Методологія формування модельних АТО

Методологія формування модельних адміністративно-територіальних одиниць (АТО)
Юрій Ганущак, експерт з управління територіями, Інститут громадянського суспільства
 
До цього варто додати початок реформи системи охорони здров’я та освіти, які передбачають утворення відповідно госпітальних та шкільних округів, а також продовження адміністративної реформи на регіональному та місцевому рівнях, що в свою чергу неминуче призведе до суттєвої зміни територій юрисдикції реформованих територіальних органів центральних органів виконавчої влади(ЦОВВ).
Відтак ми реально підходимо до зміни адміністративно-територіального устрою держави, не говорячи при цьому, що це і є реформа адміністративно-територіального устрою. Аби ці галузеві реформи у визначенні територій юрисдикції територіальних органів ЦОВВ не стали перешкодою при визначенні нової територіальної основи органів місцевого самоврядування нових громад та районів дуже важливо, аби новоутворювані госпітальні, шкільні чи адміністративні округи базувались на одній методиці і фактично ставали прообразом нових районів(громад).
Саме тому дуже важливо визначити наукові підходи до створення нових адміністративно-територіальних одиниць таким чином, аби забезпечити їх не тільки порівняльність, але й ефективність діяльності органів публічної влади у нових АТО та зручність для місцевих жителів.
Концептуальні підходи до визначення модельних  АТО
Коректний аналіз  новостворюваних адміністративно-територіальних одиниць має суттєве прикладне значення. Це допомагає виробляти адекватну державну політику  по відношенню до таких адміністративно-територіальних одиниць, визначати ступінь їх однорідності, порівнювальності. Найголовніша причина необхідності вироблення методології такого аналізу – вироблення політики міжбюджетних відносин. Оскільки більшість АТО попадає в зону однорідності, можна великою долею достовірності стверджувати, що розрахунки міжбюджетних відносен, застосовані до однієї з АТО, вибраної як модельна, будуть коректними по відношенню до всіх інших, що знаходяться в однорідній сукупності інших АТО. Таким чином можна застосувати інструмент формування бюджету «знизу» орієнтуючись на передбачені законодавством бюджетні повноваження, передбачені для такого типу АТО. Також модельне АТО дозволяє відпрацьовувати моделі побудови адекватної інфраструктури бюджетних установ, логістики, оснащення, що розглядатимуться як базові при виробленні соціальних норм та нормативів профільних міністерств.
Таким чином, модельне АТО – громада чи район, розглядаються як такий, що найбільше відповідає завданням реформи та рішення, які на ньому моделюються будуть оптимальними для більшості інших АТО цього рівня та виду (громад, районів)
Вибір модельної АТО і з сукупності здійснюється з дотриманням ряду вимог:

• – Така АТО повинна бути максимально близько до сукупності АТО, що найбільше зустрічаються в загальній вибірці;
• – Порядок вибору модельної АТО не повинен бути занадто громіздким, для того, щоб його можна було застосовувати в практичній площині;
• – Похибки застосування методики не повинні бути великими,
• – В загальній сукупності суб’єктів (АТО) повинна бути така, яка близька за базовими параметрами до модельного АТО і яку можна вважати за контрольну.

Насамперед необхідно визначитись з вибором розмірності шкали вимірювання АТО. Очевидно, що вона не повинна бути лінійною. Адже різниця в тисячу жителів для міст в 10 тисяч не є суттєвою, в той час, як для сіл чисельністю до 1000 мешканців така різниця докорінно міняє організацію суспільного господарства. Найбільш коректним є застосування логарифмічної шкали вимірювань. Однак при цьому стоїть питання визначення кроку вибірки. Такий крок повинен, з однієї сторони давати чітку тенденцію змін параметрів АТО, насамперед, їх кількості у вибірці, але при цьому не повинен бути дуже дрібним, оскільки результати в сусідніх вибірках будуть суттєво коливатись. Інша вимога – рівномірність кроку. Різниця між логарифмами значень сусідніх вибірок не повинна бути великою.
Надалі всі розрахунки здійснюватимуться для районів, хоча їх можна застосовувати і для громад.  Розглянемо, вибір шкали для аналізу сукупності новостворюваних районів. Загальна кількість їх 100. Найменший район має біля 130 тис. жителів, найбільший – понад 2 млн. Оскільки базова вимога щодо формування району  є щонайменше 150 тис. мешканців, візьмемо цей показник за початковий. Значення – 1500 є наступним цілим за логарифмічною шкалою. Щоб коректно показати розподіл АТО та всіх її інфраструктурних параметрів необхідно вказаний діапазон адекватно розбити на рівні частини k, що може приймати значення  4, 5 , 6, та 7. Далі значення шкали повторюються множенням на 10.
Таким чином значення даних подані в наступній таблиці:

 
 
Розподіл кількості районів по стратах для різних коефіцієнтів k наступний:
K=4                                                   k=5                                                    k=6                                     k=7

 
Вказаний розподіл свідчить, що плавна зміна кількості районів за стратами спостерігається до k=6. При k=7 відбувається різка зміна даних в страті 210-290 тис. жителів, що свідчить про занадто дрібний крок страхування.
Таким чином, крок розподілу шкали відліку коректно визначати при k=6.
Наступне питання, яке необхідно вирішити – визначення модельного району.
Графік розподілу кількості районів наступний:
 
На страти від 150 до 470 тис. мешканців припадає 67 районів, тобто дві третини всієї сукупності.  При цьому розподіл по кожній тсраті майже однаковий. Виходячи з цього доречно встановити, що модельний район має вибиратись саме в цьому діапазоні. Середнє значення показника цього району по кількості мешканців 279 тис. і знаходиться в страті 220-320 тис. жителів зі значенням кількості районів 22.
Якщо ж брати всю сукупність значень, то середнє значення становить 435  тис. Кількість районів у відповідній статі 21.
Таким чином, варто розглянути обидва варіанти вибору модельного АТО – як середнього по всій сукупності (метод медіани) так і по сукупності стати, де знаходиться левова доля районів (метод висоти чи моди).
Опис модельного району передбачає визначення основних даних – кількості населення, площі, кількості громад та поселень, що в нього входять, дані по інфраструктурі бюджетних установ, що є суттєвими для відповідного АТО. В даному випадку це стосується лікарень.
Відповідні параметри приведені в наступній таблиці:

 
Характерно, що кількість лікарень на 100 тис. жителів як для розрахунків по методу медіани, так і для розрахунків по методу висоти є близькою (різниця складає менше 3%). Це означає досить рівномірний розподіл лікарень, що є досить важливим доказом того, що вибір модельного АТО чи по методу медіани, чи по методу висоти є коректним для прийняття управлінських рішень.
Опис модельного району передбачає визначення параметрів громад, як в нього входять. Це дозволить порівняти модельний АТО з реальними, близьким за параметрами по кількості населення.
Оскільки, як при використанні методу медіани, так і висоти кількість громад не є цілим числом, видається доречним відкоригувати параметри району до ближніх цілих значень кількості громад. Оскільки всі значення більш-менш пропорційно зростають по стратах, пропорційна їх зміна не дасть великих похибок.
Таким чином відкориговані параметри модельних районів для обох методів наступні:

 
Наступним етапом є визначення параметрів кожної з громад, що входять до модельного району. Для цього слід скористуватись методом зміни кроку страти, який передбачає визначення кожного наступного кроку таким чином, щоб у вибірку страти потрапляла однакова кількість громад.
При використанні методу висоти процедура виглядає наступним чином:
Кількість громад, що попадають у вибірку страт від 150 тисяч до 470 є 829 (з 1369). Якщо розбити їх на 12 страт, тобто по кількості громад в модельному районі, то середньоарифметична громада в кожній страті громад  може розглядатись як така, що найбільше зустрічається в модельному районі. В кожній з таких страт є таким чином по 69 громад (829/12=69,08), в одній з них -70. Перша страта, в якій знаходиться 69 громад є від 0 до 4, 8 тисяч населення. Середня кількість населення в громаді в такій страті 3,7 тис. жителів. Наступні страти, та середня кількість в громаді в такій страті наступні:

 
Таким чином модельний район з 12 громад матиме кількість населення в кожній наступній громаді таку, яка відповідає середній кількості населення в кожній страті.
Нижче подається профіль такого району, розрахований як по методу висоти так і по методу медіани.

 
Загальна кількість населення в районі по сумі населення громад не значно відрізняється від середньої кількості населення модельного району, обрахованого вище. Для методу висоти це 267 тис. проти 269, а для методу медіани значення практично співпадають, що свідчить про коректність застосування методу зміни кроку страти.
І нарешті, для того, щоб переповнитись, що розрахунок модельної району є коректним, слід порівняти такий район з реально сформованими районами з кількістю населення, близькою до кількості населення модельного району.
При використанні методу висоти, найближчі подібні райони з усієї сукупності – Самбірський (Львівська область) та Бердичівський (Житомирська область), параметри яких наступні:

 
Як і в модельному районі в реальних кількість громад складає 12, є чітко виражений потужний центр з максимальною кількістю лікарень та ряд менших громад. По три з них мають кількість населення понад 20 тисяч жителів, як і в модельній громаді. Решта громад сформована на основі невеликих селищ. Кількість лікарень в модельній громаді (17, 49) є близького до середнього значення обох реальних районів (19).  Площа Бердичівського району більше відповідає модельній, однак слід взяти до уваги, що частина Самбірського району є в гірській місцевості, де громади мають меншу площу.  Виходячи з того, що кількість лікарень в Бердичівській громаді з більшою кількістю населення є меншою ніж в менш заселеному Самбірському, немає підстав віддавати перевагу жодному з цих районів, як контрольному.
При використанні методу медіани, найближчим подібним районом до модельного є Сумський (Сумська область) та Уманський (Черкаська область). Основні параметри цих районів наступні.

 
Обидва райони мають потужний центр з великою кількістю лікарень. Однак Уманський район має суттєво більшу кількість громад від модельного (23 проти 14). Кількість лікарень в обох районах теж суттєво відрізняється від модельної. Тому брати ці райони як контрольні  є не зовсім коректно.
Висновки:
При прийнятті рішень щодо формування інфраструктури бюджетних закладів та бюджетної політики використання методології модельних АТО є виправданим. При цьому можуть застосовуватись методи як медіани так і висоти. Однак порівняння модельних АТО з реальними, які беруться за контрольні дозволяє вибрати більш адекватний метод. У випадку районів це метод висоти. Обидва приведені райони, які за параметрами кількості населення є близькими до модельного, можуть розглядатись як контрольні, тобто розрахунки як бюджетних параметрів, так і формування управлінських рішень, розміщення устаткування тощо, що проводяться для модельного АТО можуть бути співставлені зі змінами на реальних об’єктах.
 
Серпень 2011