Огляд документу «План для України Ukraine Faсility» у частині «Децентралізація та регіональна політика»

РОЗДІЛ 9. ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЯ ТА РЕГІОНАЛЬНА ПОЛІТИКА

1. Стан справ

У частині характеристика справ є такі твердження:

1. Підхід Уряду до відновлення ґрунтується на цьому позитивному досвіді. У 2022 році Верховна Рада внесла зміни до закону “Про засади державної регіональної політики” з метою консолідації системи планування регіонального розвитку, зокрема на регіональному та місцевому рівнях, покращення фінансового забезпечення державної регіональної політики, посилення ролі агенцій регіонального розвитку на місцевому рівні та сприяння залучення інвестицій в розвиток регіонів та територіальних громад в Україні.

Коментар: Насправді консолідації не відбулось. За період від часу ухвалення «План для України Ukraine Faсility» (далі – UF-план) кількість планувальних документів, які потрібно розробляти на регіональному та місцевому рівнях лише зросла. 

На час ухвалення UF-плану система планування та фінансування регіонального розвитку виглядала таким чином:

2. Загальний порядок денний реформ у 2024-2027 роках

2.1. Одним з ключових заходів реформи має стати ухвалення змін до Бюджетного і Податкового кодексів щодо удосконалення механізму зарахування податку на доходи фізичних осіб до місцевих бюджетів відповідно до європейської практики та удосконалення (перегляд) механізму горизонтального вирівнювання місцевих бюджетів. 

(відповідає кластеру 1: Основи процесу вступу до ЄС, звіту Європейської Комісії щодо України в межах Пакета розширення ЄС, який опубліковано 8 листопада 2023 року).

Коментар: Україна запровадила систему горизонтального вирівнювання бюджетів територіальних громад на основі податку на доходи фізичних осіб (ПДФО). Саме цей податок є основним джерелом доходів українських громад. Проте зараз постійно порушується питання зміни підходів до місця сплати цього податку: зокрема, за місцем реєстрації юридичної особи, за місцем реєстрації фізичної особи, за місцем розміщення робочого місця фізичної особи. Моделювання впливу зміни підходів до місця сплати ПДФО не зроблене і зробити його в сучасних умовах мало ймовірно. Орієнтовно понад 8 мільйонів українців зміни своє місце проживання через війну, багато різних юридичних осіб переїхали у нові місця розміщення, значна частина чоловічого населення мобілізована до сил безпеки і оборони України. Тому не вбачається доцільним зараз руйнувати систему, яка працює, на нову, яку складно змоделювати. У цьому контексті слід готувати комплексне рішення про зміну підходів до ПДФО і системи бюджетного вирівнювання, але лише на повоєнний період після певної стабілізації.

2.2. Україна також прагне до відновлення місцевого самоврядування на звільнених територіях. З цією метою буде запроваджено систему сталого врядування, засновану на підзвітних виборних посадових особах, що підвищить інвестиційну привабливість територіальних громад (відповідає короткому змісту звіту Європейської Комісії щодо України в межах Пакета розширення ЄС, який опубліковано 8 листопада 2023 року)

Коментар: зростає кількість громад, які попадають під нову окупацію та руйнування. Оцінка за період з червня 2024 по серпень 2026: Загальна площа новоокупованих територій становить орієнтовно 6 500 – 7 200 км². За період з червня 2024 по серпень 2026 року загальна кількість евакуйованих із прифронтових та прикордонних територій становить понад 300 000–330 000 осіб. Загалом близько 350 територіальних громад, у яких понад 10500 населених пунктів відносять до територій активних, можливих бойових дій, деокупованих територій…

12 грудня 2025 р. Постановою КМУ № 1748 було затверджено «Особливості реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в умовах воєнного стану і підготовки до набуття членства України в Європейському Союзі», якими передбачається: 

• «уточнення умов та критеріїв запровадження військових адміністрацій, а також відновлення місцевого самоврядування на визначених територіях;
• вироблення механізму формування кадрового резерву, зокрема для управління територіальними громадами та регіонами у критичних умовах, із залученням підготовлених фахівців, що готові працювати в складних умовах;
• утворення військових адміністрацій населених пунктів як вимушеного заходу допускається лише з мотивів національної безпеки та оборони, а їх функціонування повинно бути обмежене в часі та тривати лише до усунення відповідних загроз. Після стабілізації ситуації та відновлення функціонування установ державної влади повинен бути забезпечений плавний перехід від військового до цивільного управління та відновлення повноважень органів місцевого самоврядування».

Проте плану заходів з реалізації цих Особливостей не затверджено і строки прийняття рішень тут є не визначеними.  

2.3. Важливим у цьому контексті буде оновлення Державної стратегії регіонального розвитку України та модернізація Державного фонду регіонального розвитку, щоб він відповідав процесу відновлення та відбудови (відповідає розділу 22 Регіональна політика та координація структурних інструментів звіту Європейської Комісії щодо України в межах Пакета розширення ЄС, який опубліковано 8 листопада 2023 року).

Коментар 1: Оновлення ДСРР 2027 затверджене від 12 грудня 2025 р. Постановою КМУ № 1686 реально мало що змінило у плануванні та реалізації державної регіональної політики, адже План заходів з реалізації стратегії було затверджено до її оновлення –  25 вересня 2025 р. розпорядженням КМУ № 1047-р. Враховуючи ту обставину, що війна триває, ДФРР, по суті, не має коштів на фінансування регіонального розвитку, а планувальний цикл уже завершується в 2027 році, відповідним інституціям варто сконцентруватись уже не на модернізації чинної ДСРР 2027, а готувати проєкт нової ДСРР 2034, яка буде орієнтована на нові умови.

Коментар 2: ДФРР задумувався, як основне неполітичне джерело фінансування регіонального розвитку України. Саме принципи використання коштів фонду мали стимулювати процеси, які зменшують асиметрію розвитку між регіонами. Насправді, з роками ситуація навколо фонду лише ускладнювалася. Його обсяг не відповідав вимогам закону, поряд із ДФРР запускались різні види субвенцій із значно більшим фінансовим ресурсом і не прозорим розподілом коштів. Остаточно фонд втратив свою місію і призначення після перетворення його у «програму публічних інвестицій».

2.4. З точки зору регіонального розвитку, Україна також розгляне деякі інші реформи, такі як: посилення спроможності регіональних та місцевих органів влади для виконання вимог ЄС, розвиток місцевої статистики (відповідає розділу 22 Регіональна політика та координація структурних інструментів звіту Європейської Комісії щодо України в межах Пакета розширення ЄС, який опубліковано 8 листопада 2023 року).

Коментар: спроможність регіональних та місцевих органів влади значною мірою залежить від їх інституційної стійкості та якості персоналу. На жаль, часті реорганізації органів виконавчої влади, відсутність виборів органів місцевого самоврядування негативно впливають на їх спроможність вцілому. Асиметрія в оплаті праці між керівниками органів та їх працівниками, а також між різними органами виконавчої влади створює напруженість в системі державної служби та служби в органах місцевого самоврядування, посилює плинність кадрів. Так само система мотивації до підвищення кваліфікації працівників цих органів є слабкою, а навчальні програми та спосіб навчання для підвищення кваліфікації часто відстають від нагальних потреб. Поки що суттєвих змін в цій частині не відбулось.

Розвиток місцевої статистики ускладнюється відсутністю спільного бачення різних суб’єктів щодо змісту і способу збору показників. Розпорядженням від 26 березня 2024 р. № 270-р було затверджено План з реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні на 2024-2027 роки, який передбачав розроблення концепції місцевої статистики. Концепція розробленою не була. Розпорядження було скасовано Постановою № 1748 від 12.12.2025 , якою передбачається таки розроблення місцевої статистики. Проблема залишається гострою та потребує узгоджених рішень. 

2.1 Реформи, які мають бути проведені в рамках Компоненту І Ukraine Facility

Реформа 3. Посилення розробки та реалізації регіональної політики

Опис реформи: Державна стратегія регіонального розвитку на 2021-2027 роки буде оновлена

Потенційний вплив реформи: Оновлена стратегія, узгоджена з потребами відновлення, та інтегрований набір планувальних документів, які узгоджуються один з одним та підкріплені цифровими інструментами, забезпечать стратегічне планування, яке буде ефективним та взаємодоповнюючим на урядових рівнях та в географічних регіонах.

Коментар: ДСРР 2027 оновлена у грудні 2025 року. Плану реалізації оновленої стратегії не затверджено. Програми регіонального розвитку, які випливають із стратегії не затверджені, тому цілісна реалізація Стратегії навряд чи можлива за таких умов. Окремого джерела фінансування Стратегії також не визначено. 

 3. Загальні інвестиційні потреби та можливості у 2024-2027 роках

3.1 Інвестиції, які будуть здійснюватися в рамках компоненту І Ukraine Facility

Інвестиція 1. Інвестиції на потреби відновлення, реконструкції та модернізації субнаціональних органів влади України

Опис інвестиції: Щонайменше 20% безповоротної фінансової підтримки в рамках Компоненту І Ukraine Facility буде виділено на потреби відновлення, реконструкції та модернізації регіональних та місцевих органів влади України, з яких 5% буде виділено протягом 2024-2025 років. Відповідні інвестиції на потреби відновлення, реконструкції та модернізації субнаціональних органів влади України заплановані у людський капітал, транспорт, енергетику та інші сектори на 2024-2027 роки

Коментар: по суті в UF-плані уже відкинуто варіант розподілу цих коштів таким чином, щоби надати змогу регіонам та громадам спробувати попрацювати у режимі подібному до правил функціонування єврофондів – через конкурси, проєктні ідеї, тощо. Гору взяв галузевий підхід. Прораховуючи використання частини цих коштів в 2027 році пропонується використати принаймні частину з них  на основі конкурсів у межах програм регіонального розвитку за таким розподілом.

Висновок:

Виходячи із такого короткого аналізу змісту UF-плану в частині регіонального розвитку, можна прогнозувати, що частина заявлених реформ може бути невиконаною, індикатори не досягнуті, як через не зовсім коректне їх визначення в UF-плані, так і через об’єктивні (воєнні) та суб’єктивні (адміністративні) причини.

Аби цього не сталося, потрібно шукати варіанти уточнень UF-плану, а формування наступного плану почати уже зараз, і готувати реформи та індикатори, які мають бути передбачені планом виходячи із українських потреб, європейських пріоритетів та обмежень в українській спроможності.  

Цей матеріал створено у рамках реалізації проєкту «Політика згуртованості в Україні: крок на зустріч з Європейським Союзом» який здійснюється ГО «Інститут громадянського суспільства» за підтримки Європейського Союзу та Міжнародного фонду «Відродження» в рамках спільної ініціативи «Вступаємо в ЄС разом». Зміст цього матеріалу представляє позицію авторів і не обов’язково відображає позицію Європейського Союзу та Міжнародного фонду «Відродження».