ПРО ВІДНОВЛЕННЯ ТА РЕГІОНАЛЬНИЙ РОЗВИТОК ПІСЛЯ ВІЙНИ

Частина 1. ВИКЛИКИ, ЯКИХ НЕ ЧЕКАЛИ

 

Замість вступу

Початок XXI століття стало справжнім випробування на зрілість для української держави та суспільства.  Помаранчева революція 2004-2005, Революція Гідності 2013-2014 років, агресія Росії та тимчасова окупація нею Криму і частини Донецької та Луганської областей в 2014 році, а також велика відкрита війна Росії на знищення України в 2022 році.

Кожне потрясіння відкривало для України нові можливості, проте також породжувало виклики та завдавало втрат.

Помаранчева революція відкрила шлях до реальної демократії та верховенства права, розвернула вектор розвитку Україна на Захід, сприяла формуванню нової української ідентичності, що і стало основою народного спротиву спробам повернути історію та вектор розвитку у бік Росії в 2013-14 роках. Революція Гідності 2014 року не тільки підтвердила незворотність європейського вектору розвитку України а й зберегла країну від поглинання її Росією. Проте Росія використала постреволюційну слабкість України, розпочала агресію, окупавала Крим і частини Донецької та Луганської областей.

Після Революції Гідності Україна стала на шлях реформ та модернізації, як у політичному так і економічному плані. У 2019 році Україна підтвердила незворотність демократичним процесам та шляху реформ. За короткий період було проведено реформу місцевого самоврядування та територіальної організації влади, фінансову децентралізацію, а бюджети українських міст значно перевищили бюджети подібних за розміром російських міст. Україна почала формувати та реалізовувати нову державну регіональну політику, спрямовану на згуртованість держави і всього українського простору, вирівнювання асиметрії розвитку між регіонами, посилення їх конкурентоспроможності, регіони отримали доступ до державних ресурсів на прогнозованій основі, що відкривало можливості для середньострокового планування. За останні роки Україна почала швидкими темпами модернізовувати та відновлювати свою інфраструктуру. Варто також зауважити, що планування регіонального розвитку в Україні формувалось на основі європейських практик, що зближувало українське та європейське законодавства для регіонального розвитку і в перспективі давало можливість українським регіонам досить швидко адаптуватись до європейських правил при інтеграції України у ЄС.

Державна стратегія регіонального розвитку на період до 2027 року (далі -ДСРР-2027), яка була затверджена у 2020 році, стала головним планувальним документом державної регіональної політики України на 7 років з синхронізацією українського планувального циклу із європейським.  Стратегія є цілістним  планувальним документом, який має чіткі територіальні виміри, зорієнтовує державну регіональну політику на досягнення 3-х стратегічних цілей, які є визначальними для держави та її регіонів. Стратегія визначила окремі типи функціональних територій, щодо яких мають застосовуватись нові інноваційні інструменти для розвитку. В розвиток положень  ДСРР-2027 було підготовлено відповідне законодавче забезпечення, яке, на жаль, не було ухваленим до початку нової великої війни з Росією.

Кожен із кроків, які були зроблені в Україні в 2014-2021 роках щодо децентралізації та нової державної регіональної політики сприяв збалансованому розвитку українських територіальних громад і регіонів, створював тисячі горизонтальних зв`язків між громадами, регіонами. На жаль, при цьому не було сформовано дієвих інструментів координації секторальних політик міністерств в регіонах , а реалізація Державної стратегії регіонального розвитку і регіональних стратегій розвитку мали надто обмежені фінансові ресурси. Окремо варто зауважити, що лише в 2014 році питання формування згуртованості українського простору почало набувати ознак державної політики.

Відкрита агресія РФ проти України, що переросла у тотальну війну, призвела до страшних руйнувань українських міст та сіл, знищення критичної інфраструктури у багатьох громадах та регіонах, мільйонів вимушених переселенців, суттєвих зсувів у демографічній ситуації в різних регіонах.  Діяльність органів місцевого самоврядування територіальних громад в складних умовах війни, безкорислива допомога громад і регіонів найбільш постраждалим територіям показали правильність попередньої політики у сферах децентралізації та регіонального розвитку.

Проте війна дуже сильно вплинула на всі складові внутрішньої політики держави взагалі, та державної регіональної політики зокрема.

До традиційних викликів, які стояли перед Україною до війни, додались нові, які з різних причин навіть не враховувались при плануванні як мало ймовірні, які тепер стали домінуючими і такими, що впливатимуть на України та її регіони ще досить довго .

 

Вплив війни на ситуацію в регіонах

Розвиток держави залежить від різних чинників, але ключовими є суверенітет на своїй територій, кількість та структура населення, наявність та спроможність національної економіки, інфраструктура, що з`єднує державу.

На основі аналізу об`єктивної ситуації , визначення внутрішніх переваг та обмежень, врахування можливих ризиків/загроз зовнішнього характеру, компетентні на те органи влади держави формують та реалізовують свої політики.

Відтак, розробка нової політики щодо регіонального розвитку потребує такого всебічного аналізу та оцінки нинішньої ситуації, яка пов`язана з війною та її впливу  на ситуацію в Україні в цілому та у регіонах і територіальних громадах.

Це зокрема:

1. Окупація українських територій

Станом на середину травня 2022 року  року значна частина української території є окупованою, на значній частині проходять активні бойові дії, звільнені території частково заміновані.

Мал.1. Карта станом на 09.05.2022 року (джерело https://deepstatemap.live/#6/49.440/32.058)

Як видно із цієї карти, від Харкова до Миколаєва окупована велика смуга української території, повністю втрачені порти на Азовському морі, заблоковані українські порти на Чорному морі. Ворог намагається знищити всі можливості для українського експорту морськими шляхами, які є основними для експорту української продукції, зокрема продовольства. Альтернативні транспортні можливості не зможуть перекрити потребу у короткостроковій перспективі.

2. Вимушена міграція

Мільйони українців покинули свої домівки , як у регіонах, де тривали чи тривають бойові дії, так і в тих, де не було бойових дій. Значна частина виїхали за кордон. Станом на травень 2022 року понад 11 мільйонів українців були змушені покинути місця свого постійного проживання[1].

Тут варто заувжити, що досить точної статистики щодо кількості,  вікового та статевого складу вимушених переселенців не сформовано з різних об’єктивних та суб’єктивних причин, тому ми тут послуговуємся джерелами, які є доступними і досить об’єктивними.

Мал.2 Оцінка кількості біженців з України в країнах Європи (джерело Форбс)

Офіційна статистика, стверджує, що зареєструвалось у статусі внутрішньо переміщених осіб (ВПО) біля 2,5 мільйонів осіб станом на середину травня 2022 року. Проте люди, які розмістились у своїх родичів у інших регіонах досить часто не реєструються, як ВПО, сподіваючись на швидке повернення.

Як свідчить міжнародний досвід, чим довше відсутні умови для повернення, тим менше людей повернеться на своє попереднє місце проживання, якщо такі умови настануть. Тому з високою ймовірністю можна припустити, що значна частина з тих, хто зареєструвався як ВПО за новим місцем проживання можуть не повернутись у місця звідки вони виїхали і це суттєво вплине на систему розселення в Україні та розміщення продуктивних сил в українських регіонах.

Мал. 3 Кількість ВПО за регіонами, станом на кінець квітня 2022 року (джерело ЦЕНЗОР.НЕТ)

Найбільше людей виїхало з Харкова та Харківської області, Києва та Київської області(понад 500 тисяч осіб на місто і область) а також Донецької (понад 390 тисяч), понад 100 тисяч осіб виїхало з Запорізької, Херсонської, Миколаївської, Луганської, Чернігівської областей . Якщо щодо Києва та Київської області є досить високі очікування повернення, то щодо інших областей такі очікування не є надто оптимістичними.

Як видно із малюнка 3, в західних областях України, частка офіційно зареєстрованих ВПО складає понад 10% від всього наявного населення областей. В межах областей розселення ВПО також є дуже не рівномірним. Це створює додаткове навантаження на соціальну інфраструктуру , почасти провокує напруженість у громаді.

Варто також зауважити, що серед тих, хто виїхав за межі України значну частину складають жінки фертильного віку та діти, їх повернення є необхідним для майбутнього України. Для цього потрібно розуміти куди вони можуть повернутись і як швидко.

В одному із досліджень складу українських біженців у Польщі є такі дані: середній вік біженців 38 років, 61% має вищу освіту і лише 56% планують повернутись в Україну після завершення війни[2].

3. Руйнування інфраструктури

За час війни Росія зруйнувала тисячі об’єктів інфраструктури( руйнування продовжується досі, тому точну кількість зруйнованого зараз не можливо оцінити), у тому числі тих, які є дуже важливими для відновлення регіонів та їх розвитку –  аеропорти, мостові переходи, житло та об`єкти соціального характеру для повернення людей.

Мал. 4 Зруйнована Росією інфраструктура України, попередня оцінка (джерело UA.NEWS) 

Оцінка зруйнованого ще не завершена, оскільки на сьогодні немає доступу до окремих територій. Також кількість зруйнованих об`єктів постійно зростає, оскільки Росія продовжує завдавати ракетних ударів навіть по далеких від фронту містах, артилерійськими та бомбовими ударами вражає міста і села вздовж лінії фронту та північно-східних кордонів України.

Прикордонні території Чернігівської та Сумсьвої області чи не щодня піддаються ворожим обстрілам, що стримує повернення людей у місця свого традиційного проживання та відновлення пошкодженого житла чи інфраструктури.

4. Втрата транзитного потенціалу

До війни Україна позиціонувала себе, як потужна транзитна держава, міст між Європою та Азією. Через Україну проходили низка міжнародних транспортних коридорів, ще кілька планувалось для будівництва. У нинішній ситуації цей потенціал втрачено напевне на довго, що в свою чергу прирікає на суттєве скорочення економічних можливостей для розвитку більшості українських територій, прилеглих до російського та білоруського кордонів.

Мал. 5. Залізна завіса на північних та східних кордонах.

Втрата транзитного потенціалу, закриті кордони на схід та північ змінюють пріоритети планування та відновлення/будівництва доріг, відкриття новий транспортних коридорів.

5. Деіндустріалізація промислових міст та регіонів

Найбільші руйнування зазнали і зазнають промислові міста і регіони України. Так у Маріуполі зруйновані найбільш меткомбінати ім. Ілліча та Азовсталь групи Метінвест, загальні втрати податків від знищення підприємств можуть сягати близько 50 млрд. гривень. Зруйновано або сильно пошкоджено Лисичанський та Кременчуцький НПЗ, багато підприємств чи цехів підприємств Харкова, Києва, Чернігова, Миколаєва, Сум, Охтирки і багатьох інших. Від війни та можливого захоплення понад півтори тисячі підприємств пробують вивезти обладнання та працівників подалі від фронту, в центральні та західні регіони України. Таким чином відбувається деіндустріалізація міст та регіонів, які визначали промисловий потенціал України. Це суттєво впливає зараз та впливатиме у майбутньому на розміщення продуктивних сил по території України та й визначатиме можливості повернення чи не повернення людей у ці промислові міста та регіони.

Отже війна для України сьогодні, це не тільки поточні втрати людей та економіки, це довготривалі негативні наслідки та обмеження майбутнього розвитку на довгі роки. Це слід сприйняти як об`єктивну реальність і робити кроки, які б мінімізовували негативний вплив цих викликів на існування та розвиток держави.

Попри продовження війни уже сьогодні ми маємо планувати, як відновлення уражених територій, так і створення умов для якомога швидшого повернення в Україну українських біженців, повернення у місця постійного проживання значної частини вимушених переселенців, відновлення місцевої, регіональної та національної економіки.

Все це вимагає по-новому оцінити нині чинні планувальні документи, зокрема ДСРР-2027, оцінити наші нові обмеження, викликані війною та нові можливості від набуття кандидата на членство у ЄС та підготувати реалістичні, але водочас амбітні плани відновлення та розвитку країни, розуміючи при цьому, що такі плани є частиною державної регіональної політики.

Водночас ми не можемо забувати про якомога швидше налагодження регіональної економіки умовного тилу, яка є важливим фактором нашої стійкості у війні.

 

Частина 2. ВЕЛИКА РОБОТА, ЯКУ НЕ МОЖНА ВІДКЛАСТИ

 

Відновлення. Ключові тези.

Відновлення України – це не тільки і не стільки про відбудову зруйнованого ворогом, це відновлення повноцінного життя у містах і селах, формування нової  економіки з урахуванням нових реалій –  перманетної загрози війни з боку Росії(при цьому ми маємо розуміти, що загроза продовжує існувати і з боку Білорусі, яка по суті сьогодні є сателітом РФ).

І до війни в Україні політики і експерти, прості україці,  розуміли, що українські регіони суттєво відрізняються між собою за різними об`єктивними показниками, проте сьогодні до цих ідентифікованих об`єктивних показників, додалась ще одна ознака, яка має найбільші впливи на майбутнє регіонального розвитку – близькість регіонів до Російської Федерації та Білорусі, а відтак  рівень вірогідності бути атакованими з боку цих країн. Близькість російського та білоруського кордонів стала сьогодні чи не найбільшим обмежуючим фактором для повернення вимушених переселенців у ці прикордонні території та відкриття якогось виробництва.

Враховуючи загрозу з боку Росії та Білорусі, яка залишатиметься навіть після завершення військових дій, для планування відновлення та майбутнього розвитку регіонів виглядає доцільно виділити три макрорегіони: Східний (фронтир) – території/регіони вздовж кордону з РФ і РБ, де рівень загрози прямого військового вторгнення є найбільшим і де має розміщуватись досить значна кількість військових об`єктів стримування ворога; Центральний (опора) – території/регіони, що межують з територіями фронтиру, з помірним рівнем загрози військового вторгнення; Західний (тил) регіони в західній частині України, які знаходяться найближче до країн ЄС, де є мінімальна загроза прямого військового вторгнення з боку РФ/РБ.

Виходячи із такого макрорегіонального поділу варто планувати можливу спеціалізацію регіонів цих макрорегіонів, визначати найбільш оптимальну структуру регіональної економіки, розміщення виробничих потужностей, планувати систему розселення та переглядати транспортні коридори і логістику між цими макрорегіонами.

Пріоритети та етапи відновлення

1. Незважаючи на відмінності між регіонами, спекуляції на тему різних сортів українців, які поширювати промосковські політики, медія та фсбешні агенти, Україна у складний час війни виявилась досить згуртованою країною. Одним із важливих чинників територіальної згуртованості України є міцний каркас головних міст: Київ – північ, Львів – захід, Харків – схід, Дніпро – центр, Одеса – південь. Тому удари ворога по ключовим містам каркасу є не випадковими. Відновлення цього каркасу, з`єднання цих міст між собою, досягнення максимального взаємодоповнення економік, освітнього та культурного простору цих міст є запорукою цілісності України та її прискореного розвитку, тому є пріоритетом номер один у відновленні. В рамках цього пріоритету на першому етапі потрібні швидкі кроки у таких напрямах:
   • Відновлення комунікацій у рамках Київської агломерації.
   • Відновлення злітно-посадкових смуг та обладнання аеропортів Києва для прийняття критично-важливих вантажів та міжнародного авіасполучення.
   • Відновлення мостів навколо Києва, розчистка те ремонт полотна міжнародних трас з Києва на захід, а також на Одесу і Харків.
   • Відновлення логістичних центрів навколо Києва, які здатні приймати та накопичувати вантажі з-за кордону.
2. Відновлення регіонів потребуватиме швидкої доставки критично важливих вантажів та з`єднання ключових міст – логістичних центрів з Києвом та іноземними країнами, тому пріоритетним є відновлення можливостей для прийняття транспортних літаків аеропортами у Харкові, Одесі, Дніпрі, Львові, Вінниці[3].
3. Відновлення уражених територій

Потрібно ввести в нормативне регулювання нове поняття – уражені території, це територіальні громади чи їх частини, що постраждали від ведення бойових дій на їх території чи ракетно-бомбових/артилерійських уражень.

Для таких територій визначити певну категорійність, виходячи із ступені руйнувань та втрат населення, у тому числі через евакуацію. Для кожної категорії має бути визначено об`єктивні критерії, має бути створена карта таких територій, кожна територія детально описана для прийняття найбільш оптимального рішення щодо відбудови чи відмови від відбудови.

Відновлення уражених територій має відбуватись на основі розуміння реальних можливостей щодо повернення населення, яке покинуло ці території.

Загалом потрібно залучити соціологічні служби для оцінки бажання вимушених переселенців повернутись у місця постійного проживання та за яких умов.

4. Будівельна індустрія

Відбудова зруйнованого потребуватиме багато будівельних матеріалів.

Має бути розгорнуто мережу модульних підприємств з виробництва сучасних будівельних матеріалів в Україні по можливості максимально близько до територій з найбільшими руйнуваннями. Це дасть змогу використати місцеву сировину та дати робочі місця тим людям, які залишились після війни без роботи.

Потрібно налагоджувати виробництво збірних конструкцій для будівництва житла та об`єктів соціальної сфери за сухими технологіями, які можна швидко прив`язувати до місцевосці та зводити за дуже короткі терміни.

5. Відбудова зруйнованого житла, будівництво житла у нових місцях поселення вимушених переселенців.

Потрібно максимально швидко повернути людей, які виїхали від війни з-за кордону, а також по можливості із регіонів куди вони виїхали ховаючись від війни. При цьому слід розуміти, що кожен додатковий місяць проведений поза межами минулого місця проживання скорочує кількість бажаючих повернутись. Повернення жителів у найближчі до кордону з РФ міста і села буде менш привабливим через постійну загрозу з боку РФ.

Натомість в частині територіальних громад західних регіонів буде відчуватись брак житла для тих ВПО, які вирішать тут залишитись. Відтак потрібно вирішувати проблему із забезпеченням житлом ВПО у західних та східних регіонах за різними схемами, які мають бути розробленими.

Все нове житлове будівництво має відбуватись відповідно з урахуванням адаптації до кліматичних змін, наявністю громадських просторів спільного користування, доступності до основних публічних, культурних, торговельних послуг, відпочинку та оздоровлення.

Планування відбудови поселень має базуватись на розумінні їхніх економічних можливостей. Житло – робота – відпочинок.

6. Відбудова соціальної інфраструктури.

Відновлення зруйнованих шкіл має здійснюватись, виходячи із нових потреб та нових вимог до шкільних приміщень. Частково варто розглянути можливість адаптації до потреб освіти інших громадських приміщень у громадах, які залишились не ушкодженими – будинки культури, торгові центри, чи щось інше.

Відновлення зруйнованих закладів охорони здоров`я має здійснюватись виходячи із нових підходів до системи охорони здоров`я, яка має бути досить децентралізованою і технологічно добре оснащеною, розумінням наявності значної складової приватних закладів.

7. Енергетика

Відновлення пошкоджених мереж електро-газопостачання, максимальна переорієнтація із традиційного газопостачання на електроенергетику – атомна енергія плюс зелена енергія.

Будівництво підприємств, що переробляють вугілля, торф, кукурудзу на рідкі чи газоподібні енергоносії.

Враховучи обмежені можливості українського експорту зернових та високу залежність України від імпорту дизельного пальногу та бензину, варто швидко розгорнути виробництво біодизелю та біоетанолу на невеликих розсореджених по регіонах сучасних підприємствах, що переробляють ріпак, кукурудзу, буряки, картоплю, інші культури на енергоресурси.

В територіях, близьких до кордону з РФ, де суттєво скорочується населення,  ускладнюється ведення підприємницької діяльності, будівництва виробництв, де суттєво скорочується населення, потрібно розширювати заліснення територій перспективними видами деревини: як палива і як сировини для мебельних виробництв.

8. Виробнича сфера

Відбудові в першу чергу підлягають підприємства харчової промисловості, які працюють на внутрішній ринок, а також високотехнологічні та оборонні. Максимально мають бути замкнені технологічні ланцюжки виробництва готової оборонної продукції на базі українських підприємств та кооперації з підприємствами країн-союзників. При такому відновленні оборонних підприємств є доцільним створення спільних виробництв за участі американських корпорацій – виробників озброєнь та європейських, зокрема польських виробників.

В Центральному та Західному макрорегіонах має бути відкрито мережу проектних та виробничих структур для розробки та виготовлення передової військової техніки, у тому числі серез кооперацію із західними компаніями, використовуючи інструменти індустріальних та технологічних парків. Заслуговує на увагу переміщення у центральні та західні регіони виробництва критично важливих озброєнь та боєприпасів із східних та північних регіонів.

Відбудова промисловості має відбуватись з урахуванням посилення її стійкості ракетним ударам – мережі менших підприємств у кооперації, як альтернатива великим, універсалізації проектних рішень для взаємозамінності окремих елементів машин, механізмів, устаткування, особливо для оборонних потреб.

Для розвитку регіонів, які найбільше постраждали від воєнних дій і які знаходяться в межах Східного макрорегіону, особлива підтримка має надаватись мікробінесу домогосподарств, малому та середньому підприємництву, що використовує місцеву сировину, трудові ресурси, орієнтується на регіональний ринок і є менш цікавим для уражень з боку агресора.

 

Загальні підходи щодо планування відновлення регіонів

21 квітня 2022 року Указом Президента України №266/2022 було утворено  «Національну раду з відновлення України від наслідків війни». Відповідно до затвердженого Положення про цю раду, її основне завдання:  «розроблення плану заходів з післявоєнного відновлення та розвитку України, який, зокрема, передбачатиме відновлення і розбудову транспортної, медичної, соціальної, комунальної, виробничої інфраструктури та житла, інфраструктури енергетики, зв’язку, військової інфраструктури і військово-промислового комплексу, структурну модернізацію та перезапуск економіки, заходи з подолання безробіття, підтримки сімей з дітьми, вразливих верств населення, осіб, які опинилися у складних життєвих обставинах внаслідок війни, відновлення та збереження об’єктів культурної спадщини;»

Далі є ще одину важливй пункт: «Рішення Ради в разі потреби реалізовуються шляхом видання в установленому порядку актів Президента України, Кабінету Міністрів України внесення на розгляд Верховної Ради України відповідних законопроектів.» Це зрозуміло, оскільки сама Рада не є органом влади із владними повноваженнями, відтак можна стверджувати, що розробки Ради мають реалізовуватись у законний спосіб:  через ухвалення необхідних законів, актів Уряду чи Президента.

Тому, не ставлячи під сумнів важливу інтелектуальну та координуючу роль Ради у підготовці загального плану відновлення, можна спрогнозувати, що реальне планування та відновлення України та її регіонів буде здійснюватись в рамках законів, які є або які необхідно для цього ухвалити.

На наш погляд, розглядаючи різні сектори, перераховані у Положенні про Раду, варто пам`ятати, що коли ми говоримо про відновлення, мова йде передусім не про сектор, а про території, які прямо чи опосередковано постраждали від війни. Саме тому, вкрай важливо, аби заходи з відновлення регіонів та територій носили комплексний характер, базувались на достовірній інформації та достатньо вірогідних прогнозах щодо внутрішніх та зовнішних загроз і можливостей для відповідних регіонів чи територій.

Виходячи із викладеного, на наш погляд було б доцільно не створювати нову нормативну базу під відновлення країни, а розвивати систему планувальних документів, які уже склались останніми роками і які відповідають кращій європейській практиці нормативного регулювання регіонального розвитку.

Адже ми розуміємо, що різні українські регіони та територіальні громади в наслідок війни мають суттєво різні втрати від впливу війни, а відтак потребують різних підходів до планування розвитку чи відновлення. Адже навіть в межах одного регіону є громади, де більшість поселень були або зруйновані через бойові дії або розграбовані під час окупації і є громади, які не мають руйнувань взагалі і яких оминула окупація.

Тому для одних громад актуальним є швидке відновлення через відбудову зруйнованого, а для інших – розвиток у нових умовах.

І в першову і в другому випадках, мова йде про необхідність певного синхронізованого планування відновлення одних і розвитку інших територіальних громад в межах одного регіону. Аналогічна ситуація і в межах України. Регіони, які загалом не мають уражених територій, мають нові виклики, які породила війна – вимушені переселенці, розрив коопераційних зв`язків, порушення логістики, обмеження експорту/імпорту.

Все це потребує внесення змін чи ухвалення нової редакції Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2027 року, складовою частиною якої може бути План відновлення регіонів.

Що для цього потрібно зробити?

1. Потребується ідентифікація та оцінка нових викликів, що постали перед Україною в цілому та регіонами в наслідок російсько-української війни.

Для роботи над викликами потрібно зібрати інформацію про ступінь руйнування житлової, промислової, дорожньої, іншої інфраструктури; про кількість ВПО: звідки виїхали і де розмістились; про наявність/руйнування експортного потенціалу за регіонами.

2. Нова редакція ДСРР-2027 за своєю суттю має стати стратегічним планувальним документом для відновлення країни в цілому та стабілізації ситуації у регіонах та стимулювання їхнього розвитку у повоєнний період.
3. У Стратегії має бути чітко означена типологізація макрорегіонів за їх близькістю розміщення до фронту, наслідками бойових дій/бомбардувань/обстрілів і визначено орієнтири щодо їх спеціалізації у загальноукраїнському ринку на основі повоєнних можливостей.
4. Стратегія має визначити типи уражених територій – мікрорегіони/територіальні громади, які постраждали від бойових дій; встановити певну класифікацію цих типів в залежності від об`єктивних показників ступені руйнування інфраструктури, місцевої економіки, демографічної ситуації.
5. Нова стратегія має оперувати такими функціональними типами територій, які були визначені ще у ДСРР2027 і які об`єктивно нікуди не ділись через війну: регіональні полюси зростання, прикордонні території у несприятливий умовах, сільські території у несприятливих умовах, гірські території…
6. Має бути переглянуто систему цілей, зокрема оперативних, скорочено кількість завдань, які містять ці цілі. Стратегічні цілі і зараз загалом відповідають потребам відновлення країни та розвитку її регіонів.
7. Реалізації стратегії має здійснюватись на основі програм, які випливають з оперативних цілей стратегії і які мають фінансуватись з таких джерел, як Державний Фонд відновлення та регіонального розвитку (ДФВР).
8. Програми спрямовуються: на відновлення регіонів за визначеними підходами щодо належності регіону до певного макрорегіону; на розвиток певних функціональних типів територій; на досягнення згуртованості українського простору.

На наш погляд важливо, аби плани відновлення регіонів та уражених територій не розглядались окремо від загального планування розвитку регіонів та територіальних громад.

Для цього в свою чергу потрібне певне удосконалення законодавства щодо регіонального розвитку, по суті потрібно ухвалити нову редакцію закону «Про засади державної регіональної політики». Нова редакція має враховувати сучасні реалії, що склались щодо регіонального розвитку в наслідок війни і визначити необхідні для відновлення регіонів та уражених територій планувальні документи, інструменти фінансування відновлення, способи державної підтримки розвитку окремих функціональних типів територій, моніторингу та оцінки успішності відновлення.

 

Фінансування відновлення та розвитку регіонів

Оскільки відновлення регіонів, відбудова уражених територій, потребуватиме значних фінансових ресурсів, яких не має на рівні місцевих і досить мало у державному бюджеті України, має бути створено Державний Фонд відновлення  та регіонального розвитку[4] (ДФВР).

Наповнення цього фонду має відбуватись за рахунок різних джерел – передусім конфіскованих активів РФ, внесків країн-донорів, кредитів міжнародних фінансових організацій.

Саме цей фонд має фінансувати різні програми, спрямовані на відновлення регіонів, які готуються відповідно до Плану відновлення, який є складовою частиною Державної стратегії регіонального розвитку.

 

Для фінансування відновлення, а в подальшому розвитку регіонів і територій, донори вимагатимуть гарантії того, що допомога буде підзвітною та використовуватиметься в публічних інтересах; буде розподілена справедливо на основі узгоджених з ними за формою і наповненням планувальних документів розроблених в інклюзивний спосіб і за принципом жодного фінансування без планів, жодних планів без фінансування; буде використовуватися достатньо швидко і ефективно. Ключовим елементом у забезпеченні ефективного використання допомоги є адаптивність та маневреність в управлінні: саме тому оптимальним рішенням є створення спеціального фонду – ДФРВ. Донори також можуть побажати, щоб допомога була відповідно маркована (наприклад, «Цей проект з розмінування фінансується ЄС»).

Для України важливо заздалегідь продемонструвати, що вона здатна правильно розпоряджатися коштами на відновлення. Доказ того, що Уряд здійснює належне фінансове управління, буде необхідною умовою на підготовчих етапах до членства в ЄС. Тут дуже важливим є встановлення правил щодо проведення фінансування за кошти фонду, максимально наближених до правил, які використовуються в ЄС при здійсненні фінансування із передвступних та Структурних фондів ЄС. Це дасть подвійну вигоду – довіру донорів і підготовка до вступу в ЄС.

Оскільки правила в ЄС постійно удосконалюються і адаптуються до певних ключових завдань, визначених ЄС для чергового семирічного планувального циклу чи до потреб підготовки країн-кандидатів на членство в ЄС вимогам до членів ЄС, Україні потрібно виробити правила фінансування разом із відповідними інституціями ЄС. Ми маємо використати період відбудови країни і для її підготовки до членства в ЄС.

Структурні фонди фінансують регіональну політики (або Політику Згуртованості), яка є головною інвестиційною політикою ЄС.

Регіональна політика ЄС покликана забезпечити гармонійний і збалансований  розвиток всіх країн та регіонів, а також зміцнити економічну, соціальну і територіальну згуртованість ЄС. Регіональна політика ставить собі за мету зменшити диспропорції між рівнями розвитку регіонів та допомогти подолати відсталість регіонів із найменшим сприятливими умовами для розвитку. Особлива увага приділяється сільським територіям, територіям, які постраждали від промислового переходу, і регіонам, які знаходяться в особливих природних або демографічних умовах, таких як найпівнічніші регіони ЄС з дуже низькою щільністю населення, а також острівні, транскордонні та гірські регіони.

Бюджет регіональної політики ЄС в 2021-2027 роках складає близько пів трильйона євро (392 мільярди євро – кошти ЄС, решта – співфінансування країн членів).

Розширення ЄС відбувається відповідно до Статті 49 Договору про Європейський Союз. Іншими документами, які сьогодні регулюють процес розширення є «Стратегія розширення і ключові виклики у 2014-2015 рр.» (від 8.10.2014 COM(2014) 700 final), та Рішення № 2021/1529 Європейського Парламенту та Ради від 15 вересня 2021, яким затверджено ключовий фінансовий механізм для країн кандидатів – Інструмент передвступної допомоги (Instrument for Pre-Accession III, IPA). Зрозуміло, що в жодному документі про розширення зараз ЄС немає згадки про Україну, але з набуттям Україною статусу кандидата, ЄС актуалізує законодавство та прийме нові рішення щодо передвступного фінансування для України.

Інструмент передвступної допомоги (IPA) є засобом, за допомогою якого ЄС підтримує реформи в країнах кандидатах за допомогою фінансової та технічної допомоги починаючи з 2007 року. Передвступні фонди ЄС є суттєвою інвестицією в майбутнє країни кандидата. Вони підтримують країну у здійсненні необхідних політичних та економічних реформ, готуючи її до прав та обов’язків, які настають із членством в ЄС.

Країни-члени повинні поважати законодавство ЄС в цілому, наприклад, у сфері публічних закупівель, конкуренції та навколишнього середовища, під час відбору та реалізації проєктів. Країни-члени повинні мати інституційну структуру та відповідну адміністративну спроможність для забезпечення програмування, реалізації, моніторингу та оцінки регіонального розвитку надійними та економічно ефективними способами з точки зору управління та фінансового контролю.

По суті, правила підготовки до вступу в ЄС мають стимулювати органи влади в Україні в процесі планування відновлення регіонів та уражених територій діяти за правилами максимально ідентичними до європейських і для цього у нас є вже певна основа.

У 2015-2022 роках Україна досягла значного прогресу в реформуванні регіональної політики за підтримки ЄС та інших партнерів. У 2018 році Україна приєдналась до Рекомендації Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР) щодо ефективного публічного інвестування на всіх рівнях влади. Це засвідчило готовність нашої держави впроваджувати заходи з реформування системи управління публічними інвестиціями. Зокрема, забезпечити її стабільність, прозорість, ефективність, зменшення корупційних ризиків на всіх етапах реалізації інвестиційних проєктів.

У 2021 році за ініціативи Мінрегіону та при підтримці проєкту «Супровід урядових реформ в Україні» (SURGe) було підготовлено ґрунтовний аналітичний звіт «Публічне інвестування для регіонального розвитку: спроможності, прогалини і рекомендації»[5]. Звіт містить аналіз спроможностей центральної, регіональної та місцевої влади у сфері публічного інвестування на основі Рекомендації ОЕСР, перелік існуючих прогалин та рекомендації щодо їх вирішення на всіх рівнях врядування. Врахування цих рекомендацій при подальшому реформуванні державної регіональної політики, допоможе Україні пришвидшити розкриття глави 22 під час переговорів з ЄС щодо регіональної політики.

Замість висновку

Героїчний опір ворогу, який здійснили українські збройні сили та український народ в цілому є головним аргументом проти грубої сили Росії і гарантом нашої перемоги.

Війна завдала жахливої шкоди кожному українцю, українським регіонам, територіальним громадам. Україна потребує повоєнного відновлення , планування якого можна і потрібно готувати уже зараз.

Україна отримала шанс на прискорене здобуття членства в ЄС, тому планування відбудови та регіонального розвитку уже сьогодні потрібно гармонізувувати з єеровпейськими правилами, здобувати тут досвід та формувати довіру зарубіжних партнерів до наших планів та їх реалізації.

В умовах ослаблення органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, викликані війною, зростають ризики щодо вчасності, комплексності та реалістичності підготовлених планів відновлення, тому потрібна ефективна координація зусиль усіх учасників процесу планування. Ця роль може бути виконана Національною радою з відновлення України від наслідків війни, яка водночас не може і не має замінити собою органи виконавчої влади, відповідальні за реалізацію політики відновлення.

Війна породила безліч болючих проблем, які потребують вирішення. Ми маємо використати вирішення цих проблем, як можливість для стрімкого входження в європейську сім`ю вільних народів і розвитку України в інтересах українського суспільства, миру і процвітання Європи.

На жаль війна триватиме довго, а наслідки її впливатимуть на Україну ще не одне десятиліття. Тому чекати завершення війни для початку відновлення країни не варто, ми втратимо час, якого і так нема. Нам потрібна зараз концентрація зусиль не тільки на фронті, а й у тилу. Центр та захід України зараз мають стати єдиним великим цехом і полем нашої економіки (уже три місяці йде війна, а більшість підприємств, які б могли випускати необхідну для фронту і тилу продукцію, або не працюють, або працюють неповний тиждень, що не нормально в умовах війни).  Тут мають запускатись нові віробництва, відновлюватись закриті підприємства, тут сільське господарство має ставати багатогалузевим, аби забезпечити внутрішній ринок України харочовими продуктами. Тут потрібна мобілізація усіх людських, фінансових, технологічних та організаційних ресурсів, якіс спрямовуються на швидке зростання економіки в цих територіях уже в нинішніх умовах. Якщо ми зможемо використати можливості тилу для допомоги фронту і збереження національної економіки, ми зможемо значно швидше відновити регіони і території, які найбільш потерпають зараз від воєнних дій, які найбільше зруйновані і продовжують руйнуватись.

Перебудова економіки та мобілізація тилу сьогодні – це прискорене відновлення решти регіонів завтра.

 

Стаття опублікована на сайті інтернет-видання “Дзеркало тижня” в дещо скороченому вигляді за посиланням.

 

[1] https://jurliga.ligazakon.net/news/211039_status-vnutrshno-peremshcheno-osobi-v-ukran

[2] https://galinfo.com.ua/news/tsentr_shidnoievropeyskyh_studiy_sklav_portret_ukrainskogo_bizhentsya_v_polshchi_385102.html

[3] Відновлення аеропортів можливе за умови припинення бойових дій, або встановлення надійної системи ПРО

[4] Назва умовна

[5] https://www.minregion.gov.ua/press/news/opublikovani-rezultaty-doslidzhennya-spromozhnostej-u-sferi-publichnogo-investuvannya-v-ukrayini/