Про сільські території. Міркування над визначенням

Замість вступу

Перед Україною сьогодні відкриті шляхи для інтеграції в ЄС. Зрозуміло, що наразі триває війна, що у нас безліч гострих проблем, насамперед, як вистояти у війні, але все таки так виглядає, що наш шлях у ЄС є вільним.

В Унії є дві ключових політики, які є також вкрай важливими для України: політика згуртованості та політика сільського розвитку, яка є частиною спільної аграрної політики.

Чому це важливо для України? Тому що, по-перше, в Україні є досить значна асиметрія у розвитку між столицею та рештою регіонів України, між різними українськими регіонами; по-друге – аграрний сектор України по суті прямо чи опосередковано забезпечує понад половину українського ВВП та експорту, в сільських територіях проживає близько третини українського населення; по-третє – через слабкий рівень розвитку (низький регіональний ВВП на особу) Україна може претендувати на досить значні кошти з європейських фондів, які фінансують політику згуртованості та політику сільського розвитку.

Передісторія

Коли Україна стала розробляти власну державну регіональну політику, за підтримки європейських проєктів було проведено значну аналітичну роботу із вивчення різних аспектів розвитку регіонів, зроблено спробу їх класифікації, ідентифікації певних типів територій за спільними ознаками для різних регіонів.

Цілком природньо, що одним із найбільш поширених в Україні функціональних типів територій, було ідентифіковано такий тип, як сільські території. 

Про сільські території було зазначено і у Державній стратегії регіонального розвитку 2014-2020 роки, де пріоритетом визнавався – розвиток сільської місцевості, зокрема: 

«надання державної підтримки для підвищення рівня облаштування сільської місцевості як сфери життя, діяльності та побуту селян, розмежування політики щодо підтримки сільського господарства та розвитку сільських територій;

створення рівних умов для підтримки сільськогосподарських виробників незалежно від їх виду, типу, розміру, форми власності та господарювання;

раціоналізація структури сільськогосподарського виробництва для підвищення його доданої вартості;

диверсифікація сільськогосподарського виробництва, розвиток альтернативних видів економічної діяльності у сільській місцевості;

стимулювання зайнятості населення в сільській місцевості поза сферою сільськогосподарського виробництва, включаючи розвиток аграрного бізнесу, сільського туризму, народних ремесел і промислів, підприємств сфери послуг, збору та переробки дикорослих ягід і грибів, лікарської сировини тощо;

пріоритетний розвиток сфери сільської соціальної інженерної інфраструктури (насамперед автомобільних доріг, телекомунікацій та інших засобів інформаційного забезпечення, об’єктів комунального господарства, сфери освіти та охорони здоров’я);

реконструкція та модернізація зрошувальних систем;

розвиток різних форм господарювання за умови пріоритетності формування господарств, що відіграють важливу соціально-економічну роль для сільських громад;

створення умов для соціального розвитку села, стійкої мотивації до соціальної відповідальності бізнесу в аграрному секторі, суміжних секторах виробництва і сфері послуг;

підвищення рівня привабливості проживання в сільській місцевості, виконання програми державної підтримки молодих працівників, залучених до роботи в сільських населених пунктах».

Далі були проєкти регіонального розвитку спрямовані на виконання програм регіонального розвитку, схвалених постановою Кабінету Міністрів України від 12 вересня 2018 р. № 733: інноваційна економіка та інвестиції; сільський розвиток; розвиток туризму; розвиток людського потенціалу; підтримка розвитку депресивних територій; ефективне управління регіональним розвитком; загальноукраїнська солідарність.

 Про Програму регіонального розвитку «Сільський розвиток» (2016-18 рік)

Програма описувала ситуацію з сільським розвитком на той час, визначала мету, напрями та суми коштів за визначеними лотами на один проєкт. Коротко про це можна розповісти такими цитатами:

«…метою програми є створення можливостей для сталого розвитку сільських територій на при якому забезпечуються зростання, диверсифікація і підвищення ефективності сільської економіки, зокрема, поза межами сільськогосподарського виробництва, стабілізація чисельності населення і збільшення тривалості життя, повна і продуктивна зайнятість працездатного населення, підвищення рівня і якості життя, раціональне використання і відтворення їх природно-ресурсного потенціалу сільських територій».

Відповідно до цієї мети було визначено структуру напрямів для подання проєктів: 4.1. Диверсифікація підприємницької діяльності у сільській місцевості (ключовий показник напряму: кількість нових видів продукції у межах відповідної території, що не пов’язані з традиційним виробництвом на даній території); 

4.2. Підвищення якості життя у сільській місцевості ( ключовий показник напряму: кількість нових або розширення існуючого переліку послуг, спрямованих на покращення життя населення у сільській місцевості); 

4.3. Створення умов для соціального розвитку (ключовий показник напряму: кількість осіб, які підвищили свою спроможність щодо сільського розвитку); 

 Розміри грантів за напрямами складали: 

Напрям 4.1: 

– мінімальна сума: 12 000 000 грн.; 

– максимальна сума: 48 000000грн. 

Напрям 4.2: 

– мінімальна сума: 3 600 000 грн.; 

– максимальна сума: 12 000 000 грн. 

Напрям 4.3: 

– мінімальна сума: 1 200 000 грн.; 

– максимальна сума: 3 600 000 грн.

Як видно із приведеного опису, програма підтримки сільського розвитку зразка 2016-18 рр. могла б бути і досі актуальною. Проте такої програми зараз немає, а її підготовка поки що навіть не розпочалася.

Є декілька причин, чому така програма відсутня. Передусім це перманентні зміни двох ключових міністерств – міністерства регіонального розвитку та міністерства аграрної політики (не залежно від назви).  Не можливо формувати політику в умовах постійної реорганізації органів, які за це мають відповідати.

Також проблемою, яка гальмує процеси впровадження логічної та ефективної підтримки сільського розвитку в Україні є проблема самого визначення поняття, що таке «сільські території», яким чином вони мають бути зафіксованими для надання підтримки.

  

Сільські території

Не так вже й давно, при опису «сільських територій» відразу можна було зрозуміти – одноповерхова забудова, великі городи, навколо поля і тотальна зайнятість людей у сільському господарстві. Проте часи змінюються і зараз у розвинених країнах сільське господарство займає 1,5 – 2,0% ВВП, а зайнятих у сільському господарстві 1-3% від кількості зайнятого населення. Відтак для характеристики сільських територій потрібні дещо інші критерії.

Сільські території в ЄС

Аби спробувати привести українське розуміння поняття «сільських територій» хоча б частково до європейського, спробуємо подивитись, а що в ЄС. Тут правда варто зауважити, що система розселення, особливо в країнах «старої Європи» є відмінна від української. Тут значно більше великих міст і значно менше поселень, які ми б могли назвати селом. Але спробуємо. Визначення «сільських територій» (rural areas) у Європейському Союзі можна спробувати ідентифікувати на основі методології Eurostat. Тим більше, що в ЄС ключовим віднесенням до сільських територій є принцип – все, що не місто. Отже, за типологією за «ступенем урбанізації» (Degree of Urbanisation) ЄС (через Eurostat) вводить класифікацію  територій за трьома типами на основі густоти/щільності населення:

• Міські центри (Cities): щільність ≥ 1500 ос./км² та чисельність населення ≥ 50 000 осіб.
• Середні міста/передмістя (Towns & Suburbs): щільність ≥ 300 ос./км² в кластері з ≥ 5 000 жителів.
• Сільські території (Rural areas): більшість населення яких проживає за межами таких міст і передмість, які не входять до міських кластерів.

Виходячи із такого підходу – сільські території, це території з низькою густиною, щільністю населення. І це їх ключова ознака. Відповідно і визначення типу регіону – сільський не сільський визначається кількістю населення, що проживає у сільських територіях (Eurostat 2010):

• «Сільські» регіони: понад 50% населення проживає за межами міських кластерів.
• «Переважно сільські» регіони: ≥ 50% населення у сільській зоні.
• «Проміжні» (intermediate): частка сільського населення між 15% та 50%.
• «Переважно міські»: менше ніж 15% сільського населення.

Відповідно до OECDметодології, яка  рекомендована для EC щодо сільських поселень, належать поселення де густина/щільність населення  < 150 ос./км², а переважно сільські регіони ті, де  > 50% населення проживає у таких поселеннях, Проміжні: 15–50%, міські — < 15%.

Є ще окрема категорія (Functional Rural Areas, FRA), що використовує додаткові показники (віддаленість, використання землі, доступ до міської зони) для точнішого моделювання найбільш проблемних сільських територій.

Це визначення широко використовується у політиці сільського розвитку ЄС, програмах згуртування і статистичних звітах.

Сільські території в Україні

На основі європейських підходів ми можемо спробувати запропонувати своє розуміння сільських територій.

Проте тут буде потрібно дати відповідь на питання про наші малі міста. Адже європейський підхід, що все, що за містами – то сільські території є зрозумілим в ЄС, але у нас є багато малих міст з населенням до 50 000 осіб і з густиною населення там значно нижчою від 300 осіб на квадратний кілометр. Наприклад в межах однієї області є малі міста, які мають абсолютно різну густину населення:

• Болехів (ІваноФранківська обл.): близько 21 400 осіб, площа 300 км² — щільність лише ≈ 71 ос./км² 
• Яремче (ІваноФранківська обл.): ≈ 23 200 осіб на площі 656,7 км² — щільність ≈ 35 ос./км² 
• Бурштин (ІваноФранківська обл.): ≈ 15 500 мешканців, площа 11,3 км² — щільність ≈ 1 369 ос./км² 

Бурштин загалом підпадає під категорію міського поселення згідно рекомендацій, які діють в ЄС, натомість Болехів та Яремче є скоріше сільськими територіями. 

Великі міста мають гарантовано більшу щільність населення.

Біла Церква: населення ≈ 200 000, щільність 5 886 ос./км²; 

Кременчук: Населення  близько 215 000 , щільність ≈ 2 243 ос./км²;

Львів: Населення близько 717 000 , щільність  ≈ 4 198 ос./км²

На основі такого аналізу можна зробити припущення, що до «сільських територій» в Україні можна з повним правом віднести територіальні громади –    сільські, селищні, міські у яких адміністративним центром є місто зі щільністю населення менше 300 осіб на квадратний кілометр,  а також частини міських територіальних громад, що знаходяться  за межами інших міст. 

Проте ми також маємо розуміти, що сільська Україна є досить різною і сільські території в залежності від їх розміщення щодо найбільших міст та ринків мають зовсім іншу соціально-економічну ситуацію та можливості для розвитку.

Тому для визначення пріоритетів розвитку та встановлення особливих інструментів його підтримки в межах функціонального типу «сільські території» можна визначити додатково такі категорії сільських територій:

1) Приміські сільські території (сільські території навколо міст) – території поза межами міст, на яких розміщенні поселення сільського типу, що знаходяться найближче до найбільших міст Києва, Львова, Одеси, Дніпра, Харкова – 20-ти хвилинна доступність автотранспортом;  навколо міст обласних центрів та міст з населенням понад 100 тисяч осіб – 15-ти хвилинна доступність автотранспортом. Такі території характеризуються вищою щільністю сільського населення та кращою, відносно загальноукраїнських показників, демографічною ситуацією. Зайнятість населення з таких територій концентрується переважно у сферах поза сільським господарством та у найближчих містах.

2) Сільські території у несприятливих умовах – групи сільських територіальних громад (мікрорегіони), сільські територіальні громади або частини міських територіальних громад, що одночасно мають такі характеристики – щільність сільського населення нижча 15 осіб на кв. кілометр, відстань до найближчих міст з населенням більше 50 тис. осіб понад 30 хвилин автотранспортом (орієнтовно 40 кілометрів автомобільними дорогами з твердим покриттям). 

Замість висновку:

Такі підходи до визначення змісту поняття «сільська територія» дають змогу досить зручно ідентифікувати сільські території загалом і їх категорії, зокрема. Це, у свою чергу, дасть змогу готувати програму регіонального розвитку для сільських територій на основі європейських підходів та українського досвіду 2016-18 років, що зараз є вкрай необхідно для підтримки сільських територій, які є найбільш постраждалими від повномасштабної війни, котра суттєво скоротила чисельність населення в таких територіях та особливо суттєво погіршила його статево-вікову піраміду.