Про проєкт Закону України  «Про засади відновлення України»

Замість вступу

 У публічному просторі з’явився проєкт Закону України «Про засади відновлення України», який було анонсовано головою парламентського Комітету  з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування  О.Шуляк та заступницею Міністра розвитку громад, територій та інфраструктури України О. Азархіною ще восени минулого року.

Оскільки в сучасному українському політикумі уже не прийнято критикувати будь-які проєкти чи ініціативи, які продукуються владою, цей матеріал не спрямовано на критику, а певні висновки чи пропозиції є, здебільшого, оціночними, ґрунтуються на банальній ерудиції, чинному законодавству та досвіду автора.

Частина 1. Що є?

Що таке «відновлення»?

Про «відновлення» в Україні політики почали говорити чи не в перший місяць від повномасштабного вторгнення РФ 24 лютого 2022 року. За цей час відбулися напевне сотні публічних заходів, присвячених «відновленню», у тому числі із зарубіжними партнерами, було сформовано певне планувальне законодавство, навіть реалізовано низку проектів «відновлення», частина з відновленого уже знову зруйновано і, нажаль, суттєві знищення продовжуються надалі.

При застосуванні будь-якого терміну дуже важливо не намагатись вкласти новий зміст в усталений термін. Якщо усталений термін не влаштовує законодавця, він запроваджує новий термін.

Останнім часом так виглядає, що ті, хто розробляє нові нормативні акти, можливо, недостатньо володіють українською мовою і тому застосовують усталені терміни у іншому від усталеного значення.

Якщо звернутись до словників української мови, зокрема, великого академічного, можна усвідомити зміст терміну «відновлення»:

ВІДНОВЛЮВАТИ, юю, юєш

і ВІДНОВЛЯТИ, яю, яєш, недок.,

ВІДНОВИТИ, овлю, овиш; мн. відновлять; док., перех.

1. Надавати попереднього вигляду чому-небудь пошкодженому, зіпсованому, зруйнованому; приводити до попереднього стану; поновлювати[1].

ВІДНО́ВЛЕННЯ, я, с. Дія і стан за знач. Віднови́ти й віднови́тися[2]

Тобто загалом «відновлення» – це взагалі дія, процес повернення зруйнованого до попереднього стану. Вкладення у цей усталений термін іншого змісту ускладнює його сприйняття та створює умови для різночитань, що підтверджується навіть текстами різних нормативних актів.

 

Чим регулюється процес «відновлення» в Україні сьогодні?

 В законі України «Про засади державної регіональної політики» є визначення терміну «відновлення»:

– «3) відновлення регіонів і територій, що постраждали внаслідок збройної агресії проти України, – комплекс першочергових організаційних, фінансових та інших заходів, що спрямовуються на прискорене відновлення об’єктів критичної інфраструктури, соціальної інфраструктури, об’єктів житлового та громадського призначення до стану, що дозволяє забезпечити повернення в регіон внутрішньо переміщених осіб та біженців, створення сприятливих умов для діяльності всіх суб’єктів господарювання;».

А також ціла стаття, яка стосується відновлення:

«Стаття 11^-3. Планування відновлення регіонів та територій, що постраждали внаслідок збройної агресії проти України».

Закон визначає перелік планувальних документів для відновлення: «До документів, що розробляються для відновлення та розвитку регіонів і територій, що постраждали внаслідок збройної агресії проти України, належать:

1) план відновлення та розвитку регіонів;

2) плани відновлення та розвитку територіальних громад.»

Також цим законом визначено, які території відносяться до «територій відновлення»:

«територіями відновлення є мікрорегіони, територіальні громади, на території яких відбувалися бойові дії та/або які були тимчасово окуповані, та/або території яких зазнали руйнувань об’єктів критичної інфраструктури, соціальної інфраструктури, об’єктів житлового фонду внаслідок ведення бойових дій, а також які характеризуються різким погіршенням рівня соціально-економічного розвитку та значним переміщенням населення до інших регіонів та/або інших держав».

У зазначеному законі також визначено повноваження органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо підготовки планів відновлення. Зокрема визначено повноваження і відповідного ЦОВВ, відповідального за відновлення:

«Стаття 13. Повноваження центрального органу виконавчої влади, у сфері державної регіональної політики

1. До повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної регіональної політики, належать:

2) підготовка та внесення у встановленому порядку проектів нормативно-правових актів з питань відновлення регіонів і територій, що постраждали внаслідок збройної агресії проти України;

3) розроблення спільно з іншими центральними та місцевими органами виконавчої влади плану відновлення та розвитку регіонів;»

Ще одним законом, у якому міститься правове регулювання окремих питань відновлення територій, є закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» у якому визначено на противагу «плану відновлення» ще й «програму комплексного відновлення»:

«9^-1) програма комплексного відновлення області, території територіальної громади (її частини) (далі – програма комплексного відновлення) – обласна або місцева програма відновлення територій, яка визначає основні просторові, містобудівні та соціально-економічні пріоритети політики відновлення і включає комплекс заходів для забезпечення відновлення території відповідної області, території територіальної громади (її частини), яка постраждала внаслідок збройної агресії проти України або в якій сконцентровані соціально-економічні, інфраструктурні, екологічні чи інші кризові явища. Програма комплексного відновлення не належить до містобудівної документації;»

Якщо уважно прочитати визначення, що таке програма комплексного відновлення, можна побачити, що воно розширює застосування такої програми не тільки щодо територій, які постраждали від війни, а й у тих територіях, у яких «сконцентровані кризові явища». Навряд чи варто було поєднувати в одному планувальному документі такі різні підстави для його розроблення, але це вже відбулося.

Статті 15-1 і 15-2 цього закону визначають досить детальний зміст програм комплексного відновлення області і «території територіальної громади». Варто зауважити, що територія територіальної громади – це лише поверхня землі в межах громади, а зміст статті 15-2 стосується не тільки поверхні. Це яскраво свідчить про неуважне ставлення авторів цієї норми до вживання усталених термінів. На жаль, ця традиція продовжена і у законопроєкті «Про відновлення України», про що буде йтися далі.

Варто наголосити, що у розвиток згаданих норм законів «Про засади державної регіональної політики» та «Про регулювання містобудівної діяльності» ухвалено низку підзаконних актів, у тому числі положення про єдину інформаційну систему:

«Наказ 23.01.2024  № 65 Про затвердження Положення про Єдину цифрову інтегровану інформаційно-аналітичну систему управління процесом відбудови об’єктів нерухомого майна, будівництва та інфраструктури»(це система, яка названа DREAM) .

 

Проміжний висновок: станом на час написання цього матеріалу (22.04.2024) в Україні існує досить широке правове регулювання підготовки та реалізації планувальних документів з відновлення країни. Проте, наявне регулювання, як показало реальне життя, не регулює окремих важливих питань, необхідних для відновлення окремих поселень чи територіальних громад загалом.

 

Які ж проблеми  відновлення не врегульовані чинним законодавством?

Наявність в політичному середовищі нового красивого гасла «відбудуємо краще ніж було» створює певну пастку для процесів відновлення/відбудови:  чи все взагалі має бути відбудовано?

Це політично дражливе питання обійдено у чинних сьогодні законах та підзаконних актах, які регулюють питання відбудови.

 

Проблема 1. Врахування демографічної ситуації при плануванні відновлення.

В 1991 році в Україні проживало приблизно 52 мільйони жителів і інфраструктура, яка створювалась багато десятиліть, була орієнтована саме на таку кількість населення. Станом на 2020 рік чисельність населення на підконтрольній території оцінювалась в 37 мільйонів, а станом на початок 2023 року приблизно в 31 мільйон. Також нажаль прогнозується подальше скорочення населення[3].

Відтак врахування лише фактора суттєвого зменшення населення України вказує на те, що значну кількість інфраструктури і не тільки її уже не доцільно відбудовувати у попередніх масштабах, немає потреби.

Тому необхідна зрозуміла методика визначення потреб у відбудові чи навпаки  – в утилізації зруйнованої інфраструктури.

Потрібно також визначити, яким чином здійснюється розрахунок потреби у відновленні інфраструктури, хто і як проводить верифікацію, яким чином планування відбудови інфраструктури узгоджується з іншими складовими, наприклад, економічними можливостями відновленої території для формування економічних передумови проживання тут певної кількості населення.

 

Проблема 2. Вирішення питання формату відбудови поселення чи його ліквідації

Малюнок 1. Повне руйнування поселення

Тотальна війна росії проти українців призвела до того, що значна частина українських сіл та міст є повністю зруйнованими, тут не залишилось жодного цілого об`єкту ні житлового, ні інфраструктурного, ні господарського. Відтак потрібне ключове рішення щодо можливості чи не можливості відбудови такого поселення на попередньому місці розміщення, перенесення фізичної відбудови (нове будівництво поселення) на інше місце, повна юридична ліквідація поселення і ухвалення рішення про рекультивації його території.

При цьому слід розуміти, якою у випадку відновлення поселення – його відбудови, буде його економічна модель. Адже не секрет, що багато зруйнованих поселень, це були так звані мономіста, які виростали навколо шахти чи меткомбінату, які і так поступово занепадали у наслідок деіндустріалізації. Тепер ці економічні об`єкти повністю зруйновано і їх відновлення навряд чи можливе.

Тут потрібно визначити алгоритм підготовки рішення про відбудову – повну чи часткову на місці зруйнованого поселення, або про відновлення цього поселення на іншому місці, або про ліквідацію поселення та рекультивацію території. Потрібно визначити органи, які ухвалюють такі рішення.

Правда ці важливі стратегічні рішення потребуватимуть вирішення безлічі більш дрібних, але які стосуються конкретних людей: що відбуватиметься з правом власності на зруйновані об`єкти, яким чином компенсується втрата власності на земельні ділянки, як змінюватиметься призначення земельних ділянок у зруйнованому поселенні після його ліквідації, як відбуватиметься консолідація земель у випадку прийняття рішення про будівництво поселення на новому місці тощо.

 

Проблема 3. Як визначити пріоритети відбудови поселень, місцевих об`єктів, інфраструктурних об`єктів загальнодержавного/міжрегіонального значення?

 Ми розуміємо, що на одночасну відбудову всього зруйнованого не  вистачить ні фінансових, ні трудових, ні матеріальних ресурсів. Тому потрібно визначити пріоритетність відновлення, як територіальну – в яких територіях потрібно найперше починати відбудову, так і об`єктну – з яких об`єктів має розпочинатись відбудова.

Очевидно на державному рівні мають бути визначені території де можливо починати  відбудову уже зараз, не очікуючи завершення війни. Так виглядає, що це можуть бути території, які постраждали на першому етапі війни – у 2022 році і які зараз знаходяться у відносній безпеці. Далі має бути вирішено, яким чином визначається пріоритетність відбудови об`єктів у цих територіях.

Також на національному рівні мають бути визначені інфраструктурні проєкти, які забезпечують/спрощують зв`язність територій та регіонів у нових умовах блокування кордонів та зміни транспортних коридорів через війну.

Тут, знову ж таки, важливо розуміти демографічні та економічні прогнози аби не будувати чотирисмугові мости чи розв`язки там, де не буде транспортних потоків.

Для розумного визначення пріоритетів відбудови потрібне узгодження планувальних документів місцевого, регіонального та національного рівнів, має бути проведене моделювання на різних типах уражених територій алгоритмів відновлення, щоб нормативне регулювання відповідало на більшість питань, які при цьому виникають.

 

Проблема 4. Яким чином має фінансуватись відновлення?

 Руйнування в Україні зачепили державне, комунальне, приватне майно. Зрозуміло, що і відбудова буде здійснюватись за кошти різного походження. Звичайно більшість інфраструктурних об`єктів відбудовуватиметься за рахунок публічних коштів – з різних бюджетів та коштів міжнародних донорів, партнерів та кредитів. Значна частина відбудови здійснюватиметься за приватні кошти фізичних та юридичних осіб.

Відтак має бути вирішено, яким чином здійснюється фінансування відбудови за публічні кошти: чи це переважно єдине джерело, як Державний фонд регіонального розвитку, в якому акумулюються кошти державного бюджету, кошти донорів та кредити, отримані державою на відбудову; чи це різні джерела – наприклад секторальні міністерства. При цьому має бути враховано те, про що йшла мова вище: відповідність планувальним документам та пріоритетам, а також наявність запобіжників проти недобросовісних виконавців.

Що стосується відбудови за приватні кошти фізичних та юридичних осіб, то тут має бути розроблений механізм їх часткової компенсації за рахунок публічних коштів чи надання певних податкових канікул для бізнесу, що відбудовує критично важливі для України промислові підприємства чи інші об`єкти.

 

Далі буде…

[1] http://surl.li/syfzt

[2] http://surl.li/sygag

[3] http://surl.li/syfxf