Аналіз законопроекту “Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо встановлення відповідальності за неефективне використання бюджетних коштів” (реєстр. № 10150 від 13.10.2023)
Дата: 24.11.2023
Наталенко Ніна
Загальний огляд ситуації
У жовтні поточного року з’явилась законодавча ініціатива щодо встановлення відповідальності за неефективне використання бюджетних коштів. Пропонується:
– закріпити на законодавчому рівні, шляхом доповнення статті 23 Бюджетного Кодексу, поняття «ефективне використання бюджетних коштів», це «сукупність дій учасника бюджетного процесу відповідно до його повноважень, спрямована на досягнення цілей, запланованих на основі національної системи цінностей і завдань інноваційного розвитку економіки при виконанні бюджетів та отримання максимального результату визначеного розрахунками витрат бюджету відповідно до затверджених законодавством методик та правил, при використанні визначеного бюджетом обсягу коштів»;
– встановити, що неефективне використання бюджетних коштів є порушенням бюджетного законодавства, яке тягне за собою встановлену законом відповідальність;
– закріпити на законодавчому рівні визначення такого виду порушення бюджетного законодавства, як неефективне використання бюджетних коштів.
У пояснювальній записці автори зазначають, що такі законодавчі зміни обумовлені тим, що «Обравши курс на євроінтеграцію, Україна зобов’язана дотримуватися світових стандартів забезпечення фінансової стабільності, високого рівня економічної активності й соціальних стандартів, збалансованого розвитку відповідно до цивілізованих правил».
Отже, на наш погляд є необхідність подивитись на законодавчі принципи якими регулюється дана сфера у Європейському Союзі.
Бюджетна система ЄС формувалась і розвивалась як невід’ємна складова частина цього міжнародного інтеграційного об’єднання і тому підпорядкована загальним принципам його функціонування. Ці принципи викладені у першій частині Договору про заснування Європейської спільноти. Серед них виділяють принципи економіки відкритого ринку з вільною конкуренцією, стабільних цін, міцних національних фінансів та валютних умов, стабільного балансу платежів, субсидіарності. Серед інших виділяються також принципи недискримінації, комплементарності, верховенства права.
Водночас реалізація спільних політик Європейського Союзу у різних сферах здійснюється також на основі ряду специфічних принципів, що враховують особливості тієї чи іншої сфери. Ці принципи відображені в установчих договорах у базових для відповідних політик актах вторинного законодавства ЄС. Бюджетна політика відновиться саме до такої сфери регулювання.
До основних принципів бюджетної політики ЄС належать: принципи єдності і бюджетної точності, принцип щорічності, принцип рівноваги, принцип розрахункової одиниці, принцип універсальності, принцип специфікації, принцип розумного фінансового менеджменту та принцип прозорості. Вони прописані у Регламенті Ради № 1605/2002 від 25 червня 2002 р. щодо фінансового регламенту, що застосовується до загального бюджету Європейської Спільноти.
З огляду на запропоновану законодавчу ініціативу слід детальніше зупинитись саме на принципі розумного фінансового менеджменту.
Принцип розумного фінансового менеджменту (з англ.: principle of sound financial management) поєднує у собі три основні принципи фіскальної культури, таких як економія, ефективність та дієвість. Принцип економії передбачає, що ресурси, які використовуються інституціями для реалізації своєї діяльності повинні надходити вчасно, у потрібних обсягах і необхідної якості та за найнижчою ціною. Принцип ефективності стосується пошуку найкращого співвідношення між залученими ресурсами і отриманими результатами, а принцип дієвості передбачає забезпечення вимірності встановлених цілей кінцевими результатами. Відповідно до принципу дієвості завжди повинна забезпечуватись можливість підтвердження досягнення цілей, які ставились, шляхом вдалого вибору зрозумілих і чітких індикаторів.
| Принцип ефективності не виділяється окремо, а розглядається, як складова принципу розумного менеджменту. |
У класичній економічній теорії[1] поняття «ефективності» має декілька дефініцій :
ефективність (англ. еfficiency, еffectiveness) – 1. співвідношення між результатами виробничої (господарської діяльності самостійного суб’єкта і використаними для одержання цих результатів матеріальними, трудовими і фінансовими ресурсами (затратами). 2. в економіці і в менеджменті максимізація результату при мінімальних витратах;
ефективність технічна (технологічна) (англ. tесhnical efficiency) – максимально можливий обсяг виробництва, досягнутий внаслідок використання на явних ресурсів;
ефективність товарно-операційна (англ. trade efficient) – можливість здійснення обміну в заданому обсязі через посередництво найменшої кількості осіб.
| Узагальнюючи всі визначення можна сказати, що ефективність – це відносний показник корисного ефекту (результату) до витрат на його одержання. |
Відтак, для виміру ефективності необхідно мати декілька величин.
Спробуємо промоделювати визначення ефективність Програми «Забезпечення укриттям населення громади» двох умовних громад?
Дано :
Громада А – кількість населення 10 тис. чол. бюджет Програми –1млн.грн.
Громада Б – кількість населення 10 тис. чол., бюджет Програми – 2 млн. грн.
Якщо слідувати запропонованій законопроектом логіці, ефективність програми громади А у 2 рази вища за аналогічну програму громади Б, оскільки ресурси в розмірі 1 млн. грн витрачені на забезпечення укриттям 10 тис. людей дають у співвідношенні економічний ефект у 100 грн. на 1 людину. Тоді як у громаді Б, цей показник становить 200 грн. на 1 людину. Отже ефективність у 2 рази вища.
| Замість висновку – дії виконавців програми громади Б спричинили неефективне використання бюджетних коштів, що є порушенням бюджетного законодавства, яке тягне за собою встановлену законом відповідальність. |
Однак життя набагато складніше. І прості арифметичні дії не враховують всі реалії.
Громада А має щільну міську забудову, і для забезпечення безпеки всієї громади достатньо побудувати (умовно) 3 укриття. Результат – 100% населення мають захист від ракетної небезпеки.
Громада Б – це сільська місцевість і за площею у 5 разів більша за громаду А. Для забезпечення безпеки всіх жителів побудова 5-ти, 10-ти, та навіть 20-ти укриттів буде не достатньою. Громадою Б, було прийняте рішення, надати допомогу кожному домогосподарству для побудови малих укриттів у кожному з них. Результат – 100 % населення теж мають захист.
| У підсумку, при різній бюджетній ефективності (а у випадку громади Б – «неефективності»), були прийняті різні стратегічні управлінські рішення, які в результаті забезпечили 100%-ву соціальну ефективність обох програм. |
В діючому бюджетному законодавстві України достатньо запобіжників для запобігання нецільовому використанню бюджетних коштів. Ще на стадії планування використання бюджетних коштів, всі бюджетні програми проходять експертизу на відповідність прийнятим стратегічним рішенням та відповідність визначеній меті. Всі бюджетні завдання оцінюються на наявність результативних показників виконання програм, які в свою чергу перевіряються на вимірність та достовірність. На стадії виконання бюджету, контрольні функції із забезпечення цільового використання коштів виконує Державна казначейська служба. Кожний бюджетний платіж проходить перевірку на відповідність планових асигнувань по тому чи іншому напряму. Для досягнення найкращого результату та своєчасного внесення змін, в ході реалізації бюджетних програм проводиться моніторинг.
Наказом Міністерства фінансів України № 223 від 19.05.2020 «Про оцінку ефективності бюджетних програм державного бюджету» затверджено порядок здійснення оцінки ефективності бюджетних програм головними розпорядниками коштів державного бюджету, який визначає організаційні та методологічні засади здійснення оцінки ефективності бюджетних програм.
Висновки та пропозиції
Система фінансового контролю України за використанням бюджетних коштів побудована на європейських принципах бюджетування.
Внесення запропонованих змін, призведе до суб’єктивних оцінок діяльності учасників бюджетного процесу і дасть змогу використовувати суб`єктивну оцінку для тиску чи навіть кримінального переслідування осіб, відповідальних за виконання бюджетних програм, посилить корупційні ризики. Пропонуємо відхили поданий законопроект, як такий, ризики від впровадження якого перевищують можливі покращення бюджетної дисципліни.
[1] ЕКОНОМІЧНИЙ СЛОВНИК / За ред.. Й.С. Завадський – вид. «Кондор», 2006, ст..89
Цей аналіз було здійснено ГО «Інститут громадянського суспільства» в рамках проєкту «Підтримка формування ефективної регіональної політики в контексті євроінтеграції України та воєнних викликів», та стала можливою завдяки Агентству США з міжнародного розвитку (USAID) та щирій підтримці американського народу через Проєкт USAID «ГОВЕРЛА». Зміст цього аналізу не обов’язково відображає погляди USAID та Уряду США.
