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей здійснення місцевого самоврядування та забезпечення реалізації права жителів на участь у вирішенні питань місцевого значення» рада громади приймає рішення про затвердження статуту територіальної громади.

Саме у статуті слід передбачити особливості здійснення місцевого самоврядування у вашій громаді:

– окреме регулювання щодо організації діяльності старост в кожному старостинському окрузі;

–  запровадження такого органу, як Рада старост;

– визначити перелік питань, які виносяться на розгляд ради, стосовно яких обов’язково має бути висновок старости:

• стратегія розвитку територіальної громади;
• питання відведення земельної ділянки;
• розміщення на території села, селища, міста нових об’єктів;
• про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів місцевого значення;
• відчуження комунального майна;
• затвердження місцевих програм, …тощо.

 

Як фінансувати діяльність старости у окрузі?

Доцільно знову повернутись до норм Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а саме до статті 26. Особливо важливим є п. 22) ч.1 «затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, цільових програм з інших питань місцевого самоврядування;». Відповідно до цього пункту,  рада громади може затвердити місцеву Програму розвитку старостинських округів. Для реалізації такої місцевої Програм розвитку мають бути затверджені відповідні бюджетні програми для кожного старостинського округу,  визначено порядок використання коштів цих програм та  участь відповідного старости.

Замість висновку Перетворення інституту старост у реальну інституційну спроможність місцевого самоврядування потребує досить вдумливого застосування чинної правової основи і водночас підготовки її змін (не зважаючи на те, що стаття 541 тільки недавно набула чинності).

 

 

 

 

Цей матеріал створено за підтримки Міжнародного фонду «Відродження» в рамках реалізації проєкту «Стійкість та розвиток – методичні рекомендації для територіальної громади», що здійснюється ГО «Інститут громадянського суспільства». Зміст цього матеріалу представляє позицію авторів і не обов’язково відображає позицію Міжнародного фонду «Відродження».