Регіональний розвиток і публічні інвестиції: у пошуку взаємодії

Реформа публічних інвестицій розминулася з регіональним розвитком. Виправляти це слід вже з цієї осені, потім буде дорожче

У стратегії однієї з громад Хмельниччини є завдання, яке важко, так би мовити, прописати мовою бюрократа-бухгалтера чи звичними термінами з будівельного кошторису. Місцева гімназія опинилася на передостанньому місці в області за результатами зовнішнього оцінювання. Громада вирішила це виправити: залучити молодих вчителів-новаторів, оновити навчальні програми, дообладнати кабінети тощо. Індикатор записали чесний: вихід закладу до першої сотні по області за чотири роки. Завдання випливало з операційної цілі, ціль – зі стратегічної. Ланцюжок логічно тримався.

Сьогодні такого проєкту в громаді уже немає. Проблема нікуди не поділася, просто в новій системі планування ніхто не розуміє, де ж тут власне «публічна інвестиція» і за яким кодом економічної класифікації видатків її можливо профінансувати.

Історія дрібна, майже побутова, але показова. Адже вона точно описує те, що сталося з українським плануванням розвитку за останні два роки: логіка стратегії громади більше не визначає, куди і на що підуть гроші. Фінансується не стратегія. Фінансується «публічний інвестиційний проєкт», який проходить зовсім інший «життєвий» шлях.

Про це та інше йшлося 21 липня поточного року на фаховому обговоренні, яке Інститут громадянського суспільства провів за підсумками дослідження сумісності реформи управління публічними інвестиціями з політикою регіонального розвитку та стандартами ЄС. За стіл сіли аналітики, консультанти, представники самоврядування, розробники екосистеми DREAM – ті, хто цю реформу проєктував, і ті, хто щодня розгрібає її наслідки в громадах. Говорили без персоналізації, тому позиції нижче наведено безособово.

523 громади і три сигнали

Дослідження спиралося на опитування, у якому взяли участь 523 територіальні громади. З аналізу відповідей вимальовуються три проблеми, і жодна з них не про брак старанності на місцях.

Перша – непрогнозованість ресурсу. Формально в Україні діє трирічне планування, формально визначені пріоритетні напрями. Але громада, яка складає портфель проєктів, не знає, а ні обсягу, а ні строків надходження коштів. Дізнатися це неможливо: дефіцит наступного року сягає 20 мільярдів доларів, і Мінфін не може назвати цифру, якої в нього немає.

Друга – кадри. За десять років громади пережили кілька хвиль навчання у підготовці документів так би мовити стратегічного характеру: процедури об’єднання, власне стратегічне планування, концепції інтегрованого розвитку територій, програми комплексного відновлення. Реформа публічного інвестування, ініційована у київських кабінетах,  накотилася на цей ґрунт наступною хвилею, і між нею та усім попереднім утворився розрив. Більшість респондентів прямо зазначають, що не розуміють, як ці системи планування мають працювати разом.

Третій сигнал найнеприємніший. На запитання, чи всі проєкти, що потрапили до плану пріоритетних інвестицій і портфеля, випливають зі стратегії, громади відповіли: ні. Значна частина з’явилася з ініціативи голови. Ще частина респондентів визнала, що не знає, звідки ці проєкти взялися взагалі: вони просто є в документах.

Учасники обговорення називали такий портфель «цвинтарем проєктів»: перелік на кількасот позицій нічого не говорить про напрям руху, якщо між ним і стратегічними цілями немає логічного зв’язку. Консультанти, що працюють із сотнею громад, описують типову картину: у реєстрах осідає проєктно-кошторисна документація 2012–2021 років, підготовлена ще до повномасштабного вторгнення й ніяк не пропрацьована під нові реалії. Одна з громад пояснила це без викрутасів: пріоритетний проєкт у нас інший, але його не було кому доробити, тож ми подали те, що лежало готове.

Дві системи, які не кореспондуються між собою

Корінь проблеми – інституційний, і він лежить на поверхні.

В Україні паралельно існують дві системи планування. Перша – стратегічне планування регіонального розвитку, врегульоване Законом «Про засади державної регіональної політики»: державна стратегія, регіональні стратегії, стратегії громад, плани заходів. Друга – планування публічних інвестицій, врегульована Бюджетним кодексом: середньостроковий план пріоритетних публічних інвестицій (СПІ), єдиний проєктний портфель, публічний інвестиційний проєкт (ПІП). Кореспонденції між цими двома законами майже немає.

Раніше лінія фінансування регіонального розвитку була принаймні зрозумілою: перелік завдань, проєкти громад, обласна комісія, міністерство, постанова Кабміну, відкриття фінансування. Працювала вона погано, і на обговоренні про це говорили без пом’якшень: Державний фонд регіонального розвитку жодного разу не отримав передбаченого законом одного відсотка від загального фонду річного бюджету, гроші приходили в грудні, породжуючи недобудови й повернення залишків. Але схема була читабельною.

Тепер до попередніх шести етапів проходження проєкту додалося ще близько 18. Цифру на обговоренні оскаржували: хтось нарахує 16, хтось при детальному розборі 22. Суперечка про арифметику тут другорядна. Принципове інше: ДФРР як інструмент регіональної політики фактично припинив існування, розчинившись у програмі публічних інвестицій, а разом із ним зникла окрема сутність «проєкт регіонального розвитку». Залишився публічний інвестиційний проєкт – з іншими критеріями, іншою процедурою й іншим замовником рішення.

Спір про СПІ: милиця чи підміна понять

Аргумент на захист середньострокового плану виглядає так. СПІ створювався для національного рівня, де майже два десятки міністерств конкурують за один бюджет, і хтось мусить ухвалити рішення, що для країни пріоритетне тут і зараз. Документ примушує мислити результатами: спершу цілі, потім показники, потім індикатори вимірювання. Перший цикл показав, що мислити результатами ми не вміємо: у напрямах інвестування міністерств стояли кілометри доріг і кількість будівель. Другий цикл помітно кращий, у багатьох напрямах уже розкладена матриця «результат – продукт».

Далі починаються заперечення, і вони серйозні.

Перше – «арифметика» пріоритетів. Торік пріоритетних секторів було 12, що вже забагато. Цього року їх 18 із 18. Документ, покликаний пріоритизувати, оголошує пріоритетним усе!

Друге – правова чистота. Стратегію громади ухвалює рада після стратегічної сесії, робочих груп, залучення мешканців і бізнесу, після процедури стратегічної екологічної оцінки. Хто дав право посадовцю в межах СПІ звужувати або перевизначати ці пріоритети? Правової підстави немає. При цьому СПІ подекуди прямо називають документом стратегічного планування, хоча жодна норма такого статусу йому не надає. Держава не спирається на власну Державну стратегію регіонального розвитку (ДСРР), і СПІ поволі займає порожнє місце стратегії, для якого не призначався.

Третє – доцільність. В Україні 625 сільських і 435 селищних громад. Для Києва чи Львова, де стратегія широка і пріоритети справді треба звужувати, окремий інвестиційний документ пояснити можна. Для громади на 10 тисяч мешканців із нормальним деревом цілей його додана вартість незрозуміла. Натомість з’являються цілком реальні бар’єри: у громади є документація на дорогу, є бюджет розвитку, є готовність почати завтра, і проєкт стоїть рік, бо не потрапив до СПІ.

Прихильники реформи відповідають, що СПІ є вимушеною конструкцією, містком над прірвою. Бо національної системи стратегічного планування в країні немає: державні стратегії обліковуються 98 рядками в Google-таблиці Секретаріату Кабміну. Міністерство розвитку звітує, що 94% громад охоплені стратегічним плануванням, але переглянути цю тисячу документів в одному місці неможливо. Трапляються стратегії з назвою іншої громади в тексті: скопіювали й забули виправити. А зі штучним інтелектом бездоганну на вигляд стратегію тепер пишуть за півгодини.

Обидві сторони, по суті, праві. СПІ справді є милицею. Питання лише в тому, чи не почнемо ми будувати навколо милиці всю конструкцію.

Правильна ідея, яка застрягла в казначействі

Ідеологічне ядро реформи заперечень не викликало: перехід від будівельного мислення до інвестиційного. Метою проєкту стає підвищення якості освітньої послуги, а школа – лише способом її досягти; метою стає транспортна зв’язність території, а дорога – інструментом. Інвестиційне рішення має ухвалюватися до проєктування, на підставі аналізу попиту, причин і тенденцій. Якщо аналіз показує, що затія безглузда, до проєктно-кошторисної документації справа не доходить.

Під це запроваджено інвестиційне техніко-економічне обґрунтування (ТЕО) за логікою feasibility study. Логіка опрацьована якісно. От тільки на питання, скільки громад і міністерств реально застосували цю методологію, звучить відповідь: близько нуля. Усі поспіхом реєстрували проєкти в системі.

Далі накладаються три вузли. Перший – хто оцінює. На рівні уряду проєкт міністерства покритикують сусідні міністерства. На рівні громади діє інша механіка: я готую проєкт, я ж його й оцінюю. Коли фінансисти громади бачать слабкий проєкт, вони чують від колег просте: якщо оціните як слабкий, ми не претендуватимемо на субвенцію. І ставлять галочку.

Другий вузол – поріг. Вимога повноцінного ТЕО для реконструкції сільської дороги на кілька мільйонів гривень породжує імітацію. Учасники пропонували планку: до 5–10 мільйонів достатньо концептуальної записки, повне обґрунтування потрібне там, де починається розмова з Європейським інвестиційним банком чи Світовим. Контраргумент, утім, сильний: у методі п’яти обґрунтувань першим іде стратегічне, і проєкт, що не вирішує визначеної проблеми, відсіюється ще до розрахунків. Знизити поріг означає позбутися саме цього фільтра.

Третій вузол – ринок. Польща на старті структурних фондів мала ті самі біди і зробила одну важливу річ: виростила ринок консультантів, після чого ціна обґрунтувань упала, а якість зросла. В Україні закупівля таких послуг досі в сірій зоні: незрозуміло, чи це прийнятний видаток, і кожен фінансист вирішує на власний ризик.

Окремий сюжет – казначейство. ПІП за задумом є комплексом заходів: будівництво плюс навчання персоналу, експертиза, організаційна робота. Але цільове фінансування приходить за одним кодом видатків, і все, що не є будівництвом, блокується. Задум розпадається на етапі оплати. Один з учасників сформулював це як питання до Мінфіну: якщо ми вже структурували комплекс заходів, чому фінансувати можна лише стіни? Переконувати доведеться не тільки Мінфін – нестандартна структура видатків нині майже гарантовано притягує увагу правоохоронців, і керівники громад це розуміють.

Каскад, який не працює

Масштаб завдання варто тримати перед очима. Оцінки потреб відновлення України давно перетнули 500 мільярдів доларів, тоді як Ukraine Facility розрахований на 50 мільярдів євро. Щоб скорочувати відставання хоча б від Польщі, інвестувати треба близько третини ВВП щороку. Публічних грошей такого порядку не існує, тому питання радше в тому, як залучити під них приватні й позичкові.

Таку логіку й закладають нормативні акти Мінфіну, встановлюючи послідовність джерел фінансування публічних інвестицій: спершу приватні кошти, потім боргові, потім грантові й лише на четвертому місці державний бюджет. Підхід європейський і правильний. Проблема в тому, що перші дві сходинки в Україні відсутні як інфраструктура.

Державно-приватне партнерство: закон ухвалено, підзаконних актів до нього потрібно близько 17, і їх немає. Перше джерело каскаду не працює.

Боргове фінансування: громада на 20 тисяч мешканців формально може позичати, фактично – ні. Держава залучає кошти під облігації внутрішньої позики, номіновані в євро, за ставкою близько 2,5%, а громадам ті самі євро пропонують через банки під 6%. У країні, де триває війна, таку ставку у валюті не потягне ні муніципалітет, ні бізнес. Після чого лунає звичне: громади неспроможні, вони не тягнуть кредит.

Винятки трапляються. Боярка на Київщині ухвалила рішення про кредит на 2 мільйони євро для заміни системи водопостачання та очищення води: 30 років, 10 із них пільговий період, ставка прив’язана до EURIBOR. Але цей приклад радше підтверджує правило. Так уміє громада з високою спроможністю, поруч зі столицею, з доступом до міжнародних партнерів.

Ще один бар’єр – співфінансування. Європейські програми зазвичай вимагають 15% власного внеску: для проєкту на мільйон євро це 150 тисяч, які треба десь знайти, а потім пройти аудит, який може не зарахувати частину витрат.

Планування проти бюджетування

Мінфін вільно оперує поняттям «середньострокове планування» і під страхом смерті не допускає слова «середньострокове бюджетування». Різницю між ними на обговоренні назвали головною причиною того, чому регіональний розвиток в Україні хронічно недофінансований.

Планування – це намір. Бюджетування – це взяття зобов’язання перед третіми особами: підрядником, постачальником, банком. У Франції капітальна частина бюджету розписується на п’ять років уперед, і гарантія фінансування тримається на тому, що держава вже заангажувалася, а гроші під це зобов’язання вилучаються з бюджету наступних років.

Українська конструкція побудована навпаки. Запланували, не вийшло, не дамо. Через це ДФРР ніколи не бачив свого визначеного відсотку, і з тієї ж причини будь-яка нова інституція з гарантованою часткою бюджету ризикує повторити його долю: цифру голосуватиме Верховна Рада, і вона скоротить її до 0,2%.

Поки капітальні видатки не стануть предметом справжнього багаторічного зобов’язання, решта дискусії залишається розмовою про наміри.

Фонд, агенція і питання суб’єктності

Центральна пропозиція дослідження – створити на базі трансформованого ДФРР окрему фінансову установу, яка акумулювала б державні кошти, європейські гранти, кредитні та потенційно репараційні ресурси й дофінансовувала проєкти громад і регіонів. Модель не екзотична: Український культурний фонд виведений із режиму публічних інвестицій і працює.

Головний аргумент на користь такої установи – суб’єктність. З’являється хтось, хто ухвалює рішення про переспрямування ресурсу, відповідає за нього і може працювати різними інструментами: грант, кредит, компенсація відсоткової ставки, участь у капіталі. Особливо цінна тут компенсаторна функція. Якщо покривати громадам частину відсотків за кредитами, причому в проблемних регіонах більшу частку, ми отримуємо прямий інструмент подолання диспропорцій – рівно те, що в європейському словнику зветься політикою згуртованості. Умови доступу пропонують жорсткі: профінансований об’єкт має бути життєздатним і працювати далі без державної підтримки, а за провал відповідають солідарно ті, хто проєкт ініціював і реалізовував.

Заперечення теж вагомі. Хто адмініструє, хто в наглядовій раді, які пропорції джерел, чи буде фонд доступнішим за нинішню державну цільову програму, чи не перетвориться він на ще одну інстанцію на горі? Гарантована частка бюджету все одно проходитиме через парламент. І окремо – реакція правоохоронної системи на появу ресурсу, який виводиться з-під звичного контролю.

Прозвучала й альтернативна ідея: замість фонду створити національну агенцію управління публічними інвестиціями – компактну структуру фахівців, що фільтрує проєкти й ухвалює рішення про дофінансування. Розділення повноважень тут просте: за проєкт місцевого розвитку відповідає громада, за регіональний – область, держава лише дофінансовує за наявності в проєкті елемента, що працює на ціль державної стратегії. Повне державне фінансування залишається за проєктами національного значення: міжрегіональна інфраструктура, транспортні коридори, мережа аеродромів тощо.

Ця пропозиція наштовхнулася на принципове заперечення розробників системи. Плодити окремі сутності – «проєкт місцевого розвитку», «проєкт регіонального розвитку», «проєкт національного значення» – означає створювати нові бар’єри: куди подавати проєкт, який одночасно впливає на цілі громади, області та держави? Проєкт має залишатися однією сутністю, а рівень впливу бути його характеристикою, як ознака зеленого чи гендерного виміру.

Була й третя лінія міркувань, поки що на периферії дискусії: паралельний трек фінансування місцевого розвитку через децентралізовані інструменти – муніципальні банки, місцеві запозичення, краудфандинг на базі бюджетів участі. Консолідація ресурсу знизу замість очікування рішення згори.

І Фонд, і Агенція потребують дорожньої карти, якої наразі немає. Створювати нову інституцію під час повномасштабної війни – робота не на один рік.

Зате існує швидкий проміжний крок, і він виглядає найпрагматичнішим із усього сказаного. Восени змінюватиметься Бюджетний кодекс. Достатньо переписати статтю 24-1 так, щоб ДФРР перестав бути програмою публічних інвестицій і став джерелом фінансування, з можливістю спрямовувати кошти не лише на «тверді» об’єкти. І частину річного обсягу пустити на стратегії, обґрунтування, консультантів, навчання посадовців.

Арифметика тут майже непристойна. Мільярд гривень, вкинутий у проєкти громад, дасть близько 10 укриттів. Той самий мільярд, вкладений у якісні стратегії, підготовку й структурування проєктів, змінить те, як витрачаються всі наступні мільярди. І зменшить доречі залежність від міжнародної технічної допомоги, на якій сьогодні тримається половина цієї роботи.

Найбільший ризик – не бюрократія

Громади меншої спроможності бояться, що реформа збільшить асиметрію розвитку. Логіка проста: багатші наймуть експертів, оплатять обґрунтування, пройдуть 18 етапів і отримають кращий доступ до фінансування. Слабші відсіються на першому ж фільтрі. Держава, побачивши неспроможність громад, природно бере визначення критеріїв у свої руки. Але якщо це стає постійним станом, а не тимчасовим заходом, противаги у вигляді зростання спроможності на місцях так і не виникає.

Тоді реформа працює проти власної декларованої мети. Замість згуртованості ми отримуємо поглиблення розшарування й укорінення пасток периферійності.

Ризик не абстрактний. Війна вже перевернула українську карту диспропорцій: території, які вважалися розвиненими, сьогодні найбільш зруйновані. Політика вирівнювання потрібна Україні не як данина європейській термінології, а як умова того, що після війни країна залишиться зв’язною.

Є тут і прямий євроінтеграційний вимір. Європейська політика згуртованості влаштована як співфінансування національної політики, навіть коли частка ЄС сягає 90 чи 100%. Співфінансувати можна лише те, що існує. Якщо на момент відкриття доступу до структурних фондів в України не буде власної дієвої системи регіонального розвитку – з визначеними цілями, вимірюваними результатами і спроможним отримувачем на місцях, – гроші розчиняться в загальному бюджеті. Учасники обговорення згадували в цьому контексті долю тієї частки Ukraine Facility, яку публічно позиціонували як призначену для регіонів: простежити її на рівні територій досі не вдається.

Що можна зробити ?

Пропозиції, напрацьовані за підсумками дослідження, не потребують ні нових органів, ні великих грошей. Вони потребують рішень.

Синхронізувати планувальні документи. Закріпити, що підставою для проєктів публічного інвестування місцевого рівня є стратегія розвитку громади та план заходів до неї. Скасувати вимогу окремого СПІ для малих і середніх громад, а поєднання плану заходів з напрямами інвестування закласти в методичні рекомендації до циклу стратегічного планування 2028–2034 років, який готується просто зараз.

Запровадити середньострокове бюджетування капітальних видатків на 3–5 років із твердими зобов’язаннями перед виконавцями.

Дозволити комплексне фінансування ПІП – один проєкт може містити і будівництво, і навчання, і експертизу. Це вимагає перегляду підходів Мінфіну та Казначейства до фінансування за одним кодом видатків.

Легалізувати проєктний консалтинг – прямо визначити на рівні підзаконних актів, що закупівля послуг із розробки ТЕО і залучення зовнішніх консультантів є прийнятним видатком, і виділити цільову квоту на навчання посадовців та підготовку стратегій.

Диференціювати вимоги до обґрунтування за вартістю проєкту, зберігши обов’язковим стратегічне обґрунтування навіть для найменших.

Створити механізм компенсації відсоткових ставок за кредитами громад, із більшою часткою компенсації для проблемних регіонів. Це найдешевший з наявних інструментів згуртованості.

Розмежувати фінансову відповідальність. Проєкти національного значення держава фінансує повністю, місцеві й регіональні дофінансовує за умови відповідності цілям ДСРР – через характеристики проєкту, не через створення нових його різновидів у законодавстві.

Жоден із цих пунктів не є революційним. Разом вони визначають, чим стане реформа управління публічними інвестиціями: інструментом розвитку територій чи ще одним фільтром, який пройдуть тільки сильні.

Вікно для першої групи рішень відчинене цієї осені, коли парламент розглядатиме зміни до Бюджетного кодексу. Наступного разу воно відчиниться через рік, уже після того, як громади сформують портфелі на наступний цикл за нинішніми правилами.

Матеріал підготовлено за результатами дослідження та експертного круглого столу в межах проєкту «Європейський код доступу: аналіз сумісності реформи управління публічними інвестиціями (УПІ) з політикою регіонального розвитку та стандартами ЄС», який реалізує ГО «Інститут громадянського суспільства» за підтримки Фонду «Аскольд і Дір», що адмініструється ІСАР «Єднання» в межах проєкту «Сильне громадянське суспільство України – рушій реформ і демократії» за фінансування урядів Норвегії та Швеції. Зміст матеріалу є відповідальністю автора і не обов’язково відображає позицію донорів.