Ілюзія залучення: що насправді відбувається з публічними інвестиціями в громадах?

Процес відновлення та глибокої структурної трансформації України перебуває на критичному етапі, де швидкість прийняття рішень входить у пряме протиріччя з необхідністю забезпечення прозорості та інклюзивності. В основі цієї трансформації лежить радикальна реформа системи управління публічними інвестиціями (Public Investment Management, ПІМ), яка покликана замінити застарілу, політизовану та фрагментовану модель розподілу державних капітальних вкладень на сучасну, децентралізовану та цифровізовану екосистему. Центральним інструментом цієї реформи стала цифрова екосистема DREAM (Digital Restoration Ecosystem for Accountable Management), яка позиціонується як «єдине вікно» для всіх інвестиційних проєктів у країні. Проте, попри амбітні декларації та технічну досконалість застосованих цифрових рішень, практична імплементація реформи на рівні територіальних громад виявляє низку глибоких системних розривів, які ставлять під загрозу не лише ефективність використання коштів, а й відповідність України базовим стандартам Європейського Союзу.

Історично українська система управління державними капітальними видатками характеризувалася надзвичайною складністю та неефективністю. До початку реформи існувало понад 18 паралельних механізмів фінансування, кожен з яких мав власні правила відбору проєктів, різні органи управління та відсутність єдиної бази даних. Така ситуація створювала ідеальне середовище для політичного лобізму, коли ресурси спрямовувалися не туди, де вони приносили б найбільший суспільний ефект, а туди, де місцева влада мала потужніші зв’язки з центральним урядом. Нова парадигма ПІМ, що розроблялася за підтримки Світового банку та МВФ, має на меті повну консолідацію цих процесів. Вона базується на запровадженні середньострокового планування, використанні уніфікованої методології оцінки проєктів (зокрема аналізу витрат і вигод  – Cost-Benefit Analysis) та цифровій фіксації кожного етапу життєвого циклу інвестиції.

Цифровим фундаментом цієї архітектури виступає DREAM. Система розроблялася як інструмент формування абсолютно нового рівня довіри між державою, міжнародними донорами та громадянським суспільством. Її завдання  – забезпечити прозорість за міжнародним стандартом Open Contracting Data Standard (OCDS), що дозволяє будь-якій зацікавленій стороні здійснювати нагляд за плануванням та реалізацією інвестицій. Однак, як свідчить аналіз реального стану справ на місцях, імплементація цієї технократичної моделі натрапила на серйозний опір адміністративної реальності територіальних громад.

Емпіричний аналіз: Голос 523 громад проти бюрократичного оптимізму

ГО «Інститут громадянського суспільства» у межах проєкту «Європейський код доступу» спільно із Всеукраїнською асоціацією об’єднаних територіальних громад (https://hromady.org/) та «Всеукраїнською асоціацією громад» (https://communities.org.ua/) провела масштабне дослідження, опитавши 523 посадових особи органів місцевого самоврядування (ОМС) та інших стейкхолдерів. Результати цього анкетування, на наш погляд, мають стати своєрідним холодним душем для ініціаторів реформи, виявивши глибокий комунікаційний та методологічний розрив між центром і громадами. Головний висновок дослідження полягає в тому, що нова модель ПІМ є надмірно централізованою і не повною мірою узгоджується з принципами Політики згуртованості ЄС (EU Cohesion Policy) та логікою стратегічного планування регіонального розвитку.

Одним із центральних викликів є сприйняття складності процедур. Замість обіцяного спрощення, місцеві посадовці зіткнулися з лавиною нових вимог, які часто виходять за межі їхньої інституційної спроможності. Респонденти відверто класифікують нові процедури формування середньострокових планів як «надмірно складні» або навіть «майже неможливі для розуміння». Це свідчить не про небажання громад працювати прозоро, а про невідповідність запропонованих методик реальному рівню підготовки кадрів у більшості українських муніципалітетів.

Цей методологічний бар’єр посилюється гострим кадровим голодом. На запитання про наявність достатніх навичок для оцінки альтернативних варіантів реалізації інвестиційних проєктів, більшість опитаних визнала, що має лише «загальне розуміння» або зовсім не готова до виконання таких розрахунків. Це ставить під сумнів саму філософію доказового планування, на якій базується ПІМ: якщо дані, що вносяться в систему, є неякісними або формальними, то й результати ранжування проєктів у системі DREAM будуть викривленими.

Найбільш резонансним результатом дослідження є фактичне витіснення громадськості з процесу прийняття інвестиційних рішень. Незважаючи на те, що екосистема DREAM позиціонується як інструмент підзвітності, на рівні громад ми спостерігаємо кризу громадської участі. Замість інклюзивного діалогу, реформа парадоксальним чином законсервувала закритий, кабінетний стиль управління.

Дані 523 анкет свідчать про вкрай низький рівень застосування реальних практик громадської участі. Найпопулярнішим варіантом відповіді на запитання про механізми врахування думки громади стали «консультації з депутатами місцевої ради». Виконавчі органи ОМС хибно сприймають згоду депутатського корпусу як легітимний і вичерпний замінник широкого суспільного обговорення. Проте депутати є політичними суб’єктами, і їхня позиція не може замінити експертний прямий діалог з ветеранськими організаціями, локальним бізнесом, екологічними ініціативами чи об’єднаннями людей з інвалідністю.

Така підміна понять створює колосальні ризики. Європейський принцип партнерства (Partnership Principle), який є фундаментом Політики згуртованості ЄС, вимагає не просто інформування, а тісної співпраці з широким колом зацікавлених сторін на всіх етапах життєвого циклу інвестиції  – від програмування до моніторингу. Якщо українські інвестиційні портфелі будуть подані на фінансування до структурних фондів ЄС без задокументованого процесу консультацій, європейські аудитори матимуть всі підстави для відхилення таких заявок, незважаючи на їхню технічну досконалість у системі DREAM.

Бюрократизація процесів призводить до явищ, які експерти проєкту «Європейський код доступу» називають «театром, де всі змушені грати ролі». Під час презентації старту реалізації Проекту експерти ІСГ навели влучний приклад: голова громади хоче відремонтувати звичайні сходи до місцевої амбулаторії. Це просте, але критично важливе завдання для мешканців. Однак у жорсткій системі бюджетного програмування та ПІМ-критеріїв такий проєкт має мізерні шанси на фінансування, бо він не виглядає «стратегічним» чи «масштабним».

Щоб отримати кошти, голова громади змушений «танцювати з бубном»  – вигадувати гучні назви на кшталт «забезпечення безбар’єрного доступу в рамках стратегії сталого розвитку людського капіталу». Гроші зрештою дають, сходи ремонтують, але система працює на абсурді. Це породжує недовіру до самих інститутів реформи: замість того, щоб бути помічником громади, система ПІМ сприймається як ворожий фільтр, який треба вміти обходити.

На противагу цьому, міжнародний досвід демонструє іншу логіку. Експерти наводять приклад Чехії початку 2000-х років, де державна підтримка промислових парків через інфраструктурні інвестиції у розмірі 200 млн євро за п’ять років залучила 9 млрд євро приватного капіталу та створила 70 тисяч робочих місць. Кожне вкладене публічне євро принесло 45 євро приватних інвестицій. В Україні ж через складність процедур ПІМ громади часто втрачають можливість ініціювати подібні проєкти, бо не можуть навіть оплатити підготовку необхідної документації за новими стандартами.

Опитування 523 посадовців чітко ідентифікувало головне побоювання місцевого самоврядування: реформа ПІМ посилить асиметрію у розвитку. Жорсткі технократичні вимоги до підготовки техніко-економічних обґрунтувань (ТЕО) створюють штучний бар’єр доступу до ресурсів для невеликих сільських та селищних громад. Великі міста мають власні аналітичні відділи, фінансові ресурси для замовлення якісної проєктно-кошторисної документації та досвід роботи з міжнародною технічною допомогою. Натомість малі громади залишаються сам на сам із складними формулами та дедлайнами.

Особливо тривожною є ситуація з громадами, що перебувають у зоні бойових дій або на деокупованих територіях. Для них використання системи DREAM є питанням виживання, але водночас вони оцінюють ці процедури як «найбільш складні». Це створює парадокс: ті, хто найбільше потребує допомоги, мають найвищі бар’єри для її отримання. Реформа ПІМ, покликана забезпечити рівність, на практиці може перетворитися на інструмент селекції «найбільш спроможних», залишаючи решту за бортом відновлення.

Європейський стандарт: Відповідність Chapter 22 та вимогам Ukraine Facility

Україна як країна-кандидат на вступ до ЄС зобов’язана привести свою систему управління фінансами у відповідність до acquis communautaire, зокрема до Розділу 22 «Регіональна політика та координація структурних інструментів». Це вимагає не лише наявності ІТ-систем на кшталт DREAM, а й дотримання горизонтальних принципів: сталого розвитку, гендерної рівності та, перш за все, партнерства.

Програма Ukraine Facility, що передбачає 50 млрд євро підтримки на 2024-2027 роки, містить чіткі індикатори реформ. Однією з умов є «розбудова інституційної спроможності органів влади на національному, регіональному та місцевому рівнях». Важливо, що 20% грантових коштів у межах першого траншу програми мають бути спрямовані безпосередньо на потреби регіонів. Однак, якщо громади не зможуть якісно підготувати проєкти через складність ПІМ, ці кошти ризикують залишитися невикористаними або бути розподіленими неефективно.

Для Брюсселя критично важливою є соціальна легітимність інвестицій. У звітах Європейської Комісії щодо прогресу України за 2025 рік підкреслюється необхідність «зміцнення політичного діалогу шляхом його інклюзивності та покращення координації з місцевим самоврядуванням». Відсутність реальної участі громадян у плануванні відновлення може бути інтерпретована як відступ від демократичних цінностей, що прямо впливає на швидкість переговорного процесу.

Стратегічні висновки та рекомендації щодо «гуманізації» реформи

Глибокий аналіз емпіричних даних та європейських стандартів дозволяє стверджувати: реформа управління публічними інвестиціями потребує свого коригування. Ми маємо перейти від суто технократичного підходу до людиноцентрованої моделі відновлення. Нижче наведено ключові напрямки необхідних змін, які мають бути імплементовані Урядом України та підтримані міжнародними партнерами.

1. Нормативна легітимізація участі громадськості

Необхідно внести зміни до методологічних рекомендацій щодо управління публічними інвестиціями, зробивши соціальну легітимність обов’язковим критерієм при ранжуванні проєктів у Єдиному проєктному портфелі. Наявність задокументованого консенсусу (протоколи повноцінних громадських слухань, результати електронних опитувань, висновки експертних рад стейкхолдерів) повинна приносити проєкту вагомі додаткові бали. Це зробить реальне залучення вигідним для ОМС, перетворивши його з «обтяжливого обов’язку» на інструмент підвищення конкурентоспроможності громади.

2. Диференціація та спрощення (Fast-Track)

Потрібно відмовитися від принципу «one size fits all». Для невеликих проєктів критичної інфраструктури (ремонти, невеликі соціальні об’єкти) має бути розроблена спрощена процедура підготовки документації та оцінки. Це дозволить уникнути ситуації зі «сходами до амбулаторії» та зніме надмірне бюрократичне навантаження з малих громад, які не мають ресурсів для проведення повноцінних CBA-досліджень для кожного малого об’єкта.

3. Функціональна трансформація екосистеми DREAM

Система DREAM має перетворитися з інструменту нагляду на інструмент діалогу. Необхідно прискорити впровадження модуля Participation & Accountability, який дозволив би громадянам не лише бачити суми контрактів, а й надавати зворотний зв’язок, фіксувати невідповідність реальних робіт обіцяним планам та брати участь у пріоритизації видатків через вбудовані модулі електронної демократії. У картці кожного проєкту має бути обов’язкове поле для «цифрового сліду» залучення стейкхолдерів.

4. Розбудова мережі підтримки спроможності

Замість очікування, що кожна громада знайде свого CBA-експерта, держава має зміцнити роль Агенцій регіонального розвитку (АРР). АРР повинні стати сервісними центрами, які беруть на себе частину тягаря з підготовки складних ТЕО для менш спроможних громад. Навчання в Академії DREAM має бути сфокусоване не на технічному заповненні форм, а на навичках фасилітації конфліктів та стратегічного управління активами.

Підсумовуючи, успіх відбудови України залежить не від кількості байтів у системі DREAM, а від якості суспільного договору. Тільки поєднавши технократичну прозорість із живою енергією громадської участі, ми зможемо реалізувати реформу ПІМ, яка відповідатиме як інтересам українських громадян, так і стандартам об’єднаної Європи. Відновлення  – це не лише бетон і асфальт, це передусім відновлення довіри між владою та людиною через спільне та прозоре планування майбутнього.

Цей матеріал створено ГО «Інститут громадянського суспільства» за підтримки Фонду «Аскольд і Дір», що адмініструється ІСАР Єднання в межах проєкту «Сильне громадянське суспільство України – рушій реформ і демократії» за фінансування Норвегії та Швеції. Зміст цього матеріалу є відповідальністю ГО «Інститут громадянського суспільства» та не є відображенням поглядів урядів Норвегії, Швеції або ІСАР⼀ Єднання.